集體經營性建設用地流轉收益分配研究
——基于政府規制失靈的視角

樊帆

（哈爾濱工業大學深圳研究生院，廣東深圳 518055）

集體經營性建設用地流轉收益分配研究
——基于政府規制失靈的視角

樊帆

（哈爾濱工業大學深圳研究生院，廣東深圳 518055）

政府規制失靈屬于政府失靈的范疇。在集體經營性建設用地流轉改革試點推進過程中,土地收益分配政府規制失靈具體表現為：過度干預土地收益分配、過度限制收益用途及規制監管缺失等。上述問題的出現致使農村基層利益分配的矛盾深化。土地收益分配政府規制失靈的產生與我國轉型時期經濟發展結構、行政體制有著千絲萬縷的聯系。因此，深刻分析土地收益分配政府規制失靈的形成機理，明確土地收益分配政府規制的目標、規范政府規制行為有益于保障土地收益分配相對公平及農民財產權利的充分實現。

政府規制失靈；用地流轉；土地收益分配

一、政府規制失靈的內涵

政府規制失靈是政府失靈在微觀規制領域中的表現。政府規制失靈與政府的規制政策如影相隨，無論是西方發達國家，還是發展中國家，凡是實行政府規制的國度概莫能外。[1](p113-114)對于政府規制失靈的界定，基于不同的時代背景、發展格局與既定目標，國內外學者對政府規制失靈內涵的理解并未形成統一。但從政府規制失靈的產生原因來看，我國學者對于由計劃經濟轉向市場經濟的政府規制失靈的研究具有獨特見解。李郁芳認為：“從質的規定性上看,指的是政府在推行規制政策時,經濟效率不能改善或規制實施后的效率低于實施前的效率等現象。從量上看,規制失靈意味著規制成本超出了規制收益，[2](p29)由于受到政治體制影響、經濟發展條件的限制，轉型時期政府規制失靈不論從范圍還是從頻率上都超越了一般市場經濟國家:其通過強調命令與控制，利用行政手段配置資源,不但不利于市場機制的建立與完善，還十分容易造成社會福利的持續降低。因此，梳理政府規制失靈產生的背景和原因，深入研究轉型時期政府規制失靈的條件和范圍，有針對性地提出規制目標是十分必要的。

在集體經營性建設用地流轉過程中，政府規制作為規制執行主體需對流轉方式、市場主體的資質、交易行為、流轉價格、收益分配等經濟活動進行合理規制，其目的就是防止集體經營性建設用地進入市場后的資源配置低效率性和土地收益分配的不公正等問題。土地收益分配中的政府規制是指政府以規制主體的身份通過直接干預或間接干預集體經營性建設用地流轉中的微觀經濟活動（收益分配過程），保障收益分配相對公平。在土地流轉收益形成后，權利轉移的市場行為已完成。由于農村發展的現實狀況，農村集體經營性建設用地市場的不

完整和不確定性，使得政府規制存在于整個流轉收益分配活動之中。但是，從既往研究文獻及收益分配實踐過程來看，地方政府通過直接干預或間接干預實際上主導了集體經營性建設用地的流轉并參與了土地收益分配。對于集體經營性建設用地流轉的規制結果是，不僅沒有提高集體建設用地市場的效率，同時加劇了城鄉二元土地市場的分割，造成了土地收益分配矛盾越發突出。基于此，本文旨在剖析土地收益分配政府規制失靈的具體表現與原因，并提出解決問題的基本思路，為集體經營性建設用地土地收益分配制度構建及完善提供價值參考。

二、政府規制失靈在土地收益分配中的具體表現

通過對試點地區集體建設用地流轉的經驗總結可以看出，目前政府干預的手段使市場資源的配置趨向于行政化且無時無刻不伴隨著計劃經濟的影子。在這種夾帶著計劃經濟味道的市場經濟體制運行的狀態，表現出的不是對市場失靈的規制和調控，而是通過規制的權力過度行使以期謀求經濟收益的最大化。因此，轉型時期這種行為往往導致政府規制失靈，結合實情況分析具體表現有：

