“空心村”困境及化解之道

張柏林

（河南省社會科學界聯合會，河南鄭州450002）

“空心村”困境及化解之道

張柏林

（河南省社會科學界聯合會，河南鄭州450002）

一、“空心村”的內涵解析及形成機理

（一）“空心村”的內涵解析

“空心村”又被稱為空殼村或者空洞村。有學者基于地理學的視角分析農村居住空間的演變規律指出，農村空心化是因為舊宅基地難以拆除，逐步被遺棄，而新宅地向村外不斷地擴展與延伸，住宅用地不斷地外延，而閑置房屋逐步增多，內空外延的一種病態化的演進路徑[1]。也有學者從人口學的視角分析探究村莊的演進形態，認為“空心村”是因鄉村人口入城務工、人才流失與人力資本的轉移所引起的，農村的主要人口演化為老人、婦女與兒童，鄉村人口無論在結構、質量與數量等方面都出現失衡，老幼婦孺相望成為一種新常態，進而使農村出現了知識、技術、資金的匱乏[2]。還有學者從社會學維度對“空心村”進行界定，隨著工業化與城市化的推進，農村中懂技術、有知識的青年不斷入城務工就業，導致農村人口年齡結構失衡[3]。也有學者認為，農村人才不斷外流，不但使農業，而且也使廣大農村的工業、副業、教科文衛部門出現了人才匱乏的消極現象[4]。

不同的學者依據不同的學科背景，從不同角度對“空心村”的概念與內涵進行了界定，均有一定的合理性和可借鑒性。但筆者認為，對“空心村”內涵的界定應立足于宏觀、全面的視角，“空心村”是在我國工業化、城鎮化和農業現代化的時代背景下，由于城鄉資源配置不平衡，致使公共服務缺失，人口外流，農村人口非農化速度加快，進而帶來農村政治、經濟、文化等多種要素的空心化，是多元要素“空心”的復合體。

（二）“空心村”的形成機理

一是城鄉發展不平衡。我國城市化不斷加速，1978年我國城鎮化率較低，僅為17.92%，2015年我國的城鎮化率已升至56.1%，城鄉二元結構變化很大，城市化成為社會發展的大勢所趨[5]。城鄉的差異日趨明顯，鄉村的經濟收益相對較低，公共服務與基礎設施落后的問題凸顯，城市的收入、工作條件、工作機會、良好的居住環境等對鄉村居民有較大的吸引力，推動大量農民離鄉入城務工。這樣鄉村勞動力持續向城市遷移，從個體外遷逐步發展為全村外遷，致使部分地區鄉村人走屋空。

二是農村宅基地流轉制度不完善。相關統計資料顯示，我國農村常住人口每年以1.6%的速度減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農村每年新增建房用地200萬畝左右[6]。1996—2009年13年間城鄉建設用地總計擴展3.8萬平方千米，增幅為13.33%。《2015年中國國土資源公報》相關數據顯示，2015年國務院與省級政府批準建設用地為592.2萬畝。其中，建設用地增加了388.5萬畝，村莊建設用地增加了45萬畝，因建設占用、農業結構調整等因素，全國減少耕地450萬畝[7]。當前，我國的土地管理法尚未對宅基地有序流轉規定詳盡的交易流程與交易細則，村民基于出行條件及經濟理性的考量，在村莊外圍交通便利、有一定商業價值的主干道甚至在自己的耕地內肆意另建新房，導致村子內部空置、半空置房屋的數量逐步增加，村莊內住房空置率不斷攀升，村莊空間原有的布局平衡被打破。

三是現代農業生產技術的推動。農村社會的轉型，技術力量的支持功不可沒。農村勞動力解放程度的高低取決于技術革新及推廣的程度。隨著現代技術的不斷進步，農業生產工具的機械化水平不斷提高，生產工具升級加速，農業吸納勞動力的空間日益縮小，勞動力剩余存量不斷增多。技術高速化帶來農村內部斷裂，伴隨而來的是非地域化的過程[8]。當前，農業生產的關鍵過程，如種收、家畜的喂養等基本實現了機械化。夏收一般只需兩三天，秋收一般也只需一周左右。技術推動使農業生產率不斷提高，農村剩余勞動力的出現成為技術發展進步的必然結果。剩余勞動力必然要流出農村另尋出路，“空心村”逐漸形成。

