監督抽查和執法檢查不應混淆

武合講

監督抽查和執法檢查不應混淆

武合講

武合講 男，中國遺傳學會會員、中國農學會會員、中國法學會會員。1997年取得律師資格從事律師執業，先創辦山東信法律師事務所，后轉入山東貴和律師事務所，任副主任和專職律師，專業處理農作物種子和種業科技成果保護法律事務。辦理了大量的大田作物、蔬菜、中藥材和食用菌等種子案件和品種推廣案件以及種業科技成果保護、種業技術秘密保護、育種專利和品種權保護案件，均為重大疑難案件。例如，2013年和2014年公安部通報的偽劣種子典型案件的50%以上，均由武合講律師承辦。

參加了歷屆全國農業知識產權研討會和《種子法》修訂論證。受河南省、江蘇省、天津市等省市農業主管部門的邀請，對種子執法人員、種子管理人員和種子經營者進行培訓。著有《農業知識》，在《中國蔬菜》、《中國種業》和《種子世界》等期刊發表論文200余篇。

『編者按』自2004年《種子法》頒布以來，我國種業沖破體制機制的桎梏，發展速度與規模前所未有，2016年作為新《種子法》實施的元年，也注定拉開新一輪調整序幕。那么未來，新的法律條文將對市場行為和企業行為產生什么影響？執法者和種子經營者在具體實踐中，又會出現哪些意想不到的問題？本刊特邀律師武合講，為您探索新《種子法》下的風險規避和維權路徑。

【案例】2016年9月，某種子管理機構根據某市農業局2016年雜交玉米種子質量監督抽查結果，依據《種子法》第七十五條規定，擬對監督抽查中有品種名稱不真實雜交玉米種子的某種子企業作出行政處罰。

【點評】作者認為，某種子管理機構將監督抽查與執法檢查相混淆了。

【分析】農業主管部門組織的種子質量監督抽查屬于監督管理，種子行政執法機關查處種子質量違法案件 （以下簡稱執法檢查）屬于行政處罰，二者為兩項不同的行政管理制度，目的、程序和結果處理均不相同，不應混淆。

種子質量監督抽查的法律特征

①執法機構獨特。監督抽查是由農業主管部門組織有關種子管理機構和種子質量檢驗機構對生產、銷售的農作物種子進行扦樣、檢驗，并按規定對抽查結果公布和處理的活動；農業主管部門所屬的綜合執法機構或受其委托的種子管理機構，可開展種子執法相關工作，是執法檢查的執法機構。農業綜合執法機構不是種子質量監督抽查的執法機構。

②程序獨特。監督抽查的法定程序由農業部制定的《農作物種子質量監督抽查管理辦法》規定，檢驗結果及其處理根據《農作物種子檢驗規程》所規定的容許誤差對種子質量進行判定，監督抽查結果按規定通報。監督抽查的檢驗程序和質量判定、結果處理，不同于執法檢查的程序。

③取樣方式、地點、環節獨特。監督抽查的取樣方式是“扦取”，樣品應為市場上銷售或倉庫內待銷的商品種子；執法檢查的取樣方式是“抽取”，樣品可取自制假售假的場所和種子生產經營的所有環節。監督抽查若在田間、加工廠等地點對種植、加工處理、包裝、標識、運輸環節抽取種子樣品，就違反了《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第十四條。

④目的獨特。監督抽查的目的是維護種子市場秩序，督促企業保證種子質量，為種子質量宏觀決策提供信息，與以懲戒違法行為為中心目標的執法檢查不同。

⑤監督抽查的對象獨特。監督抽查的對象重點是當地重要農作物種子以及種子使用者、有關組織反映有質量問題的農作物種子。比如，某市2016年春季雜交玉米種子質量監督抽查對象就是某市的19家重點企業，不論這些企業規模大小、經營種子數量多少和有無違法行為，只要是其銷售的雜交玉米種子，不論推廣狀況和種子質量，都在被抽查之列。這與執法檢查僅針對涉嫌違法生產、經營的假、劣種子，有著本質區別。

