公用事業特許經營中公眾參與的反思與走向
——以若干典型垃圾焚燒發電廠公眾維權事件為實證分析對象

鄧敏貞

（廣東金融學院，廣東廣州 510521）

公用事業特許經營中公眾參與的反思與走向
——以若干典型垃圾焚燒發電廠公眾維權事件為實證分析對象

鄧敏貞

（廣東金融學院，廣東廣州 510521）

公用事業特許經營是政府對市政基礎設施的契約式管理，是政府與社會資本進行合作的重要路徑。實踐證明，公用事業所依賴的基礎設施的建設與運營，很可能會產生嚴重環境影響，尤其是垃圾焚燒、污水處理廠等項目，容易產生“鄰避效應”并導致項目失敗。完善的公眾參與機制是化解“鄰避效應”，矯正公眾弱勢地位，實現善治的重要保障。健全公用事業特許經營的公眾參與，應強化公眾的知情權、安全權、受尊重權與結社權等權利。在實施層面，應把對項目的環境影響評價及其公眾參與環節提前至授予特許經營權之前，對特許經營企業課以相應的信息公開責任，同時，加大對相關知識的科普，提升公眾參與能力以及完善相應的民意反饋與監測機制等，以對政府特許經營活動施以全面的監督與約束。

公用事業；特許經營；公私合作；鄰避效應；公眾參與

政府與社會資本合作，即公私合作制（Public-Private-Partnership,簡稱PPP），是指政府通過特許經營、購買服務、股權合作等方式與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作的關系。而特許經營是政府依法通過競爭機制授權境內外的法人或其他組織在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，并通過協議明確權利義務和風險分擔的經營模式，是實施PPP項目的重要模式。作為公共產品與服務領域的重要制度安排，PPP于2014年開始在我國國家層面正式確立并予以大力推廣。隨著經濟的發展與城鎮化的推進，我國對基礎設施及其公用事業的需求日益增加，尤其是在環保基礎設施領域，如污水與垃圾處理行業，由于歷史欠賬較為嚴重，環保基礎設施的建設需求尤為迫切。然而，垃圾、污水行業是對污染的集中治理，其運營過程中會產生二次污染，不僅選址要慎重，而且必須有相應的污染治理措施，否則會成為新的污染源，產生重大環境影響，影響社會穩定。2006年以來，公眾聚集反對垃圾焚燒的群體性事件頻繁發生，已有三十多個城市出現過類似的維權事件。①如2006年北京六里屯，2009年廣州番禺、南京天井洼、北京阿蘇衛，2010年貴陽烏當、秦皇島，2011年無錫黃土塘，2012、2013年廣州花都、廣東東莞，2014年武漢鍋頂山、浙江杭州余杭，以及2016年的湖北仙桃等地，先后發生居民反對垃圾焚燒廠的維權事件。http://news.bjx.com.cn/html/20140812/535916.shtml完善特許經營中的參與機制，是協調經濟發展對環境基礎設施的需求與項目附近居民對項目的反抗之間矛盾的重要途徑，也是督促公用事業特許經營項目建設與運行符合公共利益的重

要舉措。

一、事件與問題

（一）事件。

1.廣州番禺垃圾焚燒項目事件公眾維權導致擬建項目改址。

2009年2月4日，廣州市政府發布《關于番禺區生活垃圾焚燒發電廠項目工程建設的通告》，計劃于2010年在番禺區大石街會江村與鐘村鎮謝村建成一生活垃圾焚燒發電廠。但到2009年下半年，此消息才在社會傳出并引起市民尤其是選址附近居民的高度關注。一些居民先后通過簽名、上訪等方式表達反對項目興建的意見。隨著項目選址與環境影響問題社會影響力的擴大，獲得項目建設與經營資格的廣日集團的資質以及獲得特許經營權的相關程序也開始受到廣大市民的關注與質疑。經追查，有市民發現2008年廣州市政府發布的“穗府〔2008〕39號”文件（以下簡稱“39號文”）是廣日集團運營垃圾處理項目的依據，但未被廣州市政府公開。2011年5月6日，有市民就“39號文”向政府提交信息公開申請。但之后，在相關公開渠道仍未見該文身影。經多次討論與兩次環評后，2013年5月19日，廣州市環保局對外宣布，原擬選址在番禺大石的垃圾焚燒發電廠改定為廣州市南沙區大崗鎮。

