海峽兩岸金融監管合作研究

林麗敏

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海峽兩岸金融監管合作研究

林麗敏

摘要：海峽兩岸簽訂MOU已有五年，但兩岸金融監管合作的實質進展卻比較緩慢。概其原因，一方面是臺灣地區當局對金融領域的開放一直持非常謹慎的態度，另一方面在于大陸金融監管法律體系及監管體制本身存在種種問題。因此，今后大陸應當重點推進金融業的立法建設，更新細化金融機構退市機制，完善市場準入機制，強化風險監管的意識和手段，提高金融機構運行和監管行為的透明度，建立金融監管合作的統一協調機制，使兩岸共同面對全球化的挑戰。

關鍵詞：兩岸；金融監管；合作；對策

一、兩岸金融監管合作的必要性和緊迫性

自海峽兩岸簽署《兩岸金融監管合作諒解備忘錄》（以下簡稱MOU）、《兩岸經濟合作框架協議》（以下簡稱ECFA)后，如何進一步提升兩岸金融合作層次便成為學界研究的熱點。這些研究從總體上看，側重于對兩岸金融業合作可行性、現狀的介紹和對兩岸金融合作的發展路徑的研究，但對于兩岸金融業監管合作框架的構建及具體實施措施的相關研究并不廣泛和深入。

兩岸相繼加入WTO后，皆處于金融全球一體化的時代。2008年的金融危機將全球金融機構的系統性風險推升至歷史高位，盡管后來逐漸緩解釋放，但在全球經濟復蘇基礎脆弱等不利因素的影響下，全球金融機構的風險水平仍然較高，兩岸金融機構自然也不能幸免。因此，加深兩岸金融業監管合作既是后ECFA時期推動兩岸金融交流的必然要求，也是雙方攜手應對危機的現實選擇。隨著大陸近30年的快速發展，兩岸經濟水平的差距正逐漸縮小，特別是隨著大陸金融體制及其監管體制改革的不斷深入，兩岸的體制差距也逐漸縮小，技術障礙逐步消除，大大降低了兩岸金融合作與監管合作的成本，從而提高了兩岸監管合作的可能性。①蔣海、程筱：《海峽兩岸的金融監管合作：基于新政治經濟學的視角》，載《廣東金融學院學報》2012年第5期，第122～123頁。當然，由于兩岸在金融法律體系、市場發育程度及監管體制等方面的差異，監管標準難免寬嚴不一，且執行金融監管的方法及重點亦有所不同，在邁入兩岸金融合作的新時期時，許多難題仍有待克服。因此，大陸如何提高金融監管水平，與臺灣地區建立有效及良好的金融監管合作模式，為兩岸金融業的可持續協同發展提供有力保障，即為本文欲探討的課題。

另外，近年來在金融國際化步伐加快、市場經濟環境需求與供給的均衡作用下，大陸的金融業經營模式已從分業回歸混業，而現有金融監管體制、金融機構組織體系、金融市場體系等方面存在的弊端與問題也逐漸暴露。因此，借鑒臺灣地區金融監管措施的改進以及金融法令修訂的經驗，對我國金融體系的穩健發展亦有相當重要的意義。

二、兩岸金融監管模式

（一）大陸的金融監管模式——多元監管機構、分業監管模式

回顧大陸金融監管的發展歷程，自20世紀90年代以來逐步改變過去偏重于整頓式、合規性監管的模式，開始走上依法監管的軌道。1995—1997年，全國人大先后通過了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《擔保法》等金融法律，金融監管進入有法可依階段。隨著中國證監會、保監會及銀監會的相繼成立，大陸正式形成了銀監會、證監會、保監會分工明確的金融業分業監管體制，由銀監會、證監會、保監會分別對銀行、證券、保險業務實施分業監管。各個監管機構負責不同的監管領域，具有專業化優勢，職責明確、分工細致，可提高監管質量和監管效率，并有效阻止了金融各行業風險的交互傳播。