（一）政府過度干預土地收益分配。

首先，地方政府作為土地收益分配主體缺乏理論依據。在分配實踐中，地方政府規章強制規定了流轉收益分配主體，直接干預收益分配的歸屬，強調地方政府作為收益分配的權利主體。從理論上來講，土地收益的形成基于土地權利的轉移，農村集體土地屬于農民集體所有，在首次流轉中，實際上是所有權與使用權的分離，通過使用權的首次讓渡，獲取流轉收益。再次流轉是指土地受讓人將剩余年限的土地使用權有償轉移而獲取收益。基于權利轉移而擁有的收益請求權，土地使用者當然也應為土地收益分配的主體。因此，獲得流轉收益是土地權利轉移的民事法律行為結果，土地收益分配主體應為土地所有者（農民集體）和土地使用者。[3]而且，土地作為稀缺性資源，其本身并不具有商品的屬性，而是因其權屬關系的交易而形成的產權收益。但地方政府既不是土地所有者，又不屬于權利設定中產權法定擁有人。因此存在過度干預之嫌。另外，在地方政府參與分配層級上有的地方存在市級政府參與，也有縣（區）及鄉鎮政府參與。而從現實情況來看一般集體建設用地的流轉都由縣、鄉（鎮）政府來引導，如果負責引導流轉的地方政府依據行政管理費來收取流轉收益，其管理費符合行政收益成本補償的原則，那么規章中對市級政府具有收益的權利則只能被理解為通過占有收益為地方財政尋求經濟支持。

其次，地方政府獲取分配比例具有較大隨意性。從規章中可以看出，雖然地方政府規定了各個收益主體獲取土地流轉收益的比例，并在一定程度上保障了土地權利主體的財產權益。但在規定地方政府獲取流轉收益的比例時，有的地區規定了多層級政府應獲分配比例，有的直接規定了土地所有者與土地使用者必須明確繳納的義務。目前，政府提出收益比例的標準主要是參照當下基準地價或評估地價收取部分收益。從現有規章來看，地方政府獲取首次流轉收益額度從10%-30%不等，且規定了各層級政府收益分配的比例。若依據經濟法原理分析，參與土地流轉收益分配本質上是土地權利轉移的民事法律行為的結果，而地方政府在沒有測算投資的情況下獲取了收益，且缺乏理論依據的行為使得其存在過渡干預現象。各地區在土地規劃、利用上的差異會因規定的比例而使得分配過程中出現諸多問題。因此，關于確定地方政府獲得收益的比例的規定只能被視為探索過程中的有限經驗，而不應成為收益分配制度建立的標準和規范。

（二）政府對收益用途的規制不合理。

對土地收益分配用途進行限制是地方政府規制中的一項重要內容，其往往存在于各個地區的試點辦法中。通過規定使用收益用途的方式，確定集體建設用地流轉收益的使用范圍，在一定程度上限制了農村集體對流轉收益的自由處分權，意在保證流轉收益使用的合理化與特定化。其中，收益用途規制的內容中包括兩部分：一是限制土地所有權人收益的用途。二是限制地方政府收益使用。從各地試點辦法分析來看，收益用途規制從一定程度上保障了農村公益事業的發展、農村集體經濟的壯大及農村集體及農民的權益，明確了土地收益使用的流向和方向，但是對政府和所有權人收益支配的限制仍存在一些問題。