2.仙桃生活垃圾焚燒公眾維權導致已開建未運營的項目停止。

仙桃市生活垃圾焚燒發電項目位于湖北省仙桃市干河辦事處鄭仁口村，由仙桃綠色東方投資控股有限公司投資興建。該項目于2013年4月獲得湖北省環保廳審批，并在當年8月獲得省發改委的立項批準。①湖北省環保廳通報了博瑞能源存在未經環評驗收擅自生產；污染治理設施未落實；違規處置垃圾滲濾液；防護距離內居民未搬遷等嚴重違法問題，詳細參見《省環保廳關于仙桃市生活垃圾焚燒發電廠環境影響報告書的批復》（鄂環審[2013]195號）。根據仙桃市人民政府官網消息，該項目其實已開工建設了兩年并預計在2016年年底點火試燒。但在2016年6月，該項目引起當地居民的高度關注，部分市民存在疑慮并反應激烈，通過建立微信群等方式煽動居民集體維權，2016年6月25日，“十萬”居民在公共場所聚集并以游行方式表達強烈反對興建垃圾焚燒廠的訴求。次日12時，仙桃市委市政府在官方網站發布了決定停止“生活垃圾焚燒發電項目”的公告。

（二）問題。

這些典型事件非常直觀地告訴我們，在公用事業實施特許經營過程中處理不好公共利益以及公眾參與問題很可能會引發各種群體事件，影響社會秩序，并導致項目流產，對于已投入建設的項目，更是留下了損失該如何處理等棘手難題。

從上述案例可以發現，公眾采取非理性的方式反對建設與運行垃圾焚燒廠的直接原因是項目選址附近的居民擔心垃圾焚燒廠運營過程中會產生大量的惡臭與廢氣，并會影響到生命健康以及財產價值。對于這種由于環保焦慮形成的“鄰避思維”②鄰避效應（Not-In-My-Back-Yard，譯為“鄰避”，意為“不要建在我家后院”）指居民或當地單位因擔心建設項目（如垃圾場、核電廠等）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。以及由此引起民眾通過在公眾場所聚集、圍堵等政治化的“集體行動”方式維權的深層次原因，主要有以下幾點：一是源于環保知識科普不夠，民眾對垃圾焚燒的必要性、安全性與技術認識不足；二是政府信息公開不足，如垃圾焚燒特許經營項目立項、選址、環評、建設等過程的信息公開不夠，招致公眾疑慮；三是電話投訴、信訪等體制化維權途徑不暢，民眾的參與權、知情權、表達權、監督權的行使受到體制結構的擠壓，權利實乃泡沫，體制內維權方式的功能障礙，使得“非體制化行動”在一些情況下就成為民眾的策略性選擇。[1](p95)而最深層次的原因應該是公眾對企業自律能力和政府監管能力的極不信任。即便現有技術可以較好控制垃圾焚燒過程產生的惡臭與廢氣，但特許經營企業也可能會在監管不足的情況下基于私利而偷排有毒物質。因此，建立健全公用事業特許經營中的公眾參與機制，是強化企業自律，提升政府監管效能，化解鄰避心理，促進公用事業特許經營項目順利進行的關鍵。

二、理論探微：公用事業特許經營公眾參與的內在機理

（一）公用事業何以要實施特許經營。

公用事業是“提供某種基本的公共服務并受政府管制的行業”，[2](p1563)是城市經濟和社會發展的重要載體，關乎國計民生，具有民生必需性與自然壟斷性。公用事業建設前期投入大，且要有相應的輔助設施投入使用方能形成生產能力。否則，如果投資量小或工種不配套，即使項目建成也只會半途而廢甚至造成浪費，而且基礎設施建設周期長，投資資金難以在短時期內回收。基于公用事業的經濟特征與民生必需性，在傳統福利國家以及給付行政的理論思潮下，無論是市場經濟國家還是計劃經濟國家，公用事業及其基礎設施的生產與經營被認為是國家的責任，由國家進行國有化經營，屬于標準的公營事業，具有公益性。[3](p63)但隨著社會經濟的發展，公用事業由國家直接生產的弊端逐步凸顯：第一，國家壟斷式經營效率不高，虧損大，財政包袱大；第二，隨著生活水平的提高，民眾以更低成本享受更好的公共產品與服務的內在需求不斷膨脹，當前的制度安排難以滿足民眾對公用事業及其基礎設施在數量與質量上不斷提升的需求；第三，經濟的持續發展以及資源稀缺性也迫切需要提高公用事業的效能；第四，公用事業的市場需求持續，回報穩定，對私人資本也有一定的吸引力。[3](p63)為此，在20世紀70年代末，英國率先開始了公用事業的制度變遷，并逐漸影響到其他國家。盡管各國的具體改革模式不盡相同，名稱各異，但此場制度變遷的本質均是秉持充分發揮公共部門與私人部門的各自優勢進行相互合作原則，倡導“更多依靠私人組織，更少依靠政府來滿足社會的需要”，打破政府在公共產品與服務生產方面的壟斷局面，建立公私機構之間的合作競爭關系，即公私合作制，以提升公共產品和服務方面的質量和效率，實現社會公眾自由選擇權以及滿足多樣化的個性需求。[4]我國對公用事業改革的動因與其他國家類似。為加快公用事業及其基礎設施的建設，提升與改善公用事業產品與服務的質量，20世紀80年代以降，我國開始在公用事業領域實行以特許經營制度為核心的市場化改革，借助競爭機制提升公用事業的生產與管理效能，引入私人資本與運營經驗，彌補國有化壟斷經營的不足。21世紀初，隨著《行政許可法》的修改以及《市政公用事業特許經營管理辦法》的出臺，公用事業實行了全面的市場化運作。2014年，為進一步鼓勵和引導社會資本參與公共產品與服務的供給，國家發改委、財政部等多部門先后發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等規范性法律文件，正式把包括特許經營在內的PPP模式作為包括公用事業在內的公共產品與服務領域的重要制度安排。2015年4月25日，國家發改委會同財政部、住建部、交通運輸部等六部門聯合發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，進一步對公用事業領域特許經營活動予以較為全面的法律規范與指引。

