中國(guó)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系評(píng)估研究*

宋國(guó)君 孫月陽(yáng) 耿建斌 陳殷源

(1.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所，北京 100028)

環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系是指環(huán)境衛(wèi)生管理領(lǐng)域的國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的管理系統(tǒng)，涉及生活垃圾及建筑垃圾管理、道路清掃保潔、公共廁所清掃保潔、糞便收運(yùn)消納等領(lǐng)域。

國(guó)外研究主要關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程和標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的成本、效益。STRACHAN[1]從環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)出發(fā)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容和管理方式，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)只是個(gè)框架，可以采用開(kāi)放的管理方式制定。PALMER等[2]認(rèn)為環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)會(huì)造成較大的成本，應(yīng)進(jìn)行成本效益分析。國(guó)內(nèi)主要研究了村鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系[3]以及上海[4]、北京[5]1326等地方性環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)我國(guó)的環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系目前還缺乏全面系統(tǒng)的研究和評(píng)價(jià)。本研究從目標(biāo)、定位、體系框架和體系結(jié)構(gòu)4個(gè)方面對(duì)我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行了全面評(píng)估，并提出了改革建議。

1 評(píng)估要求

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求》(GB/T 13016—2009),標(biāo)準(zhǔn)體系要目標(biāo)明確、全面成套、層次適當(dāng)、劃分清楚，內(nèi)容要包括結(jié)構(gòu)圖、明細(xì)表及統(tǒng)計(jì)表[6]。本研究評(píng)價(jià)的體系框架就是指結(jié)構(gòu)圖，體系結(jié)構(gòu)就是指明細(xì)表及統(tǒng)計(jì)表所反映的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量、比例、關(guān)系等。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系還應(yīng)有合理的定位。

1.1 以環(huán)境保護(hù)為最終目標(biāo)

根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(2011)，環(huán)境衛(wèi)生管理包括生活垃圾及建筑垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處理，公共廁所管理及糞便處理，市容道路清掃保潔，由城市建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)[7]，主要以市容維護(hù)為目標(biāo)，以設(shè)施建設(shè)維護(hù)、污染末端處理為主要手段，但隨著城市化的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的惡化，這種管理方式已經(jīng)不能滿足固體廢棄物管理、水和空氣污染防治等環(huán)境保護(hù)方面的需要。隨著國(guó)家環(huán)境保護(hù)部專(zhuān)業(yè)化程度的加深，環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系納入環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系已成為可能。

在中國(guó)的臺(tái)灣，環(huán)境衛(wèi)生管理的有關(guān)規(guī)定都屬于環(huán)境保護(hù)體系，管理職責(zé)也屬于環(huán)境保護(hù)部門(mén)。在美國(guó)的紐約,環(huán)境衛(wèi)生工作由環(huán)境衛(wèi)生部(DSNY)負(fù)責(zé)，目標(biāo)為通過(guò)固體廢棄物管理和環(huán)境友好的長(zhǎng)期計(jì)劃，維護(hù)一個(gè)健康的環(huán)境[8]。因此，無(wú)論從環(huán)境保護(hù)工作專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)還是臺(tái)灣、紐約的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)向以環(huán)境保護(hù)為最終目標(biāo)的方向轉(zhuǎn)變，納入環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系之中，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

1.2 以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)法律化，推薦性標(biāo)準(zhǔn)自主管理為定位

目前，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)管理體制為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)并存的二元結(jié)構(gòu)體制[9]。為與《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議》接軌，環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)定位為將支撐環(huán)境衛(wèi)生管理的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)上升為法律、法規(guī)，而推薦性標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等市場(chǎng)主體自主管理。

