經濟新常態下東北地區城市產業轉型問題研究*
——以資源型城市遼寧省盤錦市為例

■周　慧

經濟新常態下東北地區城市產業轉型問題研究*
——以資源型城市遼寧省盤錦市為例

■周慧

在經濟新常態下實現東北地區全面振興，需要推動東北地區資源型城市產業轉型升級。遼寧省盤錦市是東北地區典型的資源型城市，及時把握轉型時機，明確城市定位，科學選擇產業轉型模式，處理好原有產業與新接續、替代產業之間的關系，善于借助外力幫助產業轉型，充分發揮政府和市場的主動性，尤其是加強政府的引導作用，改變了單一資源產業結構的現狀，基本實現了產業結構升級和經濟可持續發展，具有較強的借鑒意義。

區位商耦合東北新常態

近幾年來，東北地區經濟增長出現顯著回落，作為東北三省“老大”的遼寧省更是在2016年一季度經濟出現負增長，增速排在全國各省市最末位。曾經作為共和國的長子、為新中國工業化做出突出貢獻的東北三省的經濟發展狀況引發社會各界關注，各種用以說明東北經濟衰落的“證明”、“事例”在網絡上不斷涌現。國家也制定了新一輪振興東北的規劃和方案，4 月26日 《中共中央、國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》發布，目標在2020年東北地區在重要領域和關鍵環節改革取得重大成果，2030年實現東北地區全面振興。

東北地區資源型城市的建立與發展為我國城市化和工業化做出了突出貢獻，但同時資源型城市多數采取了粗放式經濟發展模式，形成單一的資源采掘和初加工的產業結構。由于所依賴的資源有限且不可再生，隨著資源日益枯竭和資源性產品市場供求變化，部分資源型城市出現了經濟增長放緩甚至全面萎縮、產業結構單一、環境生態破壞嚴重、下崗失業人員多、群體性事件頻發等一系列突出的經濟、社會問題。實現東北地區全面振興，必然要妥善處理資源型城市的轉型發展問題，這既是資源型城市和東北地區可持續發展的必然選擇，也是國家發展戰略和經濟新常態的客觀要求，如何使資源型城市經濟增長轉到依靠創新和科技進步，如何實現資源型城市經濟提質增效，真正實現可持續發展，關鍵就是實現產業結構轉型升級。

遼寧省盤錦市是典型的石油城市，并且不斷探索轉型發展和產業結構升級之路，取得一些有效的成果。本文以遼寧省盤錦市轉型發展為對象，通過研究其經濟轉型的背景、路徑、措施和效果，從中探尋資源型城市轉型的一般規律，試圖為東北地區眾多的資源型城市轉型發展提供借鑒。

單一的油氣產業導致盤錦市經濟社會問題頻發

遼寧省盤錦市是上世紀60-70年代伴隨著遼河油田開采而興建的城市，1984年經國務院批準成立地級市，目前全市國土面積4001平方公里，常住人口139萬人，油氣資源豐富，全國第三大油田——遼河油田坐落于此。40多年來，遼河油田累計生產原油4.09億噸，天然氣830.97億立方米，上繳利稅和各種費用2500多億元，為國家的工業化和經濟發展做出了巨大貢獻，也帶動了盤錦經濟社會的快速發展和進步，盤錦市成為全國最大的稠油、高凝油生產基地和重要的石化生產基地。

盤錦市經濟發展呈現資源型城市的顯著特征，經濟增長與油氣開采量緊密關聯，突出表現為1996至2006年遼河油田原油產量負增長，同期全市GDP增長處在歷史低位徘徊不前；受國際油價和經濟周期影響大，經濟波動性強；產業結構以油氣開采及加工業為主，七五”、“八五”期間石油采掘、石化化工類產業占工業增加值的90%以上；空間布局因資源就近開采形成了多點、線長、面廣、分散的特征；油地分割嚴重，遼河油田作為特大型國有企業隸屬中國石油天然氣集團公司管理，與盤錦本地產業和中小企業發展存在斷層和明顯脫節，其“大而全”形成龐大封閉的自我社會服務體系排擠了盤錦市城市功能發育。