（二）公用事業實施特許經營下的公眾及其法律地位。

所謂“公眾”，泛指所有個人、團體、組織等。公用事業特許經營制度下的公眾主要是指公用事業的消費者，即政府、特許經營企業以外的通過付費或者繳稅等方式直接或者間接享受公共產品或服務的個人、團體與組織。

在傳統的由政府對公用事業進行壟斷式投資與經營的情況下，即便以國有企業方式經營，由于體制上政企合一，企業法人資格缺失，未能成為真正的私法主體，政府與企業的關系高度同一化，公用事業市場實際上只存在兩個利益主體，即政府—消費者。[3](p64)特許經營的本質是公用事業的市場化改革，強調政企分開，無論是社會資本還是國有資本，要進入公用事業，應通過競爭機制獲得特許經營權，具有市場自然壟斷地位的特許經營企業，實乃以私人團體的角色來履行公共職能。[5](p132)由于大多數公用事業具有經營性，可向用戶收費，特許經營制度成為引入社會資本，實施公私合作的重要模式。特許經營制度下，由特許經營企業直接向用戶提供公共產品與服務，甚至收費，傳統的“政府—消費者”二元結構被“政府—企業—消費者”三元結構所代替。企業一方面通過與政府簽訂特許經營協議確定公用事業的生產事宜，另一方面通過與消費者之間的買賣契約，向用戶提供公用事業產品或服務，并以此為基礎向用戶收取一定的費用。由于企業的介入，政府與消費者之間的傳統政治契約內容也發生變化。建立與完善特許經營制度下的公眾參與機制，有必要根據特許經營制度的特點，理順公眾與企業、政府間關系，確立公眾的基本權利，并通過相關保障機制予以實施。

第一，特許經營企業與用戶關于公共產品或服

務的買賣契約關系。基于此消費關系，用戶作為消費者應享有《消費者權益保護法》賦予的知情權、自主選擇權、公平交易權等九大權利。①知悉權、選擇權、公平交易權、索賠權、安全權、結社權、受教育權、受尊重權、監督權。然而，與一般的消費產品相比，公用事業所提供的產品與服務具有自然壟斷性與民生必需性，消費者的公平交易權，自主選擇權等權利實際上被弱化甚至喪失。[3]不同類型的公用事業，經營者與消費者之間的直接關聯以及信息不對稱程度也是有差異的。②根據用戶在產品鏈中的位置，大體可以把公用事業分為兩種類型，不同類型的行業，公眾參與的積極性不同。一是供水、供氣、供熱等用戶處于產品鏈終端的行業，在這些行業中，特許經營企業處于產品鏈的始段，負責把產品提供給用戶。另一類是垃圾、污水處理等用戶處于始端的行業，先由用戶提供垃圾、污水等，再由特許經營企業對其進行處理。關于兩大行業的特征及其差異以及由此導致的法律調整的異同，請參考拙文《公用事業特征及公私合作的法理分析——以公共產品理論為視角》，載《理論月刊》2013年第4期。其中，在供水、供氣等用戶終端型行業，用戶通過對公用事業產品或服務的直接消費來滿足生存需要，對產品的質量能有直觀的感受，若公共產品或服務的供給不足或水平不高，會有較大動力對政府或特許經營企業施加壓力。對于垃圾、污水處理等用戶始端型行業，當污水、垃圾處理廠離用戶居住或生活地區較遠時，公眾不容易直接感受到這些項目運營產生的不良影響，難以直接看到處理效果，用戶參與所需要的信息、動力與積極性都相當不足，也難以直接對公用企業所提供的服務質量進行監督，只有臨近公用事業基礎設施的居民才能比較容易地對項目進行監督。但同時污水、垃圾的處理過程也非常容易對附近居民產生負外部性影響，從而也容易招致他們的極大反抗。為此，應針對公用事業特許經營制度的特點以及公用事業的行業特征，對消費者的一些權利進行強化并落實相應的保障措施，以矯正消費者某些權利被弱化，甚至被剝奪的地位，平衡協調消費者與特許經營企業間的利益。[3](p66)