1.3 體系框架要體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、流程管理和質(zhì)量管理

專(zhuān)業(yè)化、流程管理、質(zhì)量管理是提高管理績(jī)效的系統(tǒng)方法，我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系框架可以借鑒這些方法。首先，要專(zhuān)業(yè)化，生活垃圾、建筑垃圾、道路清掃保潔、公共廁所清掃保潔、糞便收運(yùn)消納等均具有不同的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，應(yīng)分類(lèi)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)制定；其次，要實(shí)現(xiàn)流程管理，垃圾等廢棄物應(yīng)符合生命周期管理，清掃保潔應(yīng)符合“計(jì)劃—執(zhí)行—評(píng)價(jià)—改進(jìn)”的流程管理；最后，在各流程環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理上，要以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)影響質(zhì)量的要素進(jìn)行嚴(yán)格控制。

1.4 體系結(jié)構(gòu)要分布合理，避免交叉重復(fù)

合理的體系結(jié)構(gòu)要有助于實(shí)現(xiàn)體系目標(biāo)，沒(méi)有缺失標(biāo)準(zhǔn)、冗余標(biāo)準(zhǔn)和交叉重復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)環(huán)境衛(wèi)生的有關(guān)法律、法規(guī)制定，滿足其對(duì)不同專(zhuān)業(yè)方向的分類(lèi)、測(cè)量、收費(fèi)和管理等方面的需要，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向；推薦性標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)主體的需求制定。

2 評(píng)估結(jié)果分析

2.1 現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相脫節(jié)

第一，注重工具性目標(biāo)，忽視環(huán)境保護(hù)為最終目標(biāo)。國(guó)內(nèi)主要有上海和北京對(duì)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行過(guò)研究。上海對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系的目標(biāo)中提出，市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系可以“有效促進(jìn)市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂立項(xiàng)及科學(xué)管理”、“有利于市容環(huán)境衛(wèi)生管理水平和設(shè)施設(shè)備質(zhì)量提高、環(huán)境保護(hù)、安全、衛(wèi)生”、“高新技術(shù)推廣應(yīng)用”、“市容環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展”。可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)的最終目標(biāo)只是在工具性目標(biāo)中一筆帶過(guò)。北京對(duì)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系[5]1325-1329也沒(méi)有明確提出以環(huán)境保護(hù)為最終目標(biāo)。

第二，在城市建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)下，主要為城市市容管理服務(wù)。2008年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部將環(huán)境衛(wèi)生管理職責(zé)交給城市人民政府，但市容環(huán)境治理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃的職責(zé)仍由城市建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，因此環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系仍以城市市容的整潔、衛(wèi)生服務(wù)為主要目標(biāo)。

第三，目標(biāo)中對(duì)空氣逸散性污染源和水的非點(diǎn)源污染源控制不夠重視。中國(guó)的臺(tái)灣在空氣逸散性污染源管理上有《固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防治設(shè)施管理辦法》，并配有《街道揚(yáng)塵洗掃作業(yè)執(zhí)行手冊(cè)》。而我國(guó)大陸沒(méi)有對(duì)空氣逸散性污染源進(jìn)行有效的控制。同時(shí)，水的非點(diǎn)源污染源控制措施也不足。

2.2 暴露方式及部位 暴露方式：銳器傷82名、占68.91%，黏膜暴露17名、占14.29%，皮膚暴露15名、占12.60%，其他5名、占4.20%；暴露部位：手指95名、占79.83%，手臂17名、占14.29%，眼7名、占5.88%。

2.2 體系定位模糊

現(xiàn)行環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系定位為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)并存的二元結(jié)構(gòu)體制，存在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)界限模糊、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)法律效應(yīng)不明確、推薦性標(biāo)準(zhǔn)管理層級(jí)多等問(wèn)題。

第一，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)界限模糊。目前，我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系共有標(biāo)準(zhǔn)177項(xiàng)，其中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)76項(xiàng)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)比例為42.9%，從質(zhì)量維度來(lái)看多為設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)工藝標(biāo)準(zhǔn)，使政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)，承擔(dān)了額外的決策負(fù)擔(dān)，強(qiáng)制范圍過(guò)寬。另外，對(duì)于有些相同或相似的管理對(duì)象，同時(shí)存在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行管理，說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)的界定模糊。