隨著金融業混業經營實踐的出現及日益繁榮，在金融業分業經營政策進行調整的同時，金融監管制度也“與時俱進”。中國人民銀行為改善金融監管，一方面著手調整內部監管機制，改變過去對同一金融機構由多個部門分別監管的制度，實現由同一部門負責同一金融機構從市場準入到市場退出全程性的監管、統一現場監管及非現場監管；另一方面，著手對中國人民銀行的組織體系進行重大改革，建立金融監管責任制，明確內部每一層級在金融監管方面的權力與責任。同時，各個金融監管機構間已逐步建立聯合監管機制，藉由“監管聯席會議機制”及“經常聯系機制”進行監管信息的交流。

在監管方法方面，金融監管部門也日益重視宏觀審慎監管體系的構建。2009年8月，經與國際貨幣基金組織和世界銀行協商，我國正式啟動了“金融部門評估規劃”（Financial Sector Assessment Program，簡稱FSAP），以識別金融體系的脆弱性，進一步推進金融改革，增強金融體系穩定性。另外，中國人民銀行還定期發布《中國金融穩定報告》，研究銀行業、證券業和保險業的風險監測與評估方法。在推動金融監管部門間的協調與合作方面，中國人民銀行依托《中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會信息共享暫行辦法》與《金融監管分工合作備忘錄》，協調各金融監管機關的配合，旨在構建防范系統性風險的長效機制。①莊宗明、高志勇：《后危機時期的兩岸金融監管合作》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2011年第4期，第74頁。.

（二）臺灣地區的金融監管模式——一元化監管機關、分業監管模式

2004年以前，臺灣地區的金融監管機構為“行政院”下轄的“財政部”及“中央銀行”，“財政部”除了對金融行政的監督管理業務負責外，另需處理財政相關問題；“中央銀行”則在制定貨幣政策的同時，致力于金融業務的監督管理。2001年6月，臺灣地區“金融六法”通過，其中“金融控股公司法”的頒行，使臺灣地區金融業的跨業合并情形與日俱增，以“金融集團”推出展開金融業務的趨勢逐漸形成，使得原有多元監管、分工檢查的監管模式已難以對金融機構進行有效監管，且金融檢查權與行政管理權的分離，也影響金融監管的效能。面對金融業組織和商品的劇烈變遷及分業管理的式微，臺灣地區于2004年7月1日成立了單一金融管理機關——“金融監督管理委員會”（以下簡稱“金管會”），將金融業中的銀行、保險、證券與期貨的監管檢查權及司法調查權統合在單一的金融監管機構下，以實踐金融監管一元化的目標。“金管會”成立后，臺灣地區亦積極進行金融管理法規的整合工作，對于各行業既有的、卻又存在分歧的審慎性規范和金融商品銷售行為進行規范，積極調整或整合，并于2007年7月12日公布了“金融服務法”草案，其內容參酌英國整合金融法規的立法范例，對于各金融機構的審慎性規范及金融機構銷售金融商品的業務行為整合訂定了一致性的規范。

根據“金管會組織法”第1條和第2條規定，“金管會”職掌金融政策的規劃和執行及各業別金融機構審慎規范和業務行為規范的研擬和執行。從“金管會”內部組織和職掌觀察，臺灣地區雖然采取一元化監管機關，但內部組織仍依照固有銀行、證券和保險的業別設立監管部門，并在實務運作上，按業務運行的功能面劃分管轄，其由銀行局監管銀行業務、保險局監管保險業務、證券期貨局監管證券期貨業務的做法，和美國的多元功能性監管模式相近。另一方面，對照一元化的功能監管模式理論及在英國的實踐，“金管會”為單一監管機關，設置檢查局將金融檢查權限整合為一，又與一元化功能性監管的內部組織相符。

臺灣地區所實施的一元化監管模式實為多元和一元化監管兩種功能性監管模式和機構監管模式的混合。而造成此混合的主因是，臺灣地區金融控股公司的法制架構是取材于配合多元監管而制定的美國《金融服務現代化法案》，而單一金融監管制度卻是效法英國，兩種不同制度的混合以致形成一元化監管組織架構。

從兩岸金融監管模式的確立及發展歷程來看，兩岸金融監管各有特點，具體在監管機構設置、組織形態、主管業務范圍、監管職責及監管措施等方面均有不同，且這些不同皆隨著時代潮流的演進及各自金融業實際發展狀況而不斷更新。客觀說來，由于臺灣地區金融業發展較早、市場化程度較高，在金融法規、監管方式、信息披露、保護消費者及投資者方面均較大陸有著相對成熟的經驗，此點將在下文述及大陸金融監管的改進方向時具體介紹。