第二，公眾與政府之間的政治契約。政府的權力來自公民的授權，“法無授權即為禁止”，這種授權與被授權關系，本質上是一種契約關系。“這些契約條款可能從來沒有被正式宣告過，但是在任何地方都會被默默地承認或者接受”,[6](p37)公民授權是政府及其行政合法性的來源與公共行政的基礎。政府應按契約的要求向公民提供相應的公共服務，以獲得公民政治與經濟的支持。在特許經營制度下，政府把公用事業產品或服務的直接生產職能委托給企業，應保障企業所提供的產品與服務符合公共利益以及民眾的需求。同時，基于公眾的授權，政府行使著組織與安排公用事業特許經營項目，選擇特許經營者，對公用事業產品與服務的定價與質量予以監督等權力。然而，在實際操作過程中，由于政府理性有限以及權力尋租現象的存在，可能使政府疏于對企業的監督與約束，從而偏離政治契約中公眾的要求。而作為授權者的公眾由于信息不對稱以及所處地域非常分散，在其與政府間的契約關系中也處于弱者地位。為矯正這種劣勢地位，督促政府履行相應的監管職責與保障義務，公眾在讓渡其部分權利形成政府公權以后，有必要保留或派生一定的權利以對政府權力進行制約與監督，并廣開言路發揮民智來彌補政府監管能力的不足。為此，公用事業實施特許經營，應當明確與保障公眾相應的監督權與參與權，督促公用事業特許經營制度能夠符合政治契約的要求，最大限度地實現社會公共利益。

（三）公用事業特許經營中公眾的權利。

建立與健全公用事業特許經營的公眾參與機制，應針對消費者所處的實質地位，對政府、特許經營企業以及消費者間的權利進行再次分配，矯正消費者的弱勢地位，實現公權主體與法人、公民之間法律地位的結構性均衡，讓公眾的利益需求得以充分表達，從而對政府部門施加約束，并對經營者產生影響。基于公用事業特許經營的契約結構及消費者實質所處的法律地位，公眾在享有一般消費者所享有的傳統九大權利的同時，應明晰、強化或賦予以下權利：首先，進一步明確公眾知情權的客體應包括政府與特許經營企業及其信息公開義務。如根據公眾與特許經營企業的消費服務關系，公眾有權利要求企業提供公用事業產品與服務的質量、價格等服務信息。基于公眾與政府的政治契約，公眾有權利要求政府依照適當的程序公開與公用事業特許經營項目相關的信息，如項目的規劃、用途、特許經營者的選擇等等，并可請求政府督促特許經營企

業提供相關信息。第二，拓寬公眾安全權的內涵。在公用事業特許經營下，安全權的客體“不僅針對財產，而且針對人身生命，更要針對整個社會的經濟秩序”。[7](p143)譬如，基于公用事業產品或服務的民生必需性，政府與特許經營企業應當保障公眾能普遍以及持續享有公用事業產品或服務，保障公眾在使用這些產品或者接受其服務的過程中不受傷害以及不遭受公用事業生產過程中產生的負外部性帶來的損害等。第三，深化公眾的受尊重權。公用事業所提供的產品與服務均是公眾生存所必需的。公用事業領域消費者的受尊重權，不僅要體現為在購買、使用公共產品或接受服務時其人格尊嚴、民族風俗習慣得到尊重，還應包括更豐富的內涵。如公眾不因自身所處的地方比較偏遠、經濟比較落后或者失業、疾病或傷殘等因素喪失享受公共產品或服務的機會，并在享受這些產品與服務的過程中不被賦予歧視性條件。第四，鼓勵公眾行使結社權。由于消費者作為公共服務的受益與消費對象處于分散化狀態，組織化程度低，作為理性經濟人，容易陷入集體行動的困境。[8](p2)應進一步放寬公眾依法成立維護自身合法權益的非政府組織的登記條件并為之創造良好的法律環境。第五，提升對公用事業項目相關的科普工作，進一步滿足公眾的受教育權，以提升公眾參與效能。第六，充分保障公眾的建議權與監督權。為督促政府與特許經營企業的合作行為不損害并能以最大限度滿足公共利益以及彌補政府監管能力的不足，公眾可通過發表意見、提出建議，甚至通過投訴、提起訴訟等途徑參與其中。