二、“空心村”面臨的困境審視

（一）農村土地資源浪費

土地是農村經濟發展最寶貴的資源，是農村生產與生活的基礎，是農業最重要的生產資料之一。但是，“空心村”中許多宅基地半空置、空置或閑置，可耕種的土地處于一種耕不能耕、用不能用的不良狀態，鄉村土地資源浪費驚人，土地資源配置極其不合理。依據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》的相關數據，2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少1.33億，農村居民點用地卻增加了3045萬畝[9]。一戶多宅是最主要的原因。據張寶英2015年對河南省民權縣龍塘鎮“空心村”的調查顯示：“龍塘鎮龍塘集5個村村莊人均廢棄閑置宅基地面積約為0.21公頃。擁有3處以上宅基地的戶數占總戶數比例為10.55%，擁有2處的比例為30.02%。如果對村莊廢棄地、閑置地等進行治理，可整治、可重復利用的主地高達198.23公頃。”[10]

（二）人力資源匱乏，經濟發展緩慢

青壯年勞動力是農村經濟可持續發展的重要支撐力量。城市化與工業化一路高歌猛進，吸引了大量農村青壯年入城務工，使得農村住宅閑置，同時也對農村經濟發展產生了巨大的影響。國家統計局發布的有關數據顯示：2015年全國在戶籍外鄉鎮就業的外出農民工達到16884萬人，比2014年增加了63萬人，同比增長0.4%；農民工仍以青壯年為主，40歲以下農民工所占比重為55.2%[11]。大量的青壯年勞力背井離鄉入城務工，農村農業生產缺少必要的勞動力，缺少了推廣農業現代技術所需的人才，農業新技術推廣困難重重，嚴重制約了農業生產效益的提升。有學者研究發現，在華北平原，每增加一個勞動力外出，玉米每畝產出減少101斤，占畝產量的14%[12]。農村青壯年勞動力的大量外流，傳統的農業產業結構無法隨之進行必要的調整，農村經濟發展難以契合現代社會發展的要求，致使農村經濟發展緩慢甚至徘徊不前，城鄉之間經濟社會發展的鴻溝被進一步拉大。

（三）村中治安環境惡化

隨著大量農村青壯年勞動力入城務工，“三留”人口——留守婦女、留守老人、留守兒童——成為村里人口的主體，農村既有的人口結構平衡被打破。“三留”人口作為弱勢群體，安全意識不強、自衛能力有限，極易成為犯罪分子選擇的侵害對象，進而引發“空心村”中的安全隱患。一是侵財性案件頻繁發生。由于老人、小孩防范能力較弱，一些盜賊進了“空心村”如入無人之境，老人小孩被騙案屢見不鮮，假幣案、假藥案在農村時有發生。2013—2015年，僅河南正陽縣法院受理的盜竊、行騙留守老人、婦女犯罪案件就達124件[13]。二是賭博、高利貸等現象逐步增多，農村賭博呈現出“大賭成稀，小賭成批”的特點，盡管金額不大，但對農村社會風氣帶來很大傷害，有的農民為翻本不惜借高利貸，由此導致的治安案件頻發。河南警方統計數據顯示，2016年春節期間，河南公安機關在全省范圍內開展集中統一行動，突出打擊以農村地區聚眾賭博為重點的違法犯罪活動，共破獲涉賭刑事案件85起，對173人采取刑事強制措施，打掉賭博團伙25個，搗毀賭博窩點123處；辦理賭博治安案件1054起，對4544人實施行政處罰，共查繳賭資420.2萬元[14]。

（四）村民自治的弱化與虛化

村民自治是我國農村基層民主建設的重大創新，是我國農村基層運行的長效機制，也是我國推行國家治理體系現代化的重要基石，在提高農民民主意識、開展鄉村建設等方面都起到積極的作用。但隨著城市化浪潮的推進，農村空心化的出現使村民自治效果不斷弱化。一是由于農村精英的不斷外流致使許多農村地區出現了人才斷代，“選舉誰”成為難題。二是隨著農村人口結構變化，參與農村治理的主體為婦女兒童老人，村民自治組織的整體素質由此被拉低，農村治理主體的整體素質大幅下滑，村“兩委”由“誰來選”的問題更加突顯。三是“三留”人口難以對農村“兩委”的權力做到有效地監督，這也在很大程度上虛化了村民自治的效能。四是“空心村”干部年齡結構不合理，普遍存在老齡化現象，沒有活力和闖勁，無法建設好一個令村民滿意的組織，培養不出村民的向心力與凝聚力，組織工作和組織建設等無法進行與開展[15]。以上原因致使基層組織治理效果大打折扣。

三、“空心村”治理的化解之道

解決“空心村”面臨的諸多經濟、社會發展困境，對實現全面建成小康社會目標、進而實現中華民族偉大復興中國夢都具有重大而深遠的意義。要化解這種困境，必須統籌兼顧，多措并舉。