三、兩岸金融監管合作進展緩慢的原因分析

兩岸金融監管宗旨有其共性：公益方面，都著重于維持金融體系健全、維護貨幣體系安定及促進整體經濟發展；私益方面，則著重于保護存款人權益、健全銀行業務經營。在世界經濟一體化及兩岸經貿交流日益密切的背景下，兩岸金融監管互動合作可謂“雙贏”之舉，可是主要礙于政治原因，兩岸金融監管機構始終未能步入正式的監管合作。2009年11月16日，兩岸簽署了《海峽兩岸銀行業監督管理合作諒解備忘錄》、《海峽兩岸保險業監督管理合作諒解備忘錄》和《海峽兩岸證券及期貨監督管理合作諒解備忘錄》（以下簡稱MOU），于2010年1月16日正式生效，才標志著兩岸金融合作進入實質階段。從MOU的核心內容上看，均以金融監管合作為主線，包括信息交換及協助調查、檢查方式、技術合作等幾方面的重要原則，為兩岸監管合作提供了依據。

遺憾的是，MOU生效迄今已五年，兩岸間的金融監管合作卻進展緩慢，很多已開展的監管合作仍停留在原則性的框架協議上，沒有太多實質性的舉措。探析原因，除了臺灣當局對金融領域的開放一直持非常謹慎的態度外，大陸金融監管法律體系及監管體制的相對落后也是一重要原因。

（一）金融立法存在缺陷

在大多數國家和地區，金融業是高度管制行業，因此金融監管遠較其他政府行為更具保護性且有干預性的規范，從金融機構的設立、經營范圍、負責人適格性、資產負債的選擇、財務比率、業務限制乃至退市機制，各國均有詳細的立法，但我國大陸金融監管法律體系不完備、系統性不強卻是不爭的事實。

1．在構成現有金融監管法律體系的眾多法律文件中， 盡管有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《反洗錢法》等“法律”層級上的立法，但就金融監督管理實務而言，卻多以部門規章、行政命令作為規范依據。此類規范內容多為概況性的定義、解釋、原則，法律層次較低，缺乏權威性。同時，銀行、證券、保險各行業間規范性法律文件之間的銜接性不強，規范模式缺乏統一規劃，導致法律條文之間存在重復或矛盾的現象，嚴重影響金融監管的效率及公信力。

2．法律規范的可操作性不強。在大陸現有的金融監管法律體系中，大多是原則性的規定，盡管對市場準入、市場稽核、市場退出等具體事項基本上都有所涉及，但對諸如系統性金融風險的監測識別、系統性風險的處置、問題金融機構的救助等重要事項沒有明確的規定，也沒有制定出有效的金融穩定工具和監管措施，可操作性不夠強，在實踐中難以有效實施，致使經營者的違法成本較低，而監管當局為此付出的代價則是監管效率低下，監管成本增加。

3．在現有的金融監管法律體系中，缺少針對金融危機的應急處理法律機制的設計。2015年七、八月份大陸證券市場異常巨幅震蕩，甚至可能引發系統性風險，而證券監管部門只能主要采取行政強制干預手段應對，充分暴露了應急處理法律機制的缺失。另外，對系統性風險、法律規避及不公平競爭風險、資金跨境轉移風險等各類金融風險也缺乏應對法律機制的具體設計。

4．監管規則與國際標準間仍存在明顯差距

盡管近年來大陸在制定或修訂金融法律規范時，一般都參考借鑒了國際金融監管的規則，力圖達到較高的水準，但實際上與國際標準相比仍有明顯差距，如金融機構退出制度不夠規范、全面的風險指標監管體系尚未建立、對信息披露監管工作不夠重視等，這些缺失導致監管效果差強人意，直接影響了臺灣地區推進兩岸金融監管合作的意向。

