我國農村環境“短板”根源剖析

王　波　王夏暉

(環境保護部環境規劃院，北京　100012)

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我國農村環境“短板”根源剖析

王波王夏暉

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

【摘要】環境保護部部長陳吉寧在2016年全國環境保護工作會議上指出，實現全面建成小康社會，亟須加快補齊生態環境突出短板。農村環境保護是環境保護的重要領域之一，亦是全面建成小康社會“短板”中的短板。受城鄉二元結構影響，當前全國農村環境形勢依然嚴峻，農村環境保護管理制度尚未健全。本文在識別農村突出環境問題基礎上，深刻剖析了產生農村環境“短板”的根源，并系統地提出了加快補齊“短板”建議。

【關鍵詞】農村環境問題；城鄉二元結構；補齊短板；對策建議

農村環境問題作為“三農”問題的一個重要方面，受到國家高度重視和社會廣泛關注。黨的十八大以來，習近平總書記針對農村環境保護工作提出了一系列新思想新論斷新要求，如“小康不小康，關鍵看老鄉”，“小康全面不全面，生態環境質量是關鍵”，“中國要美，農村必須美”等。2016年，中央經濟工作會議將“補短板”作為五大任務之一，中央1號文件又提出，加快補齊農業農村短板成為全黨共識。每年兩會期間，農村環境公共服務作為城鄉公共服務的一塊“短板”，也是兩會代表們十分關注的焦點問題。這些論斷和共識，為“十三五”時期加強農村環境保護指明了方向，提供了基本遵循和有力保障。

環境保護部部長陳吉寧在全國農村環境連片整治工作現場會提出，加強農村環境保護是建設生態文明的必然要求，是統籌城鄉發展的重要任務，是改善和保障民生的迫切需要；全面建成小康社會，農村是重中之重，環境是突出短板[1]?！笆濉逼陂g，環境保護部、財政部大力實施“以獎促治”政策，農村環境連片整治取得顯著成效。截至2015年底，中央財政共計安排315億元，支持7.8萬個村莊實施環境綜合整治，1.4億農村人口直接受益。但由于我國農村環境保護底子薄、基礎差，呈現“繁雜、分散、無序、薄弱”的特征，農村環境形勢依然嚴峻，與全面建成小康社會的要求仍有較大差距，尤其是貧困地區農村環境問題更為突出。2016年是“十三五”規劃開局之年，迫切需要準確研判農村環境形勢，深入剖析農村環境“短板”根源，以便為“十三五”時期全面加強農村環境保護，加快補齊“短板”提供科學依據和參考。

1準確研判當前農村環境形勢

當前，農村環境形勢呈現污染物排放量大、城市和工業污染轉移加劇、村莊臟亂差現象比較普遍、自然生態整體保護不足等特征。其中，飲用水水源地污染、生活污水和垃圾污染、畜禽養殖污染、工業企業污染等問題最為突出。

(1)一是部分農村地區飲用水水源地環境存在安全隱患。城鄉飲用水水源地大多分布在廣大的農村地區，水源地環境安全將關系到億萬人民的身體健康。由于農村飲用水水源地點多面廣、單個水源規模較小、部分早期建設的飲水工程老化失修等原因，農村水源污染事件時有發生。根據水利部數據顯示，2013年底，全國仍有近1億多的農村人口存在飲水不安全問題；2014年，全國水庫水源地水質有11%不達標，湖泊水源地水質約70%不達標，地下水水源地水質約60%不達標。環境保護部發布中國人群環境暴露行為模式研究成果顯示，2014年全國有2.8億居民使用不安全飲用水。

(2)二是農村生活污水和垃圾污染現象比較普遍。整體上，農村環境基礎設施建設滯后，長效管護機制不健全，農村生活污水和垃圾處理率偏低，是導致農村環境“臟、亂、差”現象的主要原因。2014年，開展環境綜合整治的行政村僅占全國行政村總數的10%左右，對生活垃圾進行處理的行政村占47.0%，對生活污水進行處理的行政村占10.0%，農村衛生廁所普及率達到76.1%。在一些地區，農村環境基礎設施建成后，由于責任主體不明確、運行維護資金不落實、管護人員不足、規章制度不健全等原因，導致一些設施不能正常運行時有發生。