1.地方政府處分集體財產的權利缺乏理論支撐。上文已提到基于財產法律關系的確定，地方政府不應成為土地流轉的收益者，其不是土地所有權

人，自然不應享有土地收益的請求權和處分權。因此，對于土地收益用途的約束缺乏理論依據。目前，國有土地與集體土地的法律調整方式不同，國有土地出讓金按比例由中央與地方共享，為了確保公共利益的實現，保障土地收益用于農村公共事業和其他公益事業的支出，國家通過制定相關法律、法規限制地方政府處置土地出讓金的權利。而集體土地屬于農民集體所有，根據《物權法》第三十九條規定:“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”其自然享有對土地收益處分的權利。而地方政府并沒有合理的依據對其收益進行處置并進行限制。如果有，只能被理解為，為了保障集體經濟組織成員的權利而通過規制權利來約束和監督集體經濟組織代理人處置收益的行為。但是，規制中地方政府對于收益用途的限制表現出了強制性的特征，但是卻缺乏對地方政府所獲流轉收益處分的監管機制和法律法規，因此，管理者與被管理者之間形成一道制度屏障，容易造成專項資金監管失靈從而引發集體獲得的財產性收益被侵占和挪用。

2.對于農民集體處分收益的權利約束過度。土地流轉收益如何使用是農民集體重要財產處分事項之一，理論上應依法應由農民集體成員通過村民代表大會共同探討、決議，以體現各成員的意志。目前，土地收益的基本支出方向為：一是用于農村集體經濟的發展，二是用于農民集體成員的社會保障，三是用于彌補農村基礎設施建設（公共投資）資金的不足。不過，從各地總結經驗來看，流轉收益的使用方向和效果主要根據各地集體經濟組織的需求而略顯差異，例如，有些地區已通過土地承包經營權行使，提高集體經濟效益，實現了社會保障對村民的整體覆蓋，這就無需再從流轉收益中提取固定比例資金補充社保經費；部分村集體需要通過土地流轉收益償還原有集體債務。這就意味著，規制者實際上無法做出準確的判斷。因此，筆者認為，通過規制限制收益用途不僅脫離了集體經濟組織的實際需要，在執行效果上也將大打折扣。

（三）政府監管缺失引發職能缺位。

目前，由于農民集體的法律主體地位尚未明晰，土地收益分配機制的缺失，導致了集體經濟組織與其成員的主體地位關系的界定十分模糊。農民集體成員不能有效地監督農村集體經濟組織代理人。因此，土地收益分配需要外在的制度設計以保障農民個體公平地分享土地收益。雖然，試點辦法框定了流轉收益的使用方向，明確了土地權益人獲取收益的內容，但卻未涉及農村集體內部收益分配的內容。雖然，目前村級經濟、政治及村務管理的模式仍堅持實行村民民主自治制度，重要事務一般都需經過三分之二的村民表決才能通過并經由村委會干部履行委托代理人的身份執行共同決議。但在實踐中，集體經濟組織成員的權益仍然得不到保障，主因如下：一是村級土地收益分配及財務透明機制尚未建立。村委雖然設有監理會，負責對村級財務支出進行監管，且個別村也通過村民選舉推選出了監督員，但拉關系、混圈子附帶著基層賄選行為的泛濫及村務公開監督機制的缺失，導致大部分集體經濟組織成員對集體資產的運營、管理及使用情況并不知情；二是對于基層干部薪酬制度的激勵缺乏，難以對村干部形成有效的激勵。目前，農村基層干部往往呈現出干活多、雜事多、任期短、薪酬低①筆者通過2014年6至8月在武漢市黃陂區進行集體經營性建設用地流轉收益分配的調研中，通過對街道干部和農村基層干部的訪談得知，農村干部任期一般為3年，調研地區村干部每年工資為1萬元，并由國家以基金的形式進行撥付。等特征。由于對其缺乏有效的激勵，容易造成村干部濫用職權，追求短期行為，倒賣集體資產，謀求私利的行為；三是基層信息披露制度不完善，引致集體代理人的道德風險。由于信息不對稱的問題，部分村干部會出現隱瞞財務信息，篡改財務收支狀況，侵吞流轉收益等行為。

三、土地收益分配中政府規制失靈的緣由

（一）公共政策目標與政府規制行為目標之間存在差異，導致規制目標模糊、政策異化突出、規制實踐偏差。

作為社會管理的主體，地方政府行為目標應與公共利益的目標形成一致，但在事權與支出責任不匹配、財稅體制亟須完善和改革的背景下，中央與地方的利益分配格局給地方政府行為目標提供了偶然性。財政分權使地方政府成為具有獨立經濟利益和主體意識的機構，也使得其具有了“追求效率”與“社會公正”的雙重屬性。[4]而“內在效應”的存在使得本身有著多重身份的地方政府又非偶然的去