⑥監督抽查的后處理獨特。《農作物種子質量監督抽查管理辦法》規定了不合格種子生產經營企業，對不合格批次種子既可作非種用處理，又可重新加工，經檢驗合格后銷售；連續2次監督抽查有不合格種子的企業，應當提請有關發證機關吊銷該企業的種子生產經營許可證，并向社會公布。由此可見，《農作物種子質量監督抽查管理辦法》對監督抽查的后處理，充分體現了“重在整改”和“循序漸進”的理念，并非簡單一罰了之。這種后處理方式與執法檢查根據檢查結果追究行政責任和刑事責任有著本質區別。

種子質量執法檢查的法律特征

執法檢查是指種子行政執法機關依據法定程序針對種子質量涉嫌違法行為進行調查、取證、認定和實施處罰的過程，具體有以下特征。

①依據法定程序進行的行政處罰活動。這里所指的法定程序，包括《行政處罰法》和《農業行政處罰程序規定》。在上述程序中，為保證執法客觀公正，法律對立案、調查、檢驗和證據收集、決定處罰、處罰的執行等作出了具體規定，與僅進行扦樣、檢驗，按規定對抽查結果公布和處理的監督抽查，有重大區別。

②行政相對人和涉嫌違法行為特定。執法檢查是針對某一或多個特定當事人而做出的具體行政行為，其對象是種子質量涉嫌違法的行為。執法檢查有特定的行政相對人和針對的種子質量涉嫌違法行為，與沒有特定相對人和特定種子質量違法行為的監督抽查不同。

③目標明確。執法檢查的目標或結果是種子質量涉嫌違法行為是否存在，進而作出行政處罰或不予處罰的決定，從而達到制止和制裁種子質量違法行為的目標。

④后處理沒有整改要求。《種子法》第七十五條、第七十六條規定，生產、經營假、劣種子的，責令停止生產、經營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產經營許可證，予以罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。因生產、經營假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，種子企業或者其他單位的法定代表人、直接負責的主管人員自刑罰執行完畢之日起五年內不得擔任種子企業的法定代表人、高級管理人員。種子質量執法檢查，無論是對企業、企業負責人，還是對種子，都一罰了之，無整改的機會。

將監督抽查的后處理與執法檢查的處罰相混淆，適用法律錯誤

《農作物種子質量監督抽查管理辦法》對種子質量監督抽查的后處理，作出了明確規定。

①將執法檢查的法律依據，適用于監督抽查的后處理，適用法律錯誤。《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第三十五條第一款規定∶“不合格種子生產經營企業，由下達任務的農業行政主管部門或企業所在地農業行政主管部門，依據《種子法》有關規定予以處罰。對不合格種子生產經營企業，應當作為下次監督抽查的重點”。因為《種子法》未對監督抽查的后處理作出規定，所以不能依據《種子法》有關規定對監督抽查不合格種子的生產經營企業予以處罰。

《種子法》第七十五條第一款，是執法檢查行政處罰的依據。以品種名稱與標注的內容不符為由，依據執法檢查的法律依據《種子法》第七十五條第一款對監督抽查不合格企業作出沒收違法所得和種子、吊銷種子生產經營許可證和罰款的行政處罰，適用法律錯誤。

②僅一次監督抽查有不合格種子，就吊銷種子經營許可證，違反法律規定。《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第三十五條第二款規定∶“連續兩次監督抽查有不合格種子的企業，應當提請有關發證機關吊銷該企業的種子生產許可證、種子經營許可證，并向社會公布。”僅一次監督抽查發現有假種子，就擬對監督抽查不合格的企業吊銷種子經營許可證，顯然違反了上述“循序漸進”的規定。

不能僅憑種子質量監督抽查結果實施行政處罰

責令停止生產經營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產經營許可證和罰款，都屬于《行政處罰法》規定的行政處罰種類。《行政處罰法》第三條第二款明確規定∶“沒有法定依據或者不符合法定程序的，行政處罰無效”。對種子質量監督抽查的后處理，只要涉及行政處罰，都必須遵循《行政處罰法》的程序要求。監督抽查發現種子質量不合格需要行政處罰的，種子行政執法機關應當對涉嫌生產假劣種子的行為予以立案，按照《農業行政處罰程序規定》開展調查取證工作，不能僅憑種子質量監督抽查結果實施行政處罰。

10.3865/j.issn.1001-3547.2016.24.010

武合講，山東貴和律師事務所，菏澤，274000，

電話：13605306590，15901032135，E-mail：whj148@126.com

2016-10-25