（二）監管真空與多頭監管并存，監管效率不高

盡管在推動金融監管部門間的協調與合作方面已作了許多積極嘗試，但畢竟我國大陸仍是實行“一行三會”的分業監管體制。在金融混業經營快速發展，而金融監管協調機制尚未完全有效建立的背景下，金融監管機構本身又存在監管內容不夠全面、監管手段不夠規范、監管權力受制于行政權力或部門利益等問題，監管的準確性、有效性難以保障，監管真空與多頭監管并存的尷尬難以避免。以分業監管應對混業經營，必將大大降低監管的功能與實效。

（三）金融監管的獨立性不夠

巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》規定：在一個有效的銀行監管體系下，參與監管的各個機構要有明確的責任和目標，并應享有操作上的獨立自主權。我國銀監會、證監會、保監會作為國務院下屬機構，在制定法規、操作業務時，卻較多地服從國務院甚至財政部的指令，在實際監管中很難不受行政權力的制約。當監管機構的監管行為觸動政府或部門利益時，政府往往對監管機構施加壓力，從而弱化了監管作用。

（四）金融機構的運行及監管行為的透明度不高

透明度原則要求金融機構保證對內對外提供信息的完整、及時和準確，這樣既可以在一定程度上強化金融機構的自律，也可以為監管機構的監管行為提供依據。但目前大陸金融機構的信息披露大多只滿足“合規”，甚至一些金融機構是在媒體和輿論曝出相關信息之后，才被動做出反應。金融監管基本上也還是一種行業內部監管，大部分的監管報告、報表資料仍然屬于內部資料，高度保密，由此造成信息披露渠道與形式不統一、信息披露內容過于簡單空洞以及內部控制缺陷披露較少等問題的存在。這些狀況對于自身信息披露透明度較高，同時希望對等獲得我方相關信息的臺灣金融監管部門來說，自然是開展監管合作的明顯阻礙。

四、推進兩岸金融監管合作的對策

上述客觀事實一定程度上制約著兩岸跨境金融監管合作的實質開展與推進，因此，筆者主要從大陸金融監管的改進方向出發，提出以下具體建議：

（一）重點推進金融業的立法建設

大陸必須按照巴塞爾協議要求及金融業發展的實際情況，加快修訂已不合時宜的金融法律法規，制定新的金融法律法規以填補法律空白。具體而言：

1．應盡快修訂《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《外匯管理條例》、《非存款類放貸組織條例》、《現金管理暫行條例》、《證券法》、《保險法》等，旨在明確各金融監管機構的宏觀審慎管理職責，構建我國金融宏觀審慎管理的框架；厘清地方政府的金融監管職責范圍，督促政府依法行政；細化金融監管機構的職責及手段，明確系統性風險的處置與救助等制度；強化金融監管機構獲取信息的權力和能力，為監管職責的實現提供保障。另外，還要完善《物權法》《破產法》《信托法》等基礎性法律法規，保護投資人、債權人等金融市場參與主體的合法權益；推動制定商業銀行破產風險處置條例、上市公司監管條例等。

2．更新細化金融機構退市機制。金融業是競爭性行業，只有充分的市場競爭，才能優化資源配置，為實體經濟提供必要的金融供給。而金融機構市場化退出機制正是保障市場有序競爭、防范道德風險的基礎性制度。現行法律制度中關于金融機構退市的規定比較原則且已不適應新形勢的發展，亟需補充完善。目前《存款保險條例》已經出臺，建立了金融機構退出時存款人保護的相關制度。以此為基礎，還需要明確金融機構經營失敗時的退市規則和保障機制，包括具體的退市原因和程序，具體的清算條件、形式及法律后果（包括風險補償和分擔機制），以便應對可能發生的金融風險。大陸健全金融體制發展歷時較短，而臺灣地區歷經多次金融危機，為保護存款人利益、維護金融穩定，臺灣地區設置“行政院”金融重建基金并制定“管理條例”、修正“存款保險條例”與“營業稅法”，加強對問題金融機構的處理，強化市場退出機制，這些法令規定及機制值得大陸借鑒。