(3)三是畜禽養殖污染已成為農業污染源之首。近年來，我國畜禽養殖業發展迅速，但畜禽養殖廢棄物綜合利用和污染防治水平還相對較低。根據第一次全國污染源普查數據表明，我國畜禽養殖業COD(化學需氧量)、總氮、總磷的排放量分別為1268萬噸、106萬噸和16萬噸，分別占全國總排放量的41.9%、21.7%、37.7%，分別占農業源排放量的96%、38%、65%。近年的污染源普查動態更新數據也顯示，畜禽養殖污染物排放量在全國污染物總排放量中的占比在上升，一些污染物排放量現在接近“半壁江山”，已成為流域水環境的主要污染源。

(4)四是農村地區工業污染時有發生。一些農村地區企業偷排漏排情況嚴重，如2015年環保部華東督查中心對山東臨沂市部分鋼鐵、焦化企業進行檢查時發現，偷排、漏排和不正常運行環保設施的情況依然比較普遍，形成了區域性的嚴重污染。當城市搬遷污染企業、優化產業結構時，一些高污染、高能耗的企業向農村地區轉移趨勢加劇。一些農村地區不同程度地出現“十五小”、“新五小”企業死灰復燃現象，這些企業嚴重污染環境，危害人民群眾身體健康。

2深刻剖析“短板”產生根源

長期以來，受我國城鄉二元結構體制影響，環境保護也呈現“重城市、輕農村，重工業、輕農業，重點源、輕面源”城鄉二元結構。與城市環境保護相比較，農村環境保護長期得不到重視，環境基礎設施建設嚴重滯后，環境監管能力薄弱、在一些地區甚至缺失，城鄉環境公共服務水平差距較大。許多研究表明[2-4]，農村環境污染根源在城鄉二元結構，集中體現在法規政策標準不健全、管理體制不順、工作機制不完善、投入不足、科技支撐不夠、監管能力薄弱、農民主體地位缺失等方面[5-8]。

2.1有關法規、政策、標準不健全

受城鄉二元結構影響，現行的環境保護法律法規、扶持政策、標準規范等對城市和工業污染防治等內容涉及較多，對農村環境保護有原則性的要求和表述，但往往針對性和可操作性較差，在指導和解決具體問題時，存在法規支撐不強、政策扶持不夠、標準規范不明的困局。

(1)一是法律法規方面。國家層面，土壤污染防治、農村環境保護等法律法規制度尚屬空白；省級層面，湖北省出臺首部土壤污染防治條例，寧夏、遼寧等啟動了農村環境保護條例起草工作；地市層面，銀川市率先出臺農村環境保護條例。

(2)二是扶持政策方面。有關有機肥生產和使用、生態養殖、設施運行電價和用地、財稅和投融資等方面優惠扶持政策尚未出臺和落地。

(2)三是標準和技術規范方面。畜禽養殖業污染物排放和土壤環境質量等已有標準不能滿足當前環境管理的需求，農村生活污水排放標準、農村生活垃圾簡易處理處置技術規范、農村環境監測技術規范等尚未制定。

2.2現行管理體制與實際管理需求還不相適應

農村環境保護涵蓋飲水安全、生活污染治理、畜禽和水產污染防治、工礦污染防治等多個領域，涉及環保、財政、發改、水利、國土、林業、住建、衛計和農業等多個部門職能?，F行的農村環境保護管理體制，既存在中央與地方事權劃定不清晰的問題，又存在部門間職能劃分分散、交叉、缺位的問題。

