高校預算績效管理創新研究

劉曉蓉 戴華越

摘要：高校預算績效管理已成為繼部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線改革后財政管理的第五次重大改革。分析當前高校預算績效管理現狀，充分認識和重視績效工作，科學量化績效目標，強化績效監控，完善評價及應用機制，是當前高校預算績效管理工作的當務之急。

關鍵詞：高校 預算管理 績效管理

本文系湖北省教育科學規劃2015年度課題（項目編號：2015GB141）、湖北省教育廳人文社會科學研究項目階段性研究成果。

近年來，隨著新預算法的全面實施和高校財務管理的不斷深化，預算管理已成為高校財務管理的核心，是高校進行各項財務活動的前提依據，在高校財務管理中占主導地位。而績效管理則是預算管理的關鍵，它貫穿于高校預算編制、控制和執行的全過程。預算績效管理已成為繼部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線改革后財政管理的第五次重大改革。在此背景下，加強高校預算績效管理工作可以提高資金使用效益和效率，強化預算支出責任，促進預算科學化精細化管理，實現高校有限資源的合理配置。

一、預算績效管理概述及發展歷程

預算績效管理是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心，把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的一種預算管理模式。它強調優化公共資源配置，強化預算支出的責任和效益，節約公共支出成本。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平。

預算績效管理起初是一種企業管理工具，其目的是通過目標管理提高企業的效益。由企業引入政府管理領域始于20世紀七八十年代，伴隨著新公共管理運動的興起和發展，包括美國、英國、澳大利亞等國在內的經濟合作發展組織（簡稱OECD）紛紛推行了“新績效預算”改革，已成為一種全新的政府管理模式。

1949年，美國胡佛委員會提出了績效預算改革的設想，從原來簡單的支出分類轉向以功能活動和規劃為依據編制預算，重點是計量政府預算的完全成本，評估工作量和單位成本。1993年，在克林頓政府的推動下，美國國會通過了世界上第一部專門為政府績效制定的法律《政府績效與結果法案》，以法律的形式確定了績效預算的內容和要求，這次以績效預算為核心的美國政府管理改革，促成美國結束了長達40年的公共預算赤字。1979年，英國政府開始推行雷納評審，它是對政府部門工作進行特定的調查、研究、審視和評價，其重點是政府機構的成本和效率水平。它以全面的政府績效改革為基礎推進績效預算，以部門為主設計績效評價指標，并注重績效預算人才隊伍建設。

中國的預算績效管理經過了試點學習、理念確立、規劃發展三個階段。第一階段——試點學習階段（2003-2009年）：2003年，財政部開始加強績效評價工作；2004年，組織開展召開績效預算國際研討會；2005年，制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》；2009年，印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。第二階段——理念確立階段（2010-2011年）：從“為評價而評價、與預算管理結合不緊密”逐步轉變為“事前目標管理、事中績效監控、事后評價結果應用”。 第三階段——規劃發展階段（2012-現在）：2012年財政部印發了《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》。2014年修訂的《預算法》將“講求績效”作為預算的重要原則之一，確立了預算績效管理的法律地位。2014年，國務院發布的《關于深化預算管理制度改革的決定》先后11次提到“績效”，預算績效管理改革的要求進一步明確，預算績效管理模式不斷拓展，從傳統的項目支出績效管理的基礎上，拓展到部門整體支出，乃至一級政府整體支出績效管理。黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。建立現代財政制度，實施全面規范、公開透明的預算制度是新時期財政改革的重要內容。預算績效管理已成為繼部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線改革后財政管理的第五次重大改革。

高校預算績效管理工作開始于2012年，起步較晚，經驗不足，尚屬摸索階段。筆者認為，充分認識和重視績效工作，科學量化績效目標，強化績效監控，完善評價及應用機制，是當前高校預算績效管理工作的當務之急。

二、我國高校預算績效管理現狀分析

（一）績效管理缺乏充分認識和足夠的重視

近年來，雖然我國在編制部門預算時引入了項目績效管理，但受傳統觀念與管理體制的影響，很多高校仍對預算績效管理缺乏充分認識和足夠的重視。長期以來高校存在 “重視項目經費投入，輕視項目成果產出”、“重視項目資金使用，忽視經費跟蹤監管” 等現象，對高校預算績效管理和評價沒有引起足夠的重視。由于對高校預算缺乏績效管理和評價使得政府對高等教育經費投入不足與高校教育經費使用中浪費嚴重、高等教育資源配置不合理與教育資源利用效率低下、高等教育經費獲得困難與高等教育支出效益低下等矛盾進―步加劇，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育支出項目，在教育支出責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。

（二）績效目標的設定有待科學量化

績效目標的設定是預算績效管理的基礎，是整個預算績效管理系統的前提，包括績效內容、績效指標和績效標準。通常來看，要衡量一個部門的績效需要通過對這個部門目標的衡量去體現，如果明確了部門的目標，再去衡量該部門的績效就很容易了，績效管理也容易了。高校績效目標具有多元性和模糊性的特點。高校是一個公共機構，其目標實際上就是在保證學校正常運轉的前提下，積極籌集資源，為學生和社會提供服務，它涵蓋教學事業、科研事業、行政管理、學生管理、后勤保障等諸多方面。它的績效目標都是多元化的，不僅僅要考慮效率，還要滿足多方面的需要，而這些目標都不是具體的，很難將其量化。要分析它的績效，它的參考目標也是很復雜的，具有很多的模糊性。