3．對照國際金融監管標準，完善金融監管規則

建立與國際接軌的監管標準是有效防范金融風險的基本前提。金融監管部門應把握國際金融業情勢的實時變化，密切跟蹤并認真研究國際監管規則的調整，借鑒國際金融業監管立法的先進經驗和實踐，逐步使我國的金融立法和監管措施符合國際通行做法。具體到金融監管法規的更新，除依據《巴塞爾資本協定》將風險管理從事后提升為事前，從定性轉為定量，并以風險考量因素訂定金融監管架構模式外，還須逐步調整分業監管的情形，以厘清各分業監管機關的權責，為兩岸金融監管機關的合作建立良好基礎。由于兩岸金融法律法規具有相當的差異性，金融實務部門還必須詳加研究熟悉，避免在業務活動中因違規遭受臺灣地區金融監管部門的處罰。

（二）完善市場準入機制，強化風險監管的意識和手段

金融監管合作實質上是雙方利益的協調與平衡。MOU簽訂后，金融市場開放成為兩岸關注的關鍵問題。但MOU主要是針對兩岸金融監管機構進行信息交流、金融檢查、持續聯系等合作事項，并不涉及市場準入議題，因此ECFA的簽署對兩岸金融市場準入與合作將發揮巨大的影響。然而，兩岸金融市場存在結構性差異是現實情況，兩岸又都是WTO的成員，因此在符合WTO的原則下，雙方在ECFA中有關兩岸金融市場開放相互進入的條件，應該依照對等原則進行協商。大陸金融機構具有規模較大，資金雄厚的優勢，而臺灣地區金融機構則在金融創新能力及服務效率方面比較領先，因此在兩岸金融機構進入對方市場時，兩岸金融監管機構應當充分考慮上述事實，并依據《巴塞爾協定》規定的各項金融監管原則，訂立更為完善的審核制度與監管程序，包括事前審核、事中審查及事后處置等配套措施，調整有關財務、業務標準，在擴大兩岸金融開放的同時維護本地區的金融穩定。

兩岸金融監管當局還都應該進一步提高對金融風險破壞性的認識，在鼓勵兩岸金融機構金融創新、公平競爭的同時，必須將金融監管的重點轉移到對金融創新過程中產生的風險的監督上，強化對金融創新中的金融風險進行指標監測并明確具體措施，例如：加強對不良資產比率、資產流動性比率、盈虧狀況、內部控制制度及市場風險水平等風險指標的監測，建立起相對完善的評估、預警、監測和防范金融風險的管理體系，建立起對高風險金融企業進行整頓、救助和退出市場的監管制度。為實現上述目標，大陸可學習臺灣地區方面，開放會計師參與金融檢查。①所謂的“金融檢查”是指主管機關對金融機構的業務、財務及整體經營狀況，利用報表分析及實地檢查方式，配合金融預警制度，提早防范弊端發生的金融管理工作。臺灣地區非常重視及信任會計師的專業能力，會計師可以對金融機構內部控制的制度設計及執行的有效性進行專案審查，②陳玉珍：《兩岸金融監督管理合作之若干法律問題》，載《法律適用》2011年第2期，第11頁。還可以參與董事會、監事會，并針對會議中擬訂的議案表達專業意見。根據ECFA的規定，兩岸會計師完全可以在金融檢查方面充分發揮職能。

另外，目前大陸金融行業仍普遍存在企業股權過度集中于政府部門、信息不夠透明、投資者保護功能不足及監督公司運營績效的市場機制尚待大幅度改善等諸多問題，因此臺灣金融業近年來努力推動風險管理，強化獨立董事與審計委員會制度，規范會計主管專業能力，強化信息披露責任等公司治理的經驗，非常值得大陸金融業學習和參考。

（三）提高金融機構運行的透明度和監管行為的透明度

1．完備金融信息系統

完備的金融信息系統是提高金融監管透明度的重要前提，更是防范金融風險的必要基礎。而我國大陸的金融監管信息系統尚存在較多問題：一是“一行三會”的監管體系尚未完全實現監管信息共享；二是金融監管信息的收集囿于收集手段，效率不高；三是金融機構報送的數據可能存在人為調整之嫌，導致金融監管信息失真。