(1)一是中央與地方事權劃分方面。新修訂的《環境保護法》明確提出，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，應當不斷提高農村環境保護公共服務水平?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，區域性公共服務作為地方事權。中央通過大量專項轉移支付對地方進行補助，如農村飲水安全項目建設、農村沼氣項目建設、農村環保、中小河流治理項目等專項資金，客觀上會不同程度地干預地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務。個別地方政府對農村環境保護的責任主體認識不清，“等、靠、要”思想嚴重。

(2)二是部門職能劃分方面。一些法律對相關部門職能劃分有交叉，職能定位不明晰。在農村生活垃圾治理方面，《固體廢物污染環境防治法》規定，國務院環境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理，建設行政主管部門負責生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監督管理工作，而在現實中環保、住建2部門都在推進農村生活垃圾治理工作。在農村生活污水治理方面，《水污染防治法》規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理，水行政、農業等部門在各自的職責范圍內對有關水污染防治實施監督管理，而現實中水利、農業、環保等部門都在推進農村污水治理工作。

2.3責任落實、部門協作、長效管護等工作機制不完善

造成農村環境問題日益突出的原因是多方面的，既有尚未還清的歷史舊賬，又有當前欠下的新帳。其中最主要的原因是農村環境保護沒有得到足夠重視，責任不明確，工作機制不完善。

(1)一是責任落實方面。近年來，黨中央、國務院高度重視農村環境保護，但受長期城鄉二元結構影響，多數地區有農村環境保護意識，但沒有實際行動，環境保護工作尚未納入各級政府重要議事日程上，尚未形成群策群力工作氛圍。

(2)二是部門協作方面。鑒于農村環境保護涉及多個部門職能的現狀，部門間分工協作，形成合力顯得尤為重要，但一些地區領導過于看重個人功績，一些地區部門利益至上，使得農村環境保護工作開展不順、阻力不小、進展不大。

(3)三是長效管護方面。農村環境基礎設施三分在建，七分在管。管理缺位不僅會影響治理成效，更會失信于民。受“重建設，輕管理”思想的影響，一些環境設施建成后，存在責任主體不明確、運行維護資金不落實、管護人員不足、規章制度不健全等問題，導致部分地區設施閑置或“曬太陽”。

2.4總體投入不足、農民和企業參與程度不高

與城市相比，農村環境保護總體投入不足，政府財政補貼有限，住戶付費制度尚未全面實施，社會資本參與建設、運營、管理的程度不高，市場主體和市場發展滯后。

(1)一是政府投入方面。國家自2008年實行“以獎促治”政策以來，中央財政已安排315億元，引導地方政府共同加大投入力度，支持整治了約7萬個村莊，解決了一大批農村突出環境問題，但僅占全國58.8萬個行政村的一小部分，一些地區長期積累的農村環境問題仍未得到有效解決。

(2)二是住戶付費方面。目前，絕大多數農村地區尚未建立農村生活污水和垃圾處理收費制度，少數地區積極探索了收費試點工作，如廣東南粵農村地區已經開始嘗試征收農村生活垃圾處理費，一方面拓寬了垃圾處理資金渠道，另一方面，農民付費后，對垃圾是否及時收集、轉運等起到了很好的監督作用。

(3)三是社會資本方面。農村環境治理設施建設多數是靠中央和地方政府共同推動，企業參與程度不高，吸引社會資本有限，投資運營模式單一。已建成設施委托第三方運行維護的比例較低，多數仍由相關部門或鄉鎮政府直接負責運行維護，總體效率不高。農村環境治理投融資方式創新不足，融資渠道較窄。

2.5現有實用技術或模式難以全面推廣和應用

經過8年多的農村環境綜合整治后，形成了一系列環保實用技術或模式，但多數農村地區經濟發展水平仍較低，以生活污水和生活垃圾處理為主的環保實用技術往往建設和運營成本較高，在農村地區難以全面推廣和應用。產生這種局面的原因是多方面的，最主要的原因有2個方面。

(1)一是實用技術方面。農村不同區域差異性較大，多數實用技術不適應我國農村實情。一些地方設施建設成本高，而建不起；一些地方建得起設施，卻用不起；還有一些地方技術選取過于專業，無專業人員管護，時有損壞。農村地區需要“低成本、低能耗、低排放、易操作”的實用技術。