1996年以來遼河油田油氣開采量逐步遞減，隨著資源衰退，盤錦市經濟社會發展出現了資源型城市衰退期產生的一系列典型問題，經濟增速放緩，財政收入、就業安置和生態環境保護、整治等方面壓力不斷增大，城市可持續發展受到威脅，二次創業和產業轉型迫在眉睫。

盤錦市以產業結構轉型升級為主線尋求可持續發展

“九五”以來，盤錦市委、市政府積極探索轉型方式和可持續發展道路，2007年盤錦市被列為全國資源型城市經濟轉型試點市，2008年以來盤錦市確立了“向海發展、全面轉型、建設濱海新盤錦”的發展戰略和轉型思路，明確比較優勢，采取一系列措施再造區域競爭優勢，努力實現產業轉型。

（一）把握轉型時機，明確城市定位，科學選擇產業轉型模式

盤錦市對經濟轉型早認識、早謀劃、早動手，在資源衰減但未枯竭前著手轉型發展，時機較好，贏得主動權；同時，盤錦市經濟轉型積極順應國家發展戰略和經濟發展階段變化，按照國家經濟結構調整和產業升級的要求，升級、改造原有產業，大力承接全球產業轉移，爭取眾多國家和省級政策、資金支持，為轉型發展贏得良好的政策條件和資金扶持。

充分利用區位優勢，抓住國家振興東北老工業基地戰略、國家資源型城市轉型試點城市、遼寧沿海經濟帶開發開放等政策疊加優勢，按照國家對資源型城市轉型的總體戰略要求，盤錦市城市發展定位為：國家資源枯竭城市轉型示范市、東北地區對外開放重要平臺和生態建設示范城市。

在明確城市定位的基礎上，認真分析區域資源條件、經濟基礎和技術條件，科學確定了產業轉型模式：穩定油氣產量，延伸油氣產業鏈，實施多元化發展，重點培育石化及精細化工、化工新材料、石油天然氣裝備制造、海洋工程裝備制造及船舶修造、農產品加工和現代服務業 （以旅游、商貿和物流為重點）6大接續產業。

（二）按照點軸開發模式，打開盤錦發展空間格局

修建向海大道和中華路2條橫貫南北的主要交通干線，破除盤錦多點、分散、分割的發展局面，拉開了區域一體化發展的新格局。

沿著向海大道和305國道主軸，按照“產業集聚、企業集群、分工合作、錯位發展”的思路，修建了遼濱經濟技術開發區、石油裝備制造園和遼寧北方新材料產業園等9個園區，高質量、高速度推進基礎設施建設，構建承接接續產業發展的重要載體。

加快盤錦港建設，造就交通節點優勢，2012年盤錦疏港鐵路建成并通車，成為東北和蒙東地區最近出海通道；以遼濱經濟技術開發區為核心，構建新的區域經濟增長極，引領118公里海岸線發展，擴大沿海開發開放，加快由“內陸型”經濟向“向海型”經濟轉型。

（三）穩產油氣開采，延伸油氣產業鏈

盡管油氣資源日漸衰減，但遼河油田依然是全國十大油田，油氣開采和加工業依然是盤錦市的支柱產業，穩產油氣開采和加工業將為產業轉型提供時間、資源和資金支持。遼河油田加大科技研發和投入使用力度，高凝油開采技術居世界領先地位，稠油開采技術達到國際先進水平，目前遼河油田原油生產能力1000萬噸，力爭穩產20年。

原油穩產千萬噸為延伸油氣產業鏈提供了條件，盤錦市沿著“開采——煉油——石化——精細化工”鏈條向油氣產業上、下游產業延伸，在油氣采掘業的基礎上，大力發展石油煉制、油氣加工、化學工業、塑料制品和裝備制造等產業。依托盤錦精細化工 （塑料）產業園和遼濱石化產業園等3個園區，盤錦形成了遼寧省第一個銷售收入過千億的產業集群——石化及精細化工產業集群。

（四）升級改造傳統產業，培養新經濟增長點，實施多元化產業發展戰略

培育特色品牌，大力發展生態高效農業和農產品加工業。著力打造盤錦大米、盤錦河蟹兩個特色品牌，提高農業機械化水平，加快優質大米、河蟹、畜禽、蔬菜等特色農產品基地和現代農業園區建設，大力發展水稻、水產、蔬菜、畜牧等優勢農產品的精深加工。