當前，信息通訊技術和互聯網的發展正如火如荼，對金融市場的影響已經相當深入。以此為契機，首先應制定完善的信息披露監管法規和實施辦法，使得監管部門執法時“有法可依”，同時加快金融監管信息系統的網絡化建設，為金融監管提供系統、實時的信息服務：一是加快各監管機構之間的監管信息網絡建設，以實現金融監管信息共享，提高監管效率。二是實現監管部門與監管對象業務系統之間的信息聯網，將金融機構的原始信息真實反映到監管部門，實時觀察與分析監管對象經營活動的合規性和風險情況，依此作出監管決策。三是建立面向公眾的信息披露體系，使監管機構與社會公眾之間、各類金融機構與社會公眾之間能進行充分的信息披露與交換，避免信息不對稱。

另外，兩岸金融監管部門還應盡快建立和完善兩岸金融監管的信息交流與交換平臺，真正建立起定期會晤與協商機制，實現兩岸金融監管信息的資源共享。①蔣海、程筱：《海峽兩岸的金融監管合作:基于新政治經濟學的視角》，載《廣東金融學院學報》2012年第5期，第126頁。

2．制定《金融消費者保護法》

金融消費者保護的立法近年來已經成為全球金融立法的核心領域之一。消費者是金融市場不可忽視的參與者與監督者，因此，必須提高對消費者的保護意識，保障消費者在金融活動中享有公平的待遇，并能獲得充分的信息。臺灣地區2011年12月30日正式施行的“金融消費者保護法”的主要內容涉及金融教育倡導、訂約公平原則、金融服務業的廣告內容真實義務、確保金融商品或服務對金融消費者的適合度、金融商品說明與風險告知義務等。這些規定除了能為金融消費者提供完善的保護，也對金融機構運行的透明度提出了具體的要求，非常值得大陸參考借鑒。

3．加強征信合作

兩岸金融監管合作還需在征信方面加強合作，通過制度的設計，設立一個聯合征信信息交流平臺。臺灣地區早在1993年便成立了“金融聯合征信中心”，專門搜集并建立企業與個人的信用報告，其資料完整且公信力極高。2008年5月于上海正式掛牌的中國人民銀行征信中心已經建設成為世界上規模最大、收錄人數最多、收集信息全面、覆蓋范圍和使用廣泛的信用信息基礎數據庫。截止2015年4月底，征信系統收錄自然人8.6億多人次，收錄企業及其他組織近2068萬戶。征信中心出具的信用報告已經成為國內企業和個人的“經濟身份證”。②中國人民銀行征信中心：http://www.pbccrc.org.cn/zxzx/zxgk/gywm.shtml，下載日期：2015年8月10日。征信系統在金融機構信用風險管理中已廣泛應用，有效解決了信息不對稱問題，提高了社會公眾融資的便利性，促進了信貸市場發展。2013年大陸又出臺了《征信業管理條例》，旨在規范征信機構、信息提供者和使用者的行為，保護信息主體權益，解決征信業發展中無法可依的問題，更極大緩和了兩岸不同征信體制所形成的信息透明度方面的落差。隨著時日推動，雙方定能共享信用資料，正確評估市場參與者的真實價值，使金融交易行為更具信用。

（四）建立兩岸人才交流機制，培養專業化的監管隊伍

金融監管工作需要既有專業知識又有實務經驗的高素質人才，兩岸金融監管合作更對監管人員的綜合素質提出了更高的要求。對此，一方面要重視培養和不斷提升監管人員的專業素質，并創造良好的激勵約束機制，吸引更多的優秀人才。另一方面要認真研究臺灣方面的金融法令及金融監管經驗從而取長補短，還可以邀請臺灣專家對大陸金融監管人員的業務、效率及公正獨立性進行有針對性的培訓，更新監管理念，提高專業水平。

隨著兩岸經濟的快速整合，兩岸的金融監管合作必將不斷深入，但監管合作的瓶頸與障礙也客觀存在。兩岸應在保持金融監管機構獨立的基礎上，建立金融監管合作的統一協調機制，各取所需形成互補，進而在制度上、操作上與國際接軌，使兩岸共同面對全球化的挑戰。

（責任編輯：劉冰）

【作者簡介】林麗敏（1976- ），女，福建福州人，福建江夏學院法學院副教授。

【基金項目】本文系2012年度福建省教育廳A類社科項目《海峽兩岸金融業監管合作研究》（項目編號：JA12330S）的研究成果。

【收稿日期】2015-11-02

中圖分類號：F832.1

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8557（2016）01-0003-07