(2)二是國家標準方面?，F行國家污染物排放標準未能充分體現農村實際。在污水排放標準上，已有《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)，但農村地區除了有污水處理廠(站)外，更多的是化糞池、氧化塘、穩定塘等分散式污水處理設施，現行的城鎮污水排放標準偏高，已不適于農村地區；在垃圾污染控制標準上，已有《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008)、《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014)等，但均是針對大型生活垃圾填埋場、生活垃圾焚燒廠的控制標準。在不考慮處理成本情況下，農村垃圾處理處置完全可以到達國家標準要求，但現實中，農村需要的多是簡易填埋、簡易焚燒的垃圾處理處置標準，若不加以規范和引導，或存在重大環境安全隱患。

2.6農村環境監管能力薄弱

2007年，國務院首次召開了全國農村環境保護工作會議，標志著我國城市和農村環境保護全面推進、工業和農業污染防治齊抓并重的新格局正在形成。近年來，環境保護部積極推動環境監測、監察、宣傳“三下鄉”，與2007年前相比，農村環境公共服務水平顯著提升，但從全國整體來看，農村環境監管能力依然薄弱。一是機構和隊伍方面。多數省級環保部門還沒有負責農村環保的專職處室，縣級環保部門工作力量更為薄弱，絕大多數鄉鎮沒有專門的環境保護機構和編制。二是儀器設備方面。缺乏必要的監測、監察設備和能力，無法有效開展工作。三是環境管理方面。隨著農村飲水安全工程、農村環境綜合整治工程、清潔鄉村工程等實施，農村環境保護取得歷史性重大進展，與此同時，有關項目建設、運營等方面環境管理需求與日俱增，許多地區難以從繁重的城市和工業環境管理中，組織更多的人員來處理農村環境管理問題。

2.7農民主體地位缺失現象較為普遍

持續推動農村環境保護工作必須緊緊依靠農民群眾。然而，一些地方在推進農村環境保護工作時，搞形象工程，“大包大攬”，甚至強制或變相攤派，增加農民負擔等現象屢見不鮮。一是政府方面。項目組織實施未充分尊重農民意愿，未征求廣大農民意見，未將方便農民生產生活的理念貫徹到項目組織實施的全過程和各個環節中，設施閑置或遺棄的現象時有發生。二是村務公開方面。村莊未嚴格落實村務公開制度，將項目規劃、建設、管理和監督等信息及時公開、公告。三是農民群眾方面。農民環保意識有待加強，對項目實施的目的和意義理解不深刻，參與的積極性和主動性不高。

3系統提出補齊“短板”建議

“十三五”時期是繼續推進農村環境綜合整治、加快解決農村突出環境問題的關鍵期，是實現農村生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應的攻堅期，是城鎮化深入發展背景下加快新農村建設步伐、實現城鄉共同繁榮的窗口期。新時期，如何打破原有城鄉二元結構，建立健全城鄉環境治理體制機制，加快實現農業生產方式和農村生活方式綠色化轉型，確保農產品質量絕對安全、農村人居環境持續改善，是必須破解的現實難題。

3.1完善農村環境保護的法規、政策、標準體系

完善法律法規。有序推進土壤污染防治法等人大立法規劃項目進程，加快啟動農村環境保護條例等立法工作，為開展土壤和農村環境保護相關工作提供有力的法律依據。各地要結合本轄區實際，加快土壤污染防治法、農村環境保護條例等研究制定。

研究制定扶持政策。各地要研究制定農村治污設施建設用地征用和運行電價等的優惠和扶持政策。制定和完善有機肥生產和使用、清潔種植和養殖、有機農產品生產、農業廢棄物綜合利用等優惠政策。研究制定扶持農村環保企業的相關財稅政策和投融資政策，鼓勵、吸引社會資金投入。