此外，對于公用事業特許經營制度下公眾可能兼有的其他身份，應強化相應的權利。如公用事業項目附近的居民，最容易受項目負外部性的影響，其知情權與安全權應該予以加強；當公眾是公用事業領域的專家，能對公用事業特許經營的監督釋放更強的效能時，其在公用事業特許經營領域的參與權也應予以特別關注與強化。

（四）公眾參與有利于實現公用事業領域的善治。

通過賦權讓公眾參與到公用事業特許經營制度中來，不僅僅是由其在特許經營制度中所處的法律地位使然，也是為了更好地實現公用事業領域的善治。善治乃公共治理的最高目標，所謂公共治理是指在公民社會組織治理的基礎上，政府參與其中并起“元治理”作用，政府與公民社會組織形成互動型治理網絡，共同謀求公共利益最大化的治理形式。[9](p88)從根本上說公共治理是對政府與市場“雙重失效”以及市民社會勃興的一種回應。公共治理強調公共領域的管理主體要多元化，因為面對動態性、復雜性、多樣性的信息時代社會特征，單個治理主體，無論是政府，還是公民社會組織，都沒有能力擁有單獨行動所需的足夠的信息和知識，每個治理主體應“各得其所，各盡所能”，在其熟悉的特定領域發揮最佳的治理能力。而參與管理的主體不局限于政府部門，而是包括全球層面、國家層面和地方性的各種非政府組織、政府間和非政府間國際組織、各種社會團體甚至私人部門在內的多元主體。治理最終的價值目標是善治。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新的關系，是兩者的最佳狀態。[10](p8)公眾參與行政過程，能夠形成政府與社會公眾雙向互動的局面，不僅社會公眾的需求更容易為政府所獲悉，也會促使政府的決策更能契合公眾的需求，有助于提高行政的合理性。[11](p54)為更好達到公用事業領域的善治，應發動公眾參與，以從某種程度上彌補政府有限理性與管理能力的不足。這既有利于保障企業的合法利益，也有利于促進公用事業特許經營制度能最大限度地實現公共利益。

三、健全公用事業特許經營公眾參與機制的建議2004年3月，建設部出臺的《市政公用事業特

許經營管理辦法》明確規定了公用事業特許經營制度中公眾的參與權及其參與機制的構建。①《市政公用事業特許經營管理辦法》第26條規定，社會公眾對市政公用事業特許經營享有知情權、建議權。直轄市、市、縣人民政府應當建立社會公眾參與機制，保障公眾能夠對實施特許經營情況進行監督。遺憾的是，2015年出臺的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》卻取消了建立公眾參與機制的規定。公眾參與的有關內容散見在關于監督管理和公共利益保障一章，其內容只涉及兩個層面，一是明確社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴或者向實施機構和特許經營者提出意見

建議；二是明確有關主體有向社會公眾公開有關信息的義務。如此立法對公眾參與的重視程度與實踐中公眾參與的需求現狀不符。公眾參與相關權利的實現有賴于相關參與機制的構建，公眾參與機制的建立與健全，要注意以下幾個方面。

（一）公眾參與應提前到公用事業項目的規劃階段。

一般認為，公用事業特許經營制度主要是圍繞特許經營項目的設定、企業的選擇、特許經營權的授予、以及特許經營合同的訂立、履行、終止等環節展開。但由于公用事業屬于市政建設的一部分，其所依賴的基礎設施乃建設項目很可能產生嚴重的環境影響，如垃圾焚燒廠在處理垃圾的過程中會產生二噁英，污水處理廠在處理廢水的過程中，會產生廢渣、廢水，交通設施的運營會產生噪音等等。在編制相關規劃或者建設項目時，有關政府部門應組織實施環境影響評價，環評通過后方可考慮是否設立特許經營項目并進入招標階段。