（一）盤活資源:健全與完善農村宅基地流轉制度

我國《物權法》對農村宅基地的規定為“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”[16]。但當前我國的土地管理法尚未對宅基地有序流轉規定詳盡的交易流程與交易細則，這必然會對農村宅基地的有序、有效、依法流轉帶來一定的障礙與困難。法律法規的遲滯對農村土地資源有效整合利用構成了制度瓶頸，因此必須順應農村經濟發展的客觀需要對現有法律制度進行調整完善。中共中央深改領導小組于2014年12月審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出了在堅持三原則“即土地公有不變、耕地紅線不變、農民利益不變”的基礎上，在農村試點地區積極有序推動宅基地流轉工作，并在2017年年底結束試點工作。地方政府可以因地制宜制定與出臺符合本地實際的農村宅基地流轉、交易的政策、法規，建立與完善農村宅基地多元化的交易平臺，引導農村大批廢棄、半空置或空置的宅基地入市流轉交易，實現閑置土地的再利用。這樣，進城務工的農民工的宅基地今后有可能有償流轉轉讓，農村沉睡的土地資源有可能被再次激活利用。

（二）固本強基:培育新農人，發展農村經濟

一是培育職業農民，推進傳統農業轉型升級，構建現代農業生產經營體系。農業要繁榮發展，就必須依托現代農業技術，推進農業集約化、規模化經營，走新型農業發展之路。因此，地方各級政府要不斷依據本地發展實際，推出各種切實可行的興農惠農的優惠政策，加快推動培育新型職業農民的步伐，吸引新型職業農民及涉農企業到農村廣闊的天地就業創業。農村未來的農民應當也必定為專職的新型職業農民，為此目標，地方政府應當做到：首先，加強對農民農業知識與技術的培訓，并強化實踐層面的指導應用，從而培育一大批技術精湛、能力較強的新型職業農民團隊，而后用這批人來吸引與帶動更多的人成為新型職業農民，為農業與農村經濟發展提供豐厚的人才儲備；同時，通過政策的傾斜與鼓勵，引導更多的大學生投身農業生產，為農村輸送新鮮力量，提供高素質的農業人才。其次，要充分發揮現代技術的力量，依托技術的倍增力量，促進新型職業農民的成長。2016年中央一號文件指出：“大力推進‘互聯網+’現代農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級”。“互聯網+農業”是一種生產方式、產業模式與經營手段的創新，以“互聯網+農業”為驅動，有助于提高農業質量效益和競爭力，實現由傳統農業向現代農業轉型。各級政府要積極推進與深度實施“互聯網+農業”計劃，進一步強化互聯網在農業生產中的運用，創造農業發展的新模式與新業態，讓現代技術成為農村經濟發展的新引擎，成為新型職業農民成長的新起點與新動能，為農村經濟的發展增添新動力。

二是激勵農民工返鄉創業，吸引人才回流，激活農村經濟發展的活力。農民工大都在經濟較發達的地區務工經商，通過外出務工經商，他們擁有了先進的生產理念，掌握了一定的技術，熟稔了現代化的生產流程與生產模式，具有思想、資金、經驗等獨特優勢，是農村“精英”不可或缺的組成部分。基層政府要想方設法積極引導與鼓勵他們返鄉創業，這能夠從根源上改變農村人口結構不合理的現狀，提升農村人力資源的整體素養，推進農村經濟社會的良性發展。返鄉農民工具有地緣、情緣與人緣的天然優勢，他們創業成本相對于招商引資成本要降低很多。政府要采取多種措施為返鄉農民工提供金融、政策、信息、人力培訓的支持，為其積極創業提供一個良好的外部環境，使返鄉創業的農民工“留得住、干得好”，形成示范效應與蝴蝶效應，吸引更多農民工返鄉創業，讓廣闊的農村成為有才華的農民工創業的熱土，提升其對家鄉經濟發展的使命感與責任感，充分發揮其農村經濟發展主力軍的作用。

（三）防控結合:多管齊下，打造和諧宜居的生存環境

筆者認為，為了徹底整治與消除“空心村”治安現存的諸多問題，必須多管齊下，綜合整治。

一是加強安全意識宣傳教育。要利用傳單、廣播、電視及新媒體等各種手段加大對各種安全知識的宣傳力度，重視廣大農村的精神文明建設，推進普法活動走村入戶。通過“送法進基層”“巡回法庭”等多種形式，以案說法，通過典型案例講解，提醒村民應注意的安全事宜，消除安全隱患，提升村民的安全意識與自我保護能力。