（三）績效運行跟蹤監控有待強化

預算績效運行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節。績效運行監控作為監控主體對資金運行狀況及績效目標預期實現程度開展的控制和管理活動，是全過程績效管理的重要環節。目前的績效運行監控，主要依靠部門、單位日常監督和定期抽查，通過預算執行進度分析輔助監控，對績效信息的收集和分析不夠，對績效實現的趨勢關注不多，無法及時糾正偏差，促進績效目標實現和強化預算執行管理的作用發揮不夠。

（四）預算績效評價機制有待完善

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。現代多數的高校仍然以財務性指標與業務合規性指標為主，重心偏向反映項目管理狀況與財務情況，而對于單位預算資金的運用效果缺乏動態的、全面的分析與研究。在本單位的預算績效評價中，定性的考評比較多、定量的考評比較少，因此大大降低了績效評價信息的可信度與價值。

（五）績效評價結果科學性有待提高

目前績效評價方式主要是部門單位自評價，財務部門選擇部分項目重點評價。部門、單位作為預算資金的使用方，財務部門作為預算資金的分配方，不論哪一方單獨作為評價主體，都存在一定的主觀因素，并且受到專業領域信息資源和知識體系限制，評價結果的客觀性、科學性仍有待提高。

（六）績效管理結果應用尚停留在較淺層面

從目前情況看，績效評價結果還主要用于反映情況、發現問題和落實整改，與預算安排結合得不夠緊密，評價結果有效與否，對下年度預算安排缺乏硬性約束。另外，績效評價結果反饋和公開機制不夠完善，評價結果信息僅反饋給項目單位一定范圍內的人員，項目單位大部分工作人員難以知曉評價結果，社會公眾對預算項目績效評價情況更是無從了解，尚未起到通過社會監督促進預算管理的目的。

三、構建績效管理系統，創新高校預算體制

（一）加強和規范預算績效目標管理，優化預算編制

在編制年度預算或追加預算時，依據部門職能職責及事業發展規劃，對預算支出設定計劃期內預期達到的業績目標、預期產出的效益和效果，并據此評價財政資金使用績效。

首先，預算單位要科學的測算資金需求，合理設定預期產出目標、預期效果目標、滿意程度目標。

其次，編制績效目標應做到：績效目標指向明確，并與相應的財政支出范圍、方向、重點、效益和效果緊密相關。績效目標應從投入、產出、效益、效果等方面進行細化，須用定量表述為主，并具有可測量性。設定績效目標要經過調查研究和科學論證，目標要符合客觀實際，確保可達到。

第三，財務部門及其專家組對預算單位提交的績效目標進行審核。績效目標評審內容包括：項目報告的完整性、實施依據的充分性、方案的可行性；績效目標的完整性、準確性和可實現性；績效指標的完整性、相關性、規范性和標準值的科學性；資金預算的合理性、保障性和匹配性。

最后，學校預算報經學校黨委會審查批準后，財務部門在批復單位預算的同時批復績效目標。批復的績效目標應清晰、可量化，以便在預算執行過程中進行監控，在實施績效評價時對照比較。

（二）及時跟蹤監控預算執行情況，確保實現績效目標

財務部門根據設定的績效目標，采取項目跟蹤、數據抽查等方式，動態跟蹤績效目標實現程度、資金支出進度和項目實施進程，確保資金使用效率和項目管理效益的提高。績效跟蹤監控的內容應包括：項目是否按計劃進度完成，并分析項目進度滯后的主要原因；項目需求是否發生本質性變化；項目設計或實施方案是否發生了調整；針對變化和調整，是否及時修改完善績效目標和績效指標；項目管理和資金管理制度是否健全，是否落實到位；項目實施單位是否采取節約成本的具體措施以及措施效果是否明顯。

（三）建立科學合理的績效評價體系，提高資金使用效益

財務部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，切實做到“四個到位”。一是開展績效評價前把目標設定情況、資金投入使用情況、制度保障情況、采取措施情況、實現效果情況、其他情況等信息收集到位。二是評價績效目標實現程度，把績效評價方法確定到位。三是確定績效評價對象；下達績效評價通知；確定績效評價工作人員；制訂績效評價工作方案；收集績效評價相關資料；對資料進行審查核實；綜合分析并形成評價結論；撰寫與提交評價報告；建立績效評價檔案，把工作程序落實到位。四是撰寫績效評價報告做到邏輯清晰、客觀公正、數據準確、依據充分、真實完整、分析到位。

（四）建立績效評價結果反饋和應用機制，強化支出責任

建立預算支出績效評價結果反饋和應用制度，強化結果應用“四個結合”。 一是強化評價結果與反饋、報告相結合。將具體項目評價結果及時反饋給資金使用單位，并督促其整改。將專項資金評價結果向學校黨委報告，為領導決策和實施監督提供參考。二是強化評價結果與預算安排相結合。發揮結果導向作用，加大績效評價結果對下一年度預算的指導性作用，形成直接影響，逐步使之成為預算決策的主要依據。三是強化評價結果與日常預算管理相結合。針對績效評價發現的因管理制度不健全、不完善，導致項目實施、資金使用存在問題的情況，督促被評價單位健全完善相關管理制度，規范預算資金程序和使用方式。四是強化評價結果與績效問責相結合。充分運用績效評價結果來實施獎懲和問責，本著“誰用錢、誰負責”的原則，對在預算編制和執行過程中，由于工作原因導致預算績效管理未達到相關要求，致使財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的部門（單位）及其責任人員，進行績效問責，并積極推動將預算績效管理考核納入年終考核內容。

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