以旅游業為龍頭，大力發展旅游、商貿、物流為重點的現代服務業。依托世界罕見濕地景觀紅海灘、世界最大蘆葦群帶和亞洲最好的低溫溫泉，大力發展濕地觀光、溫泉度假等特色旅游業，舉辦國際濕地旅游周、優質稻米交易會、中國石油與海洋工程裝備博覽會等國際性、全國性的大型活動，全面啟動國內外知名旅游目的地、區域性購物中心和生態宜居城市建設。依托盤錦港，大力發展臨港物流業。同時大力發展生物制藥、新能源、信息技術等新興產業。

（五）爭取中央和省級政策、資金扶持和生產力優先布局

在國家層面，盤錦市主動納入國家遼寧沿海經濟帶開發戰略和成為國家資源型城市經濟轉型試點市，積極運用國家東北老工業基地振興政策；在省級層面，盤錦市率先成為遼寧省城鄉一體化綜合改革試點區、遼濱經濟技術開發區成為遼寧省綜合改革試驗區。

2009年以來盤錦市獲得資源枯竭型城市財力補助、技術改造、產業發展和園區基礎設施建設等方面中央和省級投資補助和貼息資金累計近百億元，有力地支持了轉型發展。同時，一系列重大項目落戶盤錦，尤其是重大石化產業項目布局向盤錦市傾斜。

（六）加強政府引導，對外開放引資聚集要素，對內改革放活完善服務

市場難以自發解決資源型城市長期積累的結構性矛盾，必須加強政府引導，搭建轉型發展所需的市場條件，充分利用外部市場和資源。盤錦市政府高度重視轉型的自覺性和主動性，采取強有力的措施引導全市經濟轉型和社會轉型。

通過對外招商引資、吸引人才人口，集聚轉型發展所需的要素。在12個市直部門組建專業招商局，并整合為三大專業招商中心和縣區專業招商分局，持續開展專業化招商和產業集群招商。創新選人用人機制，面向全國公選85名年輕的領導干部；制定了《加快引進人才和深化戶籍制度改革的若干意見》，加大人口人才聚集力度，努力吸引、培養建設濱海新盤錦所需的人才隊伍。

通過體制機制創新，激發區域發展活力；通過加強軟環境治理，增強市場活力。規劃建設“遼濱經濟技術開發區”和“遼河口生態經濟區”，作為市政府派出機關，形成了兩縣兩區和兩個經濟區的“4+2”發展格局；全面下放行政管理權限，至2013年市級審批項目精簡為51項，是遼寧省行政審批權下放最快、力度最大的城市之一，充分激發縣、區和經濟區發展的積極性和主動性。不斷加強軟環境治理，提高政府服務水平，優化投資環境，為各類市場主體提供公開透明、平等競爭、廉潔高效的市場條件，增強市場活力。

盤錦市初步實現產業結構優化和可持續增長

（一）經濟增長動力發生質的提升，步入高速增長的快車道，經濟實力顯著提升

2007年以來盤錦市轉型發展取得顯著效果，向海大道和中華路兩條主軸拉開了盤錦市發展的空間格局，招商引資吸引一批重大項目落地盤錦，石化精細化工、化學新材料、石油裝備制造和海洋工程裝備制造等接續產業取得長足發展，盤錦港加快建設，盤錦經濟內在增長動力發生質的提升。

2007年成為盤錦市經濟增長的拐點，開始擺脫低速增長狀態，增長加速度開始超過全省平均水平，形成趕超態勢；2010年盤錦市經濟增長速度達到歷史最高值17.8%，15來年首次超過全省平均增長速度。“十一五”期間盤錦市GDP增長顯著提升，平均增長率達到10.3%，分別高于“九五”和“十五”期間平均增長率3個百分點。

轉型發展以來，盤錦市多項重要經濟指標增速躍居全省前列，經濟實力顯著提升。2014年盤錦市占全省3.2%的常住人口創造了全省4.5%的GDP；全市GDP達到1304億元，是2006年的2.52倍；人均地區生產總值90615元，突破1.4萬美元，是2006年的2.31倍；固定資產投資1157.4億元，是2006年的5.74倍；公共財政預算收入151.2億元，是2006年的5.82倍；外貿出口總額6.6億美元，是2006年的6.6倍。