二是動員和組織廣大群眾參與社會治安綜合治理，實行社會治安群防群治。建立由鄉綜治中心牽頭、派出所指導、群眾參與的巡邏防范機制，加強治安信息員、中心戶長隊伍建設，最大限度地發揮群眾自治作用，健全和完善鄉鎮基層群防群治網絡，提高社會治安整體防控能力。各村要根據本地區的情況，發動群眾，組建專門的鄉村巡邏力量，對“空心村”及周邊區域進行治安巡查，及時消除安全隱患。尤其是對賭博、封建迷信等社會丑惡現象要果斷亮劍，堅決鏟除，從而提升“空心村”群眾的安全指數。

三是推進警力下沉，推行民警包村制度。各鄉鎮派出所要定期與不定期地對“空心村”開展治安巡邏與安全排查，重點關注與關心孤寡老人、留守婦女與留守兒童，入戶進行走訪、暗訪，分片包干，責任到人。包村民警要有意提升“空心村”安全級別，發現農村黑惡勢力的苗頭，要及時向上級公安機關匯報，拔除毒瘤。同時，要運用技術手段打造立體監控網絡，在“空心村”的關鍵道路、主要活動場所、治安事件多發區安裝高清攝像頭，并與公安監控系統聯網，認真查找與消除社會治安中有可能產生的隱患與死角，預防與減少各種治安案件發生，做到“空心村”安全的可防、可控。

（四）組織重構:制度與非制度安排協同發力，推動鄉村治理現代化

當前學界都認為治理“空心村”必須有組織載體，因為廣大農村基層組織是農村治理中村務管理的核心力量，也是農村基礎設施與公共產品的最重要提供者。由此可見，“空心村”治理必須加強組織建設，這樣才能使“空心村”走出治理弱化、基層民主虛化的困境，實現村民自治制度的有效落實，使鄉村社會的共同體得到重構。筆者認為，通過制度安排與非制度安排，引導、鼓勵外部精英回歸農村，構建多元化的治理主體，引導村民正確行使民主權利，讓“空心村”治理實至名歸。

一是制度安排。它包括了“第一書記”“企業家村官”“村醫村教”村“兩委”三種制度安排。“第一書記”的制度安排是由上級政府選派優秀的干部入住“空心村”擔任第一書記，通過外部精英的力量，針對“空心村”問題開展科學規劃，提升“空心村”黨組織的治理能力。“企業家村官”“村醫村教”都是為了應對“空心村”的人才大量外流，村干部素質不高、后繼乏人的情況選派優秀的本地人充實村“兩委”班子，提升村“兩委”班子的領導水平。當然，這些制度安排都是為引導人才賢達進入基層組織，提高基層組織人員素質，提升其治理能力，引領基層組織走向善治，有利于克服基層自治組織治理能力弱化的問題。

二是非制度安排，主要為“村民理事會”作為制度外參與治理主體。村民理事會是以自然村為主體，通過吸納村中有威望的長者、老黨員、老干部和經濟能人等農村精英群體，成為一個連接政府與村民的自治組織[17]。村民理事會同村民自治組織不是沖突、對立的關系，而是職能上的一種互補互動的關系，不少“空心村”的村委會因接受基層政府委派的大量行政性事務，對村子里的公共事務難以全面管控，而村民理事會就可以有效彌補這種職能的缺失與不足。山東新泰市平安協會，廣東云浮市的鄉賢理事會、揭陽市揭東縣公益理事會和民主監事會等都開展了積極的治理實踐，取得了良好的治理效果，搭建了村民、社會與政府聯結的新平臺，推動了“空心村”公共服務與公益事業有序、有效的發展，回應了“空心村”農民的實際需求，為“空心村”治理提供了寶貴的領導力資源，有效解決了“空心村”治理虛化的問題。

本文系2016年度河南省政府決策研究課題（2016B299）的階段性成果。

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[2]曾學龍.貧困地區“空心村”現象的出路與新農村建設探討[J].甘肅農業，2006，（10）:31.

[3]張春娟.農村“空心化”問題及對策研究［J］.唯實，2004，（4）:83—86.

[4]林孟清.推動鄉村建設運動:治理農村空心化的正確選擇[J].中國特色社會主義研究，2010，（5）: 83—87.

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[6]我國四分之一農村住房常年無人居住[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2013/0302/c70731-20653683.html，2013-03-02.

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[11]2015年全國農民工監測調查報告[EB/OL].http:// www.chinajob.gov.cn/EmploymentServices/content /2014-05/13/content_925731.htm，2014-05-13.

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責任編輯 嵩陽