在湖北仙桃垃圾焚燒事件中，垃圾焚燒發電廠的建設，從選址到招標和建設已超過兩年，盡管官方于2012年5月在官網上進行過環評公示，但是居民向媒體表示，并不知此環評。該垃圾焚燒發電廠在建設施工中也未打標語，附近居民甚至都不知曉其用途，直至有居民看到垃圾運往電廠方覺察是垃圾焚燒發電廠才被廣泛關注。可見，該項目在環評階段的信息公開不夠。公用事業基礎設施的環境影響工作非常重要，相關公眾參與工作要落實到位，甚至要提前到項目所在規劃的環境影響評價階段。再看廣州番禺生活垃圾焚燒發電廠事件。根據廣州市政府發布的《關于番禺區生活垃圾焚燒發電廠項目工程建設的通告》的內容來看，該建設計劃本身已經獲得相關部門的許可。然而從各方報道來看，廣大市民直到廣州市政府于2009年4月9日發布該公告時方知要在番禺大石建設生活垃圾焚燒發電廠的信息。可見，該規劃要么沒有實施環境影響評價，要么所實施的環境影響評價的信息公開程度低，公眾參與度也非常低。根據《環境影響評價法》，我國當前實施環評的對象主要有規劃和建設項目，兩者的環評實施程序不同。至于垃圾焚燒廠該作為哪種項目進行環評以及應在特許經營哪個階段進行等問題，要結合公用事業特許經營制度本身的特點與實施狀況來分析。本文認為，垃圾發電廠項目屬于城市建設的一部分，地方政府有關部門應在其所組織編制的專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，除國家規定需要保密的情形外，應舉辦聽證會，論證會或采取其他形式，征求有關單位、專家、選址附近居民以及一般公眾對環境影響報告書草案的意見。對于市政公用事業特許經營項目，尤其是容易產生重大環境影響的建設項目，最好在專項規劃階段，在擬實施特許經營以前，由相關政府部門組織進行環境影響評價，而非在規劃通過并選取特許經營企業以后再由建設單位組織環評。因為，在實踐中，對于新設的公用事業特許經營項目而言，有相當一部分是由獲得特許經營權的企業來負責建設的，如果在授予特許經營權以后，再由建設單位——特許經營者來組織實施環境影響評價，若環評無法通過則會影響項目建設，且難以保障特許經營者的權利。鑒于當前立法對專項規劃的環境影響評價及其公眾參與程序較建設項目簡單，加之環境影響評價法規定作為一項整體建設項目的規劃應按建設項目進行環境影響評價，有關部門在組織生活垃圾焚燒發電廠專項規劃環境影響評價，尤其是處理公眾參與問題時，可適當參照建設項目環境影響評價中的公眾參與程序。當然為避免與規劃的環境影響評價相重復，已進行環評的規劃所包含的具體建設項目，其環境影響評價內容可予以簡化。①參見《環境影響評價法》第18條。相應的，相關公眾參與程序也可以簡化。

（二）健全信息公開機制。

保障每個階段的信息公開，是公眾參與公用事業特許經營項目的前提，是公民知情權的內在要求。公眾參與的廣度與深度和相關信息的公開程度以及公眾獲取信息的難易與方便程度密切相關。

第一，明確規定公用事業特許經營企業是相關信息的公開主體。《政府信息公開條例》不僅詳細規定了行政機關在信息公開中的各項職權職責，還以法的形式明確規定了公共企事業單位的信息公開義務。其中公共企業包括獲得公用事業特許經營權的企業。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》進一步明確了縣級以上政府部門、政府授權的具體實施特許經營項目的部門或單位，即實施機構以及特許經營者都是信息公開的主體。鑒于公用事業特

許經營項目的公眾參與應提前至公用事業項目的環境影響評價階段，應增加公用事業專項規劃的編制機關、建設單位或其委托的環境影響評價機構以及負責審批的環保行政主管部門作為公用事業特許經營制度的信息公開主體。其中，對于可能產生不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的公用事業專項規劃，編制機關應在該規劃草案報送審批前向公眾發布信息，征求公眾意見。而建設單位或其委托的環境影響評價機構在編制環境影響報告書以及環保行政主管部門在審批或者重新審核環境影響報告書的過程中，也應依規公開有關環境影響評價的信息，以征求公眾意見。

第二，明晰與擴大信息主動公開的范圍。信息公開的啟動方式有兩種，一是義務主體主動公開，二是應公眾申請被動公開。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定縣級以上人民政府應當將特許經營有關政策措施、特許經營部門協調機制組成以及職責等信息向社會公開。本文認為，特許經營制度中，以下信息均應屬于政府主動公開的范疇：（1）公用事業與基礎設施特許經營相關的法律法規與政策措施；（2）特許經營具體的管理機構及其職責；（3）擬實施特許經營項目的信息即實施方案，招標公告，中標者信息等；（4）公用事業特許經營協議；（5）公用事業產品或服務的質量標準以及企業執行情況；（6）公用事業的價格及其調整情況；（7）特許經營協議合同變更或終止的情況與原因；（8）特許經營企業的年度財務報表等等。有些信息可應用戶申請后對用戶公開或只是向用戶本身主動公開，如公用事業特許經營企業在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，包括用戶實際所消費的公用事業產品或服務的具體數量及收費等。要專門指出的是，垃圾、污水處理行業屬于重點排污單位，根據新《環保法》應如實將其排放的主要污染物的名稱、排放方式、濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況向社會公開，以接受社會監督。

