上海自貿區路徑探索

上海財經大學經濟學院 郭富誠上海財經大學公共經濟與管理學院 張人方

上海自貿區路徑探索

上海財經大學經濟學院 郭富誠上海財經大學公共經濟與管理學院 張人方

上海自貿區成立初期，各項機制不夠完善，國際形勢嚴峻，改革之勢刻不容緩，自貿區的創立給中國的發展帶來了希望與生機。這一路上又會有更多的機遇與挑戰。上海自貿區不僅要取國際之長，補自身之短，更要自我創新，勇于探索，在改革開放的畫卷上增添濃墨重彩的一筆。

上海自貿區 國際經驗 路徑探索 創新

2013年8月22日國務院正式批準設立的上海自由貿易試驗區，于9月29日上午10時正式掛牌開張。試驗區總面積為28.78平方公里，相當于上海市面積的1/226，范圍涵蓋上海市外高橋保稅區（核心）、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。這一舉動不僅飽受熱議，更被人們稱之為“第二次改革開放”。本文所研究的就是關于上海自貿區未來發展道路的探索。

上海自貿區被稱為“第二次改革開放”，這與它的大膽創新不無關聯。

為什么說它是大膽創新呢？那是因為，相較于香港和臺灣，上海的金融市場還不夠發達，金融體制也不夠完備。上海的資本項目開放和人民幣可兌換程度都不如香港，金融發展程度不夠高，金融基礎設施相對落后。可以說，上海自貿區的成立有幾分被“逼迫”的成分存在：它是在復雜多變的國際與國內形勢下建立的，首先是2009年美國加入由新加坡、新西蘭、智利、文萊創立的“跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TPP）”，使其成為美國主導下的地區多邊合作機制。這個組織的宗旨是在其成員國之間成立超級自貿區，而這個組織并不包括中國。無獨有偶，2013年美國與歐盟在華盛頓舉行“跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定（TTIP）”，美歐雙方計劃開啟全球最大的自由貿易區，當然，這個貿易區也不包括中國。幾次繞開中國，這無疑會給中國的對外貿易發展帶來了嚴重的影響，這兩個超級自貿區讓中國頓時陷入了被動。面臨著這樣巨大的挑戰，上海自貿區成為了先鋒隊。上海自由貿易試驗區不僅要重新適應國際新形勢，還肩負著打開突破口，摸索出推廣適合中國大陸的自貿區模式體制的歷史重任。而由于各方面條件并不成熟，上海還不具備成立一個成熟的自貿區的條件，甚至許多規則和模式都無法模仿，只能自己重新摸索。因此，在這種情況下，成立上海自由貿易試驗區的決定不可謂不大膽。

試驗田開辟出來了，接下來我們該怎么做呢？畢竟我們面對國際上如此多的成功例子，有如此多的成功經驗可以借鑒和依賴。是不是按圖索驥，照著已完工的圖紙建設就可以了呢？

1　經驗借鑒

“前人栽樹，后人乘涼”，自由貿易區的成功經驗不勝枚舉，比如在美國主導下成立的北美自由貿易區（北美自由貿易區（North American Free Trade Area，NAFTA）：由美國、加拿大和墨西哥3國組成于1992年8月12日就《北美自由貿易協定》達成一致意見，并于同年12月17日由三國領導人分別在各自國家正式簽署。1994年1月1日，協定正式生效，北美自由貿易區宣布成立）。

1.1“南”、“北”共存性特點

有當今世界上第一經濟大國美國，有發達工業國家加拿大，也有仍然屬于發展中國家的墨西哥。區內成員國的綜合國力和市場成熟程度差距很大，但是其經濟上的互補性較強。各成員國在發揮各自比較優勢，通過自由的貿易和投資，推動區內產業結構的調整，促進區內發展中國家的經濟發展，從而減小與發達國家的差距。