追求多元化的利益目標，良好的政策目標被視為謀求利益的工具，過度追求指標的背后更加顯化了部分地方政府及地方官員追求自身發展的野心和動機，而所謂理性“經濟人”的本質正是通過追求過度“經濟增長”來實現對公共資源的攫取并將其視為工具，用于所在利益集團的發展以實現個人及集團在目標追求的完美實現。因此，在缺乏有效制度安排和銜接的情況下，異化公共政策，模糊規制準則成為了土地收益分配政府規制失靈的要素之一。

（二）信息不完全和非對稱性信息使政府規制效用必然有限。

由于城鄉發展不平衡、行政壟斷造成土地市場要素配置扭曲，致使集體經營性建設用地流轉徘徊在土地市場之外。集體經營性建設用地流轉的范圍在規劃及用途管制下極其有限，而相對滯后的土地使用制度及土地管理方式，使得城鄉建設用地市場人為分割。在城鄉一體化的建設用地市場體系沒有建立起來，且缺乏可以遵循的法律依據和有效規則下，集體建設用地市場仍然大多處于自發、隱形狀態。[5]集體經濟組織代理人和少數村民代表基于比較利益驅動擅自以多種方式和手段隱蔽處置土地，而在此過程中已存在復雜的交易關系、模糊的土地產權歸屬及村級土地監管的實際缺位都成為了規制失靈的根本動因，這就使得地方政府在對集體土地進行產權管理與確認時，無法即時、有效掌握準確信息，伴隨著行政體制機制缺乏有效銜接的情況下，“事多人少，地多錢少”的客觀事實便引致規制效果變得微乎其微。

首先，有效激勵的缺乏使得政府獲取信息有限。當前，探索過程中的集體建設用地市場的各項配套機制亟需完善，不健全的市場就意味著地方政府要付出更多的成本去制定、推行實施相關規制政策，由于信息不完全，致使管理成本與收益入不敷出。因此，降低了政府參與規制的積極性，不能為其形成有效的激勵，地方政府自然不會主動獲取信息。

其次，產權清晰是土地收益分配制度建立的前置條件，由于歷史原因，土地產權不明晰的案例大量存在。部分農村集體土地仍存在集體經濟組織與基層政府交叉、產權界限不清等問題。基于此，政府決策者必然受到信息不完全的困擾，難以準確了解土地在法律屬性上的權屬關系從而使得規制效果十分有限，造成土地收益分配有失公允。

第三，規制者通過審計的手段并不能完全掌握完整的信息,而且在規制機構主體并不明確的情況下，審計過程中也會存在問題：一是，規制機構之間的信息不對稱，另外一種是規制者與被規制對象之間的信息不對稱。信息的不對稱造成了有限規制效果下的審計結果并非準確，更何況由于農村現行管理制度的安排，農村集體經濟組織運營及管理情況并未及時的公開，某些既得利益者為了應對審計還會以瞞報、虛報或假報的方式來應對。