第三，理順信息發布渠道。對于應當公開的信息，可以根據不同的內容選擇相應的公開渠道。由于網絡容量較大、信息保存期間長且方便查閱，對于政府應當主動公開的信息，應通過政府網站予以公開，而其中的信息要點應通過報刊、電視、廣播等時效性更強，普及面更廣的渠道予以公開，以彌補政府網站的不足。如，公用事業法律法規、公用事業特許經營協議、環境質量標準等具體內容主要在政府網站公開，而其中的要點，如公用事業特許經協議的簽訂時間、獲得特許權的企業、特許經營期、合作模式等信息最好同時也通過報刊、廣播、電視等方式公開，尤其是價格的調整，產品或服務質量的執行情況等與公眾利益密切相關的信息更要通過這些方便民眾知曉的渠道公開。此外，許多公民并沒有足夠的時間與專業知識去了解和研究相關信息，應充分保障報社、電臺等新聞媒體的知情權，這是信息公開制度的關鍵，也是對政府信息壟斷權的一個重要制約，同時，應盡量以通俗易懂的語言來表達，少用專業術語，如需使用應當做出相應的解釋。

（三）提升公眾參與效能、完善民意反饋與監測機制。

完善信息公開的前提下，拓寬公眾參與公用事業與基礎設施治理的途徑十分重要。本文詳提的兩個事件，居民主要是采用聯名、上訪、甚至在公開場所聚集、圍堵項目現場等非制度性參與方式表達反對公用事業的興建與運行，這反映了現有的參與途徑效果甚微。因此，有必要提升公眾參與效能，形成相應的公眾信息處理與反饋機制。

第一，加大宣傳力度，提升公眾認知水平。這是提高公眾參與效能的關鍵。約翰·克萊頓·托馬斯指出：“鑒于公民常常不能理解政策質量標準中包含的知識和常識，故他們可能會對專業領域或科學界認定的政策質量標準提出質疑。[12](p250)故而對基礎設施項目所產生的環境影響及其處理的相關知識進行普及顯得非常重要。垃圾焚燒公眾維權事件頻發的原因不僅僅是因為鄰避效應的存在，公眾對垃圾焚燒相關技術與環保知識的認識不足也是重要影響因素，對此，除了應及時向公眾公開項目相關信息外，加強對相關知識的科普與教育工作也相當重要。

第二，建立專門代表公眾利益的監管機構，由該機構對公眾意見進行采集與處理，這是公眾參與的重要保障制度。保護消費者權益，尤其鼓勵公眾參與到與其利益密切相關的事項，是西方國家的普遍做法。如英國政府自1991年以來，中央與地方政府部門根據公用事業公私合作業務制定了公民權益規章(Citizen Charter)并設有專責單位負責執行相

關內容。公民權益規章要求公用事業提供者必須適度向公眾公開與公用事業經營相關的資訊，包括公用事業產品生產或服務提供方式、流程、費率計算方法與收費對象等。企業必須提供公眾就消費爭議的申訴渠道，并且應主動、定期召開聽證會說明與公眾利益密切相關的重大決策，并接受公眾評論。[13○如仙桃垃圾焚燒維權事件中，有居民在其個人微博上表示曾被拉入“仙桃環保維權群”。對一些組織者在群里傳播的言論進行深入調查后，發現有些言論存在以偏蓋全的情況，詳見《抵制仙桃垃圾焚燒發電廠的貓膩》，http://ecep.ofweek.com/2016-06/ART-93011-8470-30001981.html。]美國聯邦部會如能源部與各州政府均普遍設有公共事業管理委員會（Public Service Commissioners），各級政府公共事業管理委員會對于公用事業價格制定程序相當重視決策的公開與透明，經營者須完整說明調整價格的理由。如美國加州的公共事業管理委員，積極推動公眾參與監督公用事業，鼓勵民眾參與公用事業相關事務的聽證會、價格監督機構設立公眾投訴渠道、鼓勵公眾直接會見公共事業管理委員會的委員和高級公務員表達意見等。[13]

我國一些地區，如深圳市、山西省、河北省、湖南省①各地相關規定分別參見《深圳市公用事業特許的經營條例》第51條、《山西省市政公用事業特許經營管理條例》第30條、《河北省市政公用事業特許經營管理辦法》第34條、《湖南省市政公用事業特許經營條例》第25條。立法要求政府應區分不同公用事業行業，設立相應的公眾監督委員會，代表公眾對特許經營活動進行監督，并要求委員會成員中非政府部門的專家和公眾代表不得少于三分之二。至于公眾監督委員會的具體職能，各地規定不一，但歸納起來，主要行使以下職能：（1）要求公用事業的經營者按年度通報經營情況。②本文認為，公眾監督委員會還有權利要求公用企業及時公布相關環境信息，譬如污染物種類、數量、處理等監測數據。（2）定期或不定期地通過聽證會、座談會、問卷調查等方式收集公眾意見，提出立法、監管等建議，并定期公布結果。（3）向政府及其有關部門提意見和建議。（4）要求政府與相關部門對不予采納的意見書面說明理由。設立公眾監督委員會是公眾進行制度性參與的重要途徑，也是非常重要的監督力量，值得在全國推廣。