（二）產業結構轉換速度快，結構逐步優化

1.產業結構轉換速度快。

用產業結構變動值反映盤錦市產業結構變動速度，反映產業轉型取得效果。產業結構變動值越大，說明產業結構變動速度越大，對盤錦而言也就意味著產業轉型效果越顯著。

以2006年為基期、2014年為報告期，計算2006年至2014年全國、遼寧省和盤錦市的產業結構變動值，分別為0.174、0.0662、0.3708。進一步考察年度產業結構變動情況，發現2009年盤錦市產業結構變動幅度大，K值達到0.166，分別是當年全國和遼寧省K值的5.17倍、13.83倍。總體而言，從2006年到2014年盤錦市產業結構轉換速度顯著快于遼寧省和全國。

2.第三產業占比穩步提升，一、二產業占比下降，三大產業結構逐步優化。

2007年以來盤錦市第三產業快速增長，第三產業增加值由2006年93.66億元增長至2014年450億元，年均增長率達到21.68%；第三產業占GDP比重由2006年18.1%提升至2014年34.5%；從遼寧省全省范圍看，盤錦市第三產業區位商值由2006年0.44上升為2014年的0.83，盤錦市第三產業發展速度和調整速度快于全省平均水平，并日漸提升至全省發展平均水平。

第一、二產業占GDP比重均逐步下降，分別由2006年10.1%、71.8%下降為2014年的8.8%、56.7%；第一、二產業在全省的區位商值由2006年0.93 和1.46分別變為2014年的1.1和1.13。通過產業轉型，盤錦市第一產業占比基本保持平穩，與全省平均水平基本保持一致；第二產業占比下降顯著，漸趨接近全省平均水平。

2007年以來，盤錦市發展現代服務業等接續產業的轉型政策取得了顯著效果，產業結構轉換速度加快，顯著高于同期全國和遼寧省調整速度，產業結構逐步優化。

3.油氣采掘業依賴度降低，接續產業快速發展，多元產業發展格局基本形成。

2007年以來石油和天然氣開采業增加值占GDP比重快速下降，由2006年的53.59%下降至2011年的23.5%，2012年非油氣產業增加值占全市經濟比重達到近80%，盤錦市經濟發展對油氣采掘業依賴度顯著降低。

延伸油氣產業鏈成效顯著。2007年至2011年石油加工、煉焦及核燃料加工業增加值年均增長率高達40.39%，5年時間增長5.45倍，占GDP比重由2006年的6.53%提升至16.18%；化學原料及化學制品制造業增加值年均增長24.08%，5年時間增長2.94倍，占GDP比重由2006年的2.83%提升至3.79%；非金屬礦物制品業和專用設備制造業的年均增長率也高達46.32%和80.66%，占GDP比重由2006年的不足1%分別提升至1.33%和3.37%。2012年盤錦市石化及精細化工產業集群實現銷售收入1060億元，同比增長29.1%，總量全省第一，率先成為遼寧省首個超千億元產業集群。

金融、房地產、租賃和商務服務等服務業快速發展。2007年至2011年金融業增加值年均增長率達31.34%，5年時間增長3.9倍，占GDP比重由2006年的1.07%提升至1.93%；2007年至2011年房地產業增加值年均增長率達39.81%，5年時間增長5.34倍，占GDP比重由2006年的2.15%提升至5.31%；2007年至2011年租賃和商務服務業增加值年均增長率達31.75%，5年時間增長3.97倍，占GDP比重由2006年的0.62%提升至1.13%。

目前盤錦市已基本形成了以石油和天然氣開采業、石油加工、煉焦及核燃料加工業和房地產業為支柱產業，化學原料及化學制品制造業、非金屬礦物制品業、專用設備制造業、金融業、租賃和商務服務業快速發展的多元產業發展格局。

對盤錦市產業轉型深化的政策建議

盤錦市產業轉型成效顯著，但轉型任務依然繁重，仍需在既定的轉型思路、模式下，加大力度，采取有效措施加快接續產業發展、提升轉型速度，重點處理好產業結構高級化、油地融合、投資環境優化、環境保護和城鎮化等問題，努力實現比較優勢由初級、簡單的資源優勢向人才、技術、制度、產業優勢轉變。