（三）自由裁量權為政府規制失靈提供了環境土壤。

各個地區規制內容中明確了集體建設用地使用權流轉應由地方政府及土地行政管理部門確認流轉的條件，且在土地收益分配政府層級、分配比例及分配用途管制等規制的制度經由地方政府掌控。[6]雖然部分地方規章內容十分詳細，但相關的法規內容只是明確了規制的原則和準則，更為詳細的規則需要根據實際情況有待完善，因此地方政府具有一定的自由裁量空間。當其規制與收益身份合一時，很難保證規制者的獨立地位，其規制主體的身份會不自然地使其選擇本身具有的理性經濟人的身份，而最終結果只會變成地方政府利益最大化。因此，以公共利益為目的地規制行為只存在理論上的可能性，而順應特殊利益集團的尋租，謀求私利的規制行為則成為了現實世界中的理性選擇。從集體建設用地流轉的實踐效果來看，土地供應和需求成為了政府規制行為目標的主導。規制存在的巨大經濟激勵肯定會比其他權利主體或行政機構更多地影響到規制決策。與此同時，作為流轉主體的農民集體和農民集體成員的決策、知情等應有權益往往會被忽視甚至是喪失。因此，自由裁量權將會牽絆規制的有效實施。如果說政府通過規制行為來解決市場失靈問題，計劃配置資源提高集體建設用地市場效率的話，那么就目前來看，地方政府通過在土地市場設立行政規制、干預土地收益分配，無疑是把這種政治過程看成是地方政府行為的決定因素，其規制的結果不是保障土地收益分配的相對公平，而是通過有效配置自己手中掌控的資源，將“掠奪之手”與規制權利緊密結合，謀求利益最大化，使政府官員通過短期行為的“土地財政計劃”滿足城市發展的資金需求以此創造官員在位時期的有效

政績。

（四）對規制者的監督缺位。

在轉型時期的政府的行為與其所擁有的權利很容易被看成是壟斷行為，即管理者通常也是經營者。這種經營與管理身份的合一，對于具有多重目標的地方政府來講，很難做出理性及客觀的決策，而且其行為往往是難以監督的。通過整理分析各地區集體經營性建設用地流轉（試點）辦法后發現，關于收益分配規制的內容，基于地方政府的雙重身份的存在是很難保證其規制權利在行使過程中能夠維持中立、保障收益分配公平。因此，這種非獨立性主要緣于隸屬關系、法律授權和對被規制者的規制。另外，缺乏全民參與的監督機制也容易造成規制者難以保證中立。而全民參與監督的基本條件是信息披露機制的健全以保證信息的有效公開。事實上，農民集體和農民個人由于委托代理關系而會存在信息不對稱的問題，致使絕大多數農民集體成員在某種程度上并沒有真正進入到利益主體博弈中來。因此，在缺乏社會監督情況下，地方政府更傾向于按照自己的偏好和利益需求來制定土地收益分配政策，而侵害到其他利益主體的權利。

四、政府規制失靈的路徑選擇

（一）明確政府規制目標。

明確規制目標是保證土地收益公平分配的前提。政府規制的目的是為了保障在集體經營性建設用地市場土地收益分配的公平，提供公共產品是政府規制的結果，矯正市場失靈、彌補市場缺陷、保證社會公正則是政府規制的緣由，而土地市場失靈等問題的存在勢必會引起收益分配不公的問題。因此，政府規制的價值取向應以追求公共利益最大化為目標，在集體經營性建設用地流轉及收益分配過程中，通過有效規制方案的提出，逐步解決收益分配不公的問題，提供并增加一種能為社會公平服務的公共產品。[7]另外，政府應明確職能定位，在土地市場中應從土地經營者的角色中逐步退出，并強調公共管理職能作用的最大化，使得有效規制能夠維護權利主體地的權益。具體來看，對于那些市場經濟活動比較發達，對土地使用有著較強需求的地區，地方土地主管部門應逐步退出集體建設用地市場的經濟活動，轉變為流轉收益分配法律問題的監督領導者、仲裁者和參與收益分配主體弱勢方的保護者，并深入探索公共產品在城鄉統一建設用地市場中的投入。

（二）合理界定政府職能，縮小政府規制范圍。

科學界定政府職能是發揮政府規制作用的主要依據。在土地收益分配過程中，政府規制失靈的根本原因是其在市場活動中的職能錯位和疊加所造成的，規制的目的原本是保障收益分配的公平性。但是，由于公共投資力度的加大、地方財政的乏力及財權與事權的不匹配導致政府過度干預土地收益分配。因此，只有科學界定政府規制職能，才能明確政府職能轉變的方向及有限理性下的規制范圍，依法界定政府權力、規范規制行為等。另外也應從制度上約束政府規制的行為，確立有限政府的思想核心，以制度和法制的完善預防因權力的過度行使而損害的分配不公平。在政府職能逐步轉變的社會化進程中，政府應引導并推動土地資源在市場經濟中的配置作用，其身份不應是多位一體，而應逐步專一于提供公共服務的活動中來。在市場經濟條件下，政府對農村集體財產關系的干預應以提供產權確認，提供交易監管保障及保護農村集體財產權利人的財產權益。而不應通過過度介入的方式來彌補或保障地方政府的收益權利。