修訂和制定標準規范。盡快修訂和發布《畜禽養殖業污染物排放標準》、《土壤環境質量標準》，加快研究制定《農村生活污水排放標準》、《農用地土壤環境質量標準》、《水產養殖業污染排放標準》、《農村生活垃圾簡易處理處置技術規范》、《農村生活垃圾焚燒污染控制技術規范》、《土壤環境質量評價技術規范》、《農村環境監測技術規范》等，以規范和指導各項農村環境保護工作，建立統一的市場競爭制度。

3.2建立健全農村環境保護體制機制

完善農村環境保護管理制度。合理劃分中央與地方農村環境保護事權，明確政府間應承擔和分擔的支出責任，推進各級政府農村環境保護事權規范化、法律化。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。

建立目標責任制。國家把《水污染防治行動計劃》提出的農村環境綜合整治任務分解落實到各省(區、市)，與各省(區、市)政府簽訂《水污染防治目標責任書》時，把農村環境綜合整治的任務要求一并下達。各省(區、市)政府要將國家下達的任務進一步分解落實到縣級政府，明確工作主體，落實工作責任，構建一級抓一級的考核體系，切實把地方政府農村環境保護責任落到實處[5]。

健全協調聯動機制。建立國家和地方的上下聯動機制，及時掌握和溝通各地農村環境保護有關情況，確保農村突出環境問題得到及時有效解決。建立部門聯動機制，要注意加強環保系統內和跨部門的協調聯動，形成合力，整合資源，力求協同增效。

建立健全管護長效機制。落實好《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》，各省份要結合實際情況，制定完善本省級“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理辦法，督促指導“以獎促治”重點地區、重點縣加快建立和完善長效運行機制，確保設施“建成一個、運行一個、見效一個”。

3.3加大農村環境保護投入

健全資金投入機制。創新投入方式，健全政府主導、村民參與、社會支持的資金投入機制，加大對農村污染防治設施建設和資金投入力度。

加大各級財政投入。充分發揮中央農村節能減排資金“種子”資金的作用，引導地方各級財政加大投入?？h級政府要積極整合涉農資金，集中支持整縣推進農村環境綜合整治和農村生態文明建設。

逐步推進收費制度。堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則，通過村民“一事一議”等方式，逐步推行向村民適當收取生活污水、垃圾處理費。向村民收取費用必須堅持自愿原則，切忌強行攤派，防止損害農民利益。

培育治理市場主體。采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發展各種形式的農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體，鼓勵社會資本參與農村環境保護[9]。

3.4增強科技支撐作用

堅持科技創新。針對農村環保實用技術建設和運行成本高、適用條件嚴苛、治理成效不穩定的突出問題，建議國家層面開展農村環保實用技術和裝備研發重大科技專項，分地區、分類型地開展農村環保實用技術和裝備研發。

總結和推廣成熟技術。開展農村環境綜合整治實用技術評估，總結、篩選、集成一批適合不同區域特點的農村環境污染治理技術，制定和發布農村環境綜合整治技術目錄。加大成熟技術模式和成功經驗的推廣力度，提升農村環境保護項目實施水平。

加強技術指導和培訓。各地要建立農村環境環保實用技術服務專家隊伍，加強對農村環境保護技術指導。通過組織現場學習、專題培訓以及拍攝專題宣傳短片等方式，提升農民對環保實用技術的專業水平和技能。

3.5構建城鄉一體的環境監管體系

健全城鄉環境監管體系。堅持村民自治與政府監管相結合的原則，探索并逐步健全適合我國國情的“村民自治、縣鄉監管”的農村環境保護新體系。

堅持農民主體地位。持續推動農村環保工作必須緊緊依靠農民群眾，充分調動群眾積極性，借鑒“一事一議”的有效做法，推行分散式處理環保設施推行農民自選、自建、自用、自管制度，允許財政補助形成的環保設施由村集體持有，鼓勵農民投工投勞，充分調動廣大農民建設清潔家園的積極性。