第二，法律、法規(guī)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的引用不明確。環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的主要行政法規(guī)有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(2011)、《城市生活垃圾管理辦法》(2007)、《建筑垃圾管理規(guī)定》(2005)、《城市公廁管理辦法》(1991)，其中對(duì)有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的提法多為“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家及地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)制定主體的層級(jí)、范圍和對(duì)象。中國(guó)的臺(tái)灣在有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的規(guī)定中提及標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都將責(zé)任落實(shí)到標(biāo)準(zhǔn)制定主體，使得標(biāo)準(zhǔn)具有明確的法律效應(yīng)。

第三，推薦性標(biāo)準(zhǔn)的管理層級(jí)多、周期長(zhǎng)。推薦性標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一樣，均采用“統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)”[10]的模式，管理層級(jí)過(guò)多。推薦性標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂的流程也執(zhí)行“征集—申報(bào)—協(xié)商—發(fā)布計(jì)劃—制(修)訂—批準(zhǔn)—發(fā)布”，使得推薦性標(biāo)準(zhǔn)的制(修)訂周期長(zhǎng)，影響市場(chǎng)主體的使用，不利于行業(yè)的發(fā)展。

2.3 體系框架未體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化，流程管理和質(zhì)量管理程度不夠

第一，通用標(biāo)準(zhǔn)與專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)界限不明。通用標(biāo)準(zhǔn)是在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)具有概括性的標(biāo)準(zhǔn)，是專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)的共性和提升；而專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)具體標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象編制的標(biāo)準(zhǔn)，是通用標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化與補(bǔ)充。通用標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)界限不明確，給標(biāo)準(zhǔn)的查找?guī)?lái)困難。如《生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站技術(shù)規(guī)范》(CJJ 47—2006)與《生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)程》(CJJ 109—2006)名稱(chēng)及內(nèi)容相似，但分別屬于通用標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)，容易在查找時(shí)造成混淆。

第二，專(zhuān)業(yè)劃分粗略。目前，環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系共分成4個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，分別為綜合、生活垃圾、保潔作業(yè)、公共廁所與糞便處理。根據(jù)不同業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)化管理的需要，從專(zhuān)業(yè)維度，標(biāo)準(zhǔn)體系可以進(jìn)一步細(xì)化為總則、生活垃圾、建筑垃圾、市容道路、掃雪鏟冰、公廁與糞便6個(gè)類(lèi)別。其中，總則為對(duì)其他各專(zhuān)業(yè)具有指導(dǎo)價(jià)值的專(zhuān)業(yè)。

第三，未體現(xiàn)流程管理。生活垃圾收集、運(yùn)輸和生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處理上已基本體現(xiàn)了生命周期管理。但廢棄物的源頭管理和清掃保潔方面，流程管理程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從流程維度，標(biāo)準(zhǔn)體系可以進(jìn)一步細(xì)化為綜合、產(chǎn)生、清掃保潔、收集運(yùn)輸、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理處置6個(gè)類(lèi)別。其中，綜合對(duì)其他各流程均有指導(dǎo)作用。

第四，未按質(zhì)量管理要求對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)。一方面，質(zhì)量管理把控時(shí)對(duì)質(zhì)量控制要素把控不全；另一方面，標(biāo)準(zhǔn)名稱(chēng)和管理范圍存在歧義，導(dǎo)致質(zhì)量管理無(wú)法落實(shí)。從質(zhì)量維度，標(biāo)準(zhǔn)體系可以進(jìn)一步細(xì)化為基礎(chǔ)、技術(shù)工藝、設(shè)備工具、設(shè)施、材料、產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量要求、監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)、資源管理和評(píng)價(jià)改進(jìn)9個(gè)類(lèi)別。其中，基礎(chǔ)指對(duì)術(shù)語(yǔ)和符號(hào)、圖形和標(biāo)志、量值和單位、結(jié)構(gòu)和形式的規(guī)定。