（一）按照既定轉型思路，加快轉型速度，不斷優化產業結構

圍繞六大接續產業，進一步加大招商引資力度，大力吸引、培育盤錦產業轉型發展所需的各類人才、勞動力，做大做強石化及精細化工產業，并努力將裝備制造業、旅游業等接續產業培育成支柱產業。

充分發揮規劃引領作用，高水準編制 《盤錦市國際旅游勝地建設規劃綱要》，認真執行 《盤錦以港強市發展規劃綱要》、《盤錦市建設世界級石化及精細化工產業基地規劃綱要》、《盤錦市服務業“十二五”發展規劃》、《盤錦市資源枯竭城市轉型規劃（2010-2020年）》等發展規劃，加強評估、檢查，確保實現規劃目標和任務。積極完善產業轉型的各類配套政策，確保發展規劃落實到位。

加快推進盤錦港30萬噸油碼頭、中國兵器集團煉化一體化等對全國產業布局和盤錦發展格局產生戰略性影響的重大項目落戶盤錦，并早日建成、運營。

（二）采用先進技術和制度創新，注重服務業與工業耦合，實現產業結構高級化

從經濟演進的一般規律，市場自發演進的產業轉型導致產業結構高級化并伴隨經濟增長方式發生質的變化。產業結構高級化的過程中，服務業比重不斷提升，同時服務業的發展是工業發展的內在需要并由工業化驅動生成，服務業與工業良好耦合。

但盤錦市產業轉型非市場自發演進，是政府主導的強制產業轉型，在實行產業轉型和產業結構調整的過程中，必須自覺堅持產業結構高級化和集約化發展，在結構變化過程中實現經濟增長方式質的提升。不僅將現代服務業作為接續產業發展，提升服務業占比，而且必須注重發展與盤錦工業緊密聯系、為工業服務的生產性服務業，大力發展為油氣開采、石化及精細化工、化學新材料和裝備制造等行業服務的物流、金融、研發、咨詢等行業。

采用先進技術和進行制度創新，推進油氣采掘業、農產品加工業等原有產業技術改造和新技術運用，提升產品經濟附加值、加工的深度和集約化水平。注重服務業與工業耦合，大力發展物流、金融、研發、咨詢等生產性現代服務業，同步實現產業結構高級化和經濟增長方式質變。

（三）加大油地融合力度，促進油地協同發展

牢固樹立大局意識，轉換理念。盤錦市政府和遼河油田應堅持國家利益、能源安全和群眾利益至上，注重換位思考，跳出地區和行業的狹隘本位主義意識。政府將遼河油田作為本市最重要的投資主體；遼河油田要淡化計劃經濟體制下形成的把企業當機關的觀念，自覺與當地社會融為一體。

選準合作領域，創新合作機制，豐富合作方式，謀求雙贏。遼河油田多元化經營和盤錦市產業轉型應密切聯系，油田主動按照盤錦市接續產業發展方向確定企業多元化經營方向，政府在政策上大力支持油田實施多元化經營戰略。

政府自覺轉換職能，以優質服務為油田營造良好的社會秩序和市場環境。保護油田設施，嚴厲打擊侵占井場井站、破壞輸油管線、盜采油氣資源等違法行為；為油田提供周到的服務，充分發揮政府油田工作辦公室的職能，積極協助解決油田發展遇到的問題，切實幫助企業解決實際困難。

遼河油田要強化企業社會責任，主動參與盤錦經濟社會事業發展，為社會創造財富，在盤錦市城鄉一體建設、公用設施建設、公共事業發展、環境保護等方面上給予支持。

（四）進一步優化投資環境

無論是激發本地經濟活力，還是吸引外來資本投入，都必須注重培育平等競爭的市場環境和建立廉潔高效的投資環境。

明確政府和市場的邊界，切實轉變政府職能，精簡審批環節，市場能有效解決的堅決由市場解決。加強服務型政府建設，不斷提升軟環境建設水平，深入推進轉變工作作風，牢固樹立服務意識，提供廉潔高效的公共服務。加大精神文明建設，強化市民基本道德素質，加強社會誠信體系建設。