對于收益分配活動的規制范圍，一是應通過設立規制，確保農村集體在有明晰產權界定下對其財產享有的用益物權；二是對于土地收益用途的規制應以對農村集體經濟組織及農民權利的保護為重點兼顧集體經濟發展和農村基礎建設的公共支出；三是應在規制中增設對于集體資產管理及運營狀況的監管，特別是集體收益的收、支預算管理應予以審計、監管并責成公開。

（三）完善農村集體內部收益分配的監管機制。

近期，集體經濟組織的內部收益分配問題也受到了很多關注，其根本原因還是在于集體經濟組織與農村集體、集體成員之間的分配關系得不到妥善處置。雖然我國目前仍實行村民自治制度，但是村級干部大部分責任意識不強，權利觀念模糊，財務管理混亂，分配程序虛設，權利過于集中在少數村干部手中，權利約束機制的缺失會造成收益分配秩序的混亂，為此政府規制是保障農村集體土地收益分配活動的必要條件。

1.應健全農村基層制度建設，設立基層分配監督機制。政府在收益分配過程中應制定統一、規范的內部分配秩序及分配糾紛處理機制。主要應明確

規范分配形式、秩序及集體經濟組織與集體經濟組織成員的收益分配關系，通過建立有效的法律監督機制和完善政府規制行為，實現權利主體之間的相互監督。監督機制的主體以法律為基礎，地方行政規范為輔，重點強調鄉、村、村組三級土地所有權主體的權限、分配及管理程序。

2.在土地收益方面應實行基層政府（鄉、鎮政府）財務代理管理制度。農村集體經濟組織通過信息公開讓所有集體成員明確土地收益的數額后，再經過嚴格的民主程序討論土地收益分配方案，包括村民分配的比例、集體經濟組織分配的比例及土地收益的使用方向。審議通過后向鄉鎮申請土地收益的撥付，完成土地收益分配，且應明確集體經濟組織收益分配的用途，防止土地收益被挪用。

3.落實村級干部的監管體系建設，高度強調基層政府對村干部的監管的必要性與集中性。應對收益分配的關鍵環節應發揮紀檢、監察、審計等相關政府部門的作用實現共同參與、協同治理。同時提高集體資產運營及管理的信息公開的頻率及透明度，充分發揮村民的監督作用。

4.逐步完善對農村干部的實踐教育活動及約束考核機制。加強法律、法規教育，民主意識教育，明確集體代理人的權力與義務，并建立相應的考評機制，形成上有基層政府規范，下有村民監督，加大群眾參與考評的權重，避免由于分配不公平引發的社會矛盾和不必要損失。

[1]胡稅根.黃天柱.政府規制失靈與對策研究[J].政治學研究，2004，（02）.

[2]李郁芳.體制轉軌期間政府規制失靈的理論分析[J].暨南學報，2002，（06）.

[3]唐欣瑜.我國農村集體土地收益權主體制度研究[J].西北大學學報，2014，（02）.

[4]汪麗娜.政府土地收益主要來源、規模下的央地利益博弈[J].改革，2014，（04）.

[5]羅湖平.中國土地隱形市場研究綜述[J].經濟地理，2014，（04）.

[6]郭潔.集體建設用地使用權流轉市場法律規制的實證研究[M].北京：法律出版社，2013.

[7]王旭林.作為一種公共產品的社會公平:政府規制及其選擇[J].現代經濟探討，2006，（12）.

責任編輯 郁之行

F302.2

A

1003-8477（2016）11-0080-06

樊帆（1985—），男，管理學博士，哈爾濱工業大學深圳研究生院管理科學與工程博士后。