2.4 體系結(jié)構(gòu)不合理

目前，我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)中共有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)76個(gè)，推薦性標(biāo)準(zhǔn)101個(gè)，另外計(jì)劃修訂標(biāo)準(zhǔn)64個(gè)，按專(zhuān)業(yè)、流程、質(zhì)量3個(gè)維度分別進(jìn)行數(shù)量和比例統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表1所示。

從專(zhuān)業(yè)維度上看，各個(gè)類(lèi)別的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量和比例差異很大，需要進(jìn)一步整合或調(diào)整。生活垃圾類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)占總量的58.5%，比例最大，表明生活垃圾管理已經(jīng)比較成熟；總則類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)占總量的20.3%，比例已基本合理，但應(yīng)加強(qiáng)梳理、整合，增強(qiáng)其統(tǒng)籌性和指導(dǎo)性；公廁與糞便、市容道路類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)分別占總量的10.0%、7.9%，應(yīng)進(jìn)一步梳理、整合，進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充；建筑垃圾、掃雪鏟冰類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較少，說(shuō)明對(duì)這一塊的管理還不夠重視和成熟。

表1 我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)1)

注：1)數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)知網(wǎng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)全文數(shù)據(jù)庫(kù)及環(huán)境保護(hù)部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。

從流程維度上看，存在嚴(yán)重地向末端處理傾斜的情況。由表1可見(jiàn)，處理處置類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)占到了總量的61.0%，且有大量該類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在計(jì)劃制(修)訂；產(chǎn)生類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)僅占總量的4.6%，說(shuō)明在源頭管理上力度還不夠。下一步應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)產(chǎn)生、收集運(yùn)輸和轉(zhuǎn)運(yùn)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的制(修)訂，以減少末端處理的壓力。

從質(zhì)量維度上看，存在重技術(shù)、輕結(jié)果、缺管理的情況。第一，設(shè)備工具、設(shè)施、技術(shù)工藝類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)較多，分別占總量的31.9%、17.8%、15.4%，且計(jì)劃制(修)訂標(biāo)準(zhǔn)分別占總計(jì)劃制(修)訂標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的43.8%、12.5%、17.2%；第二，產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量要求類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)較少，僅占總量的10.0%，說(shuō)明對(duì)結(jié)果的質(zhì)量控制還不夠規(guī)范化；第三，資源管理類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)更少，僅占總量的1.2%。

3 建 議

(1) 加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律效應(yīng)，明確環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系中的重要地位，將無(wú)害化、減量化、資源化、低成本化的責(zé)任、要求、措施落到實(shí)處。

(2) 建議借鑒印度標(biāo)準(zhǔn)化理論與實(shí)踐家魏爾曼提出的標(biāo)準(zhǔn)體系三維結(jié)構(gòu)思想，重新設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)、流程、質(zhì)量3個(gè)維度的體系框架。

(3) 在體系結(jié)構(gòu)上應(yīng)該重新進(jìn)行梳理、整合和補(bǔ)充，避免標(biāo)準(zhǔn)交叉重復(fù)，同時(shí)要對(duì)目前來(lái)說(shuō)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展制(修)訂工作。

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[6] GB/T 13016—2009，標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求[S].

[7] 佚名.城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2004，12(3)：188-190.

[8] Department of Sanitation of New York.About DSNY[EB/OL].[2016-06-13].http://www1.nyc.gov/assets/dsny/about/inside-dsny.shtml.

[9] 韓丹丹，洪生偉.我國(guó)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的由來(lái)和發(fā)展趨勢(shì)研究[J].標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，2009(11)：59-64.

[10] 朱宏亮，張君.我國(guó)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及其管理制度現(xiàn)狀分析[J].標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，2011(1)：10-14.