（五）轉型發展借助城鎮化，并促進城鎮化

城鎮化是新時期調整經濟結構、促進經濟增長的新發動機，盤錦市推進的城鄉一體化實質是城鎮化。盤錦城鄉一體化必將釋放大量的農業富裕勞動力，為接續產業發展提供勞動力；同時農民“市民化”，會增加盤錦市基礎設施建設和服務業發展需求，擴大盤錦市的投資需求和消費需求。盤錦產業轉型和城市發展必須將城鄉一體化納入統籌考慮，為農村轉移的“新市民”提供就業機會，并通過完善城市功能為新市民提供所需的公共服務。

加強對轉移農民的職業技術培訓，培訓滿足接續產業發展的各類勞動力，加快農民向市民轉變。大力發展就業吸納能力強的服務業，重點是結合轉型發展勞動密集型產業和扶植小微型企業發展。加快推進城鄉一體化建設，尤其是新城鎮公共服務體系建設，不斷完善城市功能，使新市民享受到與原城鎮居民同等的公共服務和社會保障。

（六）積極、穩妥處理好轉型發展與環境保護的關系

盤錦接續產業發展必須要走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的道路，經濟發展與環境保護工作并重、同時設計、同時開展，實現節約發展、清潔發展、安全發展和可持續發展。既不能為了一時增長犧牲生態環境，也不能因環境保護限制而放棄發展，應在環境約束范圍內充分發揮主動性、積極推動轉型發展。

對其他資源型城市經濟轉型的啟示

從盤錦市成功轉型中，可以發現有許多對資源型城市轉型發展具有參考價值的結論。

一是轉型時機把握上，宜早不宜遲。盤錦市能夠成功轉型的重要原因是其在油氣產量開始下滑并還能達到1000萬噸年產量時就開始實施轉型戰略，轉型時機把握好，具有前瞻性。如果等到資源都已經瀕臨枯竭，眾多城市矛盾會集中爆發，不僅經濟問題而且社會問題都會出現，很難集中精力解決經濟轉型問題；同時資源枯竭情況下，城市將沒有相應資源和經濟實力實施轉型。

二是在轉型時處理好原有產業與新接續、替代產業之間的關系。盤錦市努力穩定油氣產量，對原有產業繼續給予支持，通過原有資源產業穩定發展為新接續產業發展爭取時間、資源和資金支持；同時在新的接續產業和替代產業選擇上，一方面是通過挖掘本區域新優勢，大力發展旅游等新產業，另一方面是通過對原有油氣產業進行延伸發展石化、精細化工和石油裝備等產業，新接續產業與原產業關聯性強，進一步將資源優勢轉化為經濟優勢，實現了新老產業有效對接和優勢互補。

三是善于借助外力幫助產業轉型。積極爭取中央和省政府各項政策，主動置身于國家和省里改革發展戰略、政策，將國家推進的城鎮化、工業化和信息化與盤錦轉型發展有機融合。盤錦市轉型發展既得益于上級給予的政策、資金扶持，也得益于省里給予盤錦改革發展的試點機遇。同時，積極招商引資，借助市場力量發展經濟，把握國際產業轉移大背景，積極吸納了眾多具有國際、區域、產業影響力的企業落戶盤錦，并從江浙粵等經濟發達地區吸引企業家投資。

四是充分發揮政府和市場的主動性，尤其是加強政府的引導作用。資源型城市產業發展容易形成路徑依賴，沒有外力強行干預的情況下，一般難以自動實現產業轉型。政府在盤錦產業轉型過程中發揮著巨大的作用，一方面加強規劃制定和引導作用，明確轉型思路和產業發展方向；另一方面通過體制機制創新激活各種生產要素活力，不斷聚集轉型發展所需要的人才、勞動力、資本，大力推進盤錦基礎設施建設，加強軟環境建設。科學處理政府與市場的關系，政府建平臺，企業自主發展，政府不干預企業發展，但對企業發展遇到的問題及時協調解決。

參考資料

1.孫久文，葉裕民.區域經濟學教程［M］.北京：中國人民大學出版社，第二版，2010.

責任編輯：陳秀麗

首都師范大學管理學院公共管理碩士，研究方向為公共經濟與公共管理）

*研究得到了國家稅務總局2016年課題《經濟新常態下稅收增速問題研究》（項目編號：2016ZX05）資助。