第三，規范與引導互聯網時代的公眾參與，加強輿情監測與反饋，尤其對于項目附近居民的意見應予以重視與及時回應。互聯網技術的應用所形成的網絡空間與公共空間，不僅促使新聞媒體從過去社會精英階層的專用工具發展為大眾性的媒介，而且為政府信息公開和公眾參與及官民互動提供便利。“如網友能夠積極主動關注與查閱政府已公開的信息，向政府申請公開那些依法應公開的信息，進而去圍觀那些雖已公開但此前缺乏注意的不合理信息，去圍觀那些申請公開卻未能得到答復的不合理情形，那么網絡促成的這種自下而上的公眾參與無疑有助于把《政府信息公開條例》的文字變成現實。”[15]但需注意的是，公眾在參與的過程中所反映的意見往往多種多樣，錯綜復雜。③可借助當下成熟的技術手段建立完整的輿情監測體系，如成立專門信息分析小組，對公民參與的結果作客觀、辯證分析，對正確意見及時綜合和吸取，對那些明顯錯誤的意見作及時解釋、說服。[16](p63)對于公用事業建設項目附近居民所提出的意見，尤其要高度重視，盡量都予以解釋與回應。網絡論壇，博客、聊天室所反映出來的各種對于公眾事物的看法，實際上也代表了現實生活中政治積極參與者的看法，也值得高度關注。[17](p30)在一些突發事件的處置過程中，各級地方官員在官網及認證微博中的發言要盡量避免容易引發爭議的言論，以免為官方危機處理增加額外難度。總之，應及時監測輿情，為一些危機事件的處置贏得寶貴時間，提前化解矛盾，避免爆發群體性事件，以更好地獲得選址附近居民的理解及公眾的支持，創造良好的項目建設環境。

（四）扶持非政府組織發展。

對各類公用事業的監督需要專業的知識，個體行動是難以開展長期的利益博弈、理性表達和進行有效行動的。當前，我國公眾組織化的參與程度較低，參與過程中利益組織化程度的不足將導致行政過程中利益代表和參與有效性的失衡。[18](p23)公眾參與必須形成“有組織的聲音”——非營利組織，以進行組織化的參與。非政府組織可以代表其成員與政府進行公共服務事務方面的合作，較容易匯集民意，發揮民力，通過多種途徑參與公共管理，有利于

克服個體間的搭便車現象，彌補政府缺陷，促進公民與政府間的互動。《民事訴訟法》確立了公益訴訟制度，而新《環保法》則進一步確立了符合特定條件的非政府組織提起環保公益訴訟的主體資格，有利于鼓勵公眾的組織化參與。我國非政府組織發展存在的最大問題是中立性不足，與政府關系過密并受法律環境的制約，可通過改善以下法律制度環境扶持其發展。

第一，放開登記要求。我國目前把非政府組織視為社會團體法人，在登記成立方面采取行政許可主義模式，受登記主管部門和業務主管部門雙重管理。①參見《社會團體登記條例》第9條“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記機關申請籌備。”但在現實社會中，鑒于精力限制，為避免麻煩，大多數主管部門不樂意對申請成立的社會團體進行審查批準。這導致一些社會團體難以登記，并從事相關公益性活動。建議放寬非政府組織的成立條件，改用準則主義，即只要符合法律規定的標準，無須經業務主管部門的審查批準就可直接在各級民政部門進行登記。同時，其成立前的審查批準和登記工作以及成立后的運作也統一由民政部門負責。[19](p197)第二，賦權。作為第三方組織，非政府組織實際承擔了傳統上由政府承擔的一些管理職能，應當賦予非政府組織與其登記宗旨相關的一些管理權力或者對非政府組織設立章程中賦予的一些管理權進行確認，并予以法律上的保護。這是權力社會化的必然要求，也是促進非政府組織能力建設的重要舉措。第三，要求公開財務狀況。非政府組織不以營利為目的，它的各項活動經費主要來源于社會籌集或者政府資助。要求其公開財務是保持非政府組織中立性、公益性以及持續發展的重要保障。

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責任編輯 王京

D922.294

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1003-8477（2016）11-0140-09

鄧敏貞（1982—），女，廣東金融學院法律系副教授，中山大學法學博士，華東政法大學博士后。

中國法學會一般項目“基礎設施與公用事業特許經營立法研究”（CLS（2014）C17）的階段性研究成果；廣東省高等學校優秀青年教師培養項目（YQ2015121）。