加強縣鄉環境監管能力。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，強化縣鄉兩級政府的環境保護職責，加強環境監管能力建設。推動環保機構向縣以下延伸，經濟較發達、工業企業集中、環保監管任務重的縣(市、區)，要在重點鄉鎮或分片設立環保派出機構，切實加強基層環保力量建設；深入推進全國農村環境質量試點監測工作，建立健全農村環境監測網絡體系，力爭到2020年實現農村環境質量例行監測，基本掌握全國農村環境質量狀況。強化農村環境監察，定期組織開展農村環境專項執法活動。

參考文獻：

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[7]王波，王夏暉.破解農村環?；A設施“曬太陽”難題對策探析[J].環境保護，2014，42(14)：48-50.

[8]陸軍，張惠遠，王波等.統籌規劃深入推進農村環境綜合整治[J].環境保護，2012，(20)：16-19.

[9]中共中央 國務院.《生態文明體制改革總體方案》[EB/OL].(2015-9-21).http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm

《環境與可持續發展》簡介

環境保護部主管和環境保護部環境與經濟政策研究中心主辦的《環境與可持續發展》(原《環境科學動態》，CCSCI來源期刊，全國中文核心期刊)于1976年創刊，現已加入“中國學術期刊(光盤版)全文收錄期刊”、“中國期刊全文數據庫(CJFD)全文收錄期刊”、“萬方數據-數字化期刊群全文收錄期刊”、“中國學術期刊綜合評價數據庫(CAJCED)統計源期刊”、“中文科技期刊數據庫(全文版)收錄期刊”。

2011年6月第三期本刊改版并定位為“國家級政策指導性學術期刊”，依據從環境保護的視角報道可持續發展理論與實踐辦刊宗旨，創新設置“理論戰略探索”、“政策專題研究”、“法律法規研討”、“典型案例解析”、“研究動態瞭望”、“研究成果報道”、“生態文明之窗”等欄目。本刊底蘊深厚尤其自2011年改版以來一直發揮集中選題的宣傳優勢，提前發布選題，開展征稿組稿，期刊學術質量顯著提高。據知網《中國學術期刊影響因子年報》評估，我刊學術影響因子顯著大幅度提高，多年來一直位于全國收錄環境科學類66種期刊中的前列。

2016年本刊緊緊圍繞中國共產黨第十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》要求，切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局為統領，重點以深化生態文明體制改革和加快建立生態文明制度體系，綠色發展和建設美麗中國為議題，策劃選題，以期為“十三五”綠色環保新藍圖建言獻策。

2016年擬重點選題：綠色發展、生態文明制度體系、大氣環境質量管理、機動車污染防治、水污染防治、土壤污染與修復、環境外交、環境與健康、農村環境保護、環境風險防范與應急管理、固體廢棄物環境管理、環境產業、污染減排重點以及環境與貧困等。請各界人士能予以關注并不吝賜稿，同時歡迎相關單位及課題組協辦專欄或者?？?。

Analysis of the Root Causes of Rural Environmental Problems “Short-board” in China

WANG BoWANG Xiahui

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Abstract：Chen Jining，the Minister of MEP，pointed out that it was necessary to accelerate the padded short-board of eco-environment when building a moderately prosperous society would be come true，at the national environmental protection work conference in 2016. The rural environmental protection is one of the important fields of environmental protection，and it is also a short board of the short-boards of building the moderately prosperous society. Affected by the dualistic urban-rural structure，the current situation of the rural environment is still grim，and its management system is built unperfectly. At first，the paper analyzes rural environmental problems. Then the root causes of the “short board” in the rural environment are profoundly given，and some countermeasures of the padded the short-board are suggested at last.

Keywords：Rural environmental problems；Dualistic urban-rural structure；Padded short-board of rural environmental protection；Countermeasures and suggestions

中圖分類號：X32

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0093-05

作者簡介：王波，博士生，助理研究員，主要研究方向為農村環境政策、規劃與管理

項目資助：國家環境保護公益性行業科研專項項目(201309063)

引用文獻格式：王波等.我國農村環境“短板”根源剖析[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：93-97.