1.2大國主導性特點

與北美自由貿易區“南”、“北”共存性特點相適應，美、加、墨之間總體發展水平和經濟實力相對比的特定條件決定了北美自由貿易區大國主導性特點。在北美自由貿易區的三個成員國中，美國的經濟發展水平最高，綜合國力最強，在雙邊貿易、直接投資、技術轉讓及金融、保險等生產性服務行業等諸多領域都有雄厚的經濟實力。因此，北美自由貿易區也呈現出“一個大塊頭，帶著兩個小個子”的格局。［1］

1.3輝煌成果

北美自由貿易區利用規模經濟效益降低平均成本，從而取得競爭優勢，無論是在商品進口總額方面還是在出口總額方面都保持了國際貿易地區份額的首位，已經占世界進出口總額的1/4左右，令排名第二的歐盟國家難以望其項背。同時，北美自由貿易區的建立，對三國各自的經濟發展也產生了積極影響：美國采取“優勢互補”，擴大出口、市場準入、利用墨西哥的廉價勞動力等極大地增加了其國際競爭力；加拿大是“貿易樞紐”，擴大了對美、墨兩國出口，促進了對美、墨兩國投資，提高了勞動生產率；作為發展中國家的墨西哥，則成了北美自由貿易區的最大受益者，北美自由貿易區促進其國內的經濟飛速增長，吸引了大量外資，并引進了先進技術和管理經驗。借此良機，墨西哥已成為世界上最具發展潛力和發展最快的國家之一。

北美自貿區中國與國相互促進，相互制約，利益共享，風險共擔，同時又存在強國主導、占主要優勢地位，弱國依賴強國扶持與援助的特征，這也是大部分傳統國際自由貿易區的共同特性。而從北美自貿區的輝煌成果也可以看出，這種傳統的模式還是行之有效的。

2　上海模式

國際通用模式似乎很完美，然而中國向來是一個不走尋常路的革新者。因為要想發展，就決不能回頭走老路，更不能只跟著別人亦步亦趨，邯鄲學步的結局只能是不倫不類，不僅走不好別人的路，最后可能連自己的路都丟了。所以，在自貿區的問題上，我們所采取的措施仍然是基于國情，穩扎穩打。

那么，上海的不同體現在哪里，我們又該怎樣繼續發展呢？

首先，北美自貿區是區域聯合和國家聯合，規則由多方共同制定，在共同發展的同時也相互制衡。多邊制定游戲規則在一定程度上能夠保證條款的公平性，利益共享，風險共擔，促進各方共同努力。而上海自貿區則只是一個國家中的一小塊地區，由一國政府管理，自由度不夠高，積極性也不夠強。那么，上海自貿區是不是該向北美的方向發展呢？答案也不盡然。北美自貿區中不同國家都要維護各自的利益，自貿區中存在著國與國之間的利益博弈。由于自貿區內各國經濟發展水平不盡相同，總是會出現以某一國為核心的局面，這種對于較發達國家的依賴就導致了自貿區容易被大國控制，體現大國的意愿和利益，使自貿區成為大國滿足自己野心的一種經濟工具；而上海自貿區與國家和政府的結合更為緊密，雖然獨立性稍弱，但是不存在國際爭端，沒有利益依賴。即便不太成熟也不太發達，但上海自貿區在組織形式上不宜急于轉變，同一個政府的管理使自貿區的模式體制更適應中國的國情，目前這種小規模的形式反倒更有助于上海自貿區的成長。

其次，北美自貿區是三個國家連成一體，彼此之間固然可以有更大的優惠力度和援助力度，但是，這其實也是一種無形中的“畫地為牢”。他們消除了彼此之間的貿易壁壘，但同時卻疏遠了其他國家。在貿易區的發展過程中，便放棄了許多與其他國家的貿易機會。上海則不用擔心隔閡問題，我們與其他國家貿易的機會更多，表面上上海的經濟規模更小，實則上海的視野更加廣闊。“海納百川，有容乃大”，或許我們與各國之間的互惠力度沒有那么大，但是由于上海自貿區才剛剛起步，各國還抱有觀望態度，所以這種方式反而更適合上海，上海也可以在建設的同時尋找最佳拍檔，不會因為貿然訂立條約而承擔損失。雖然北美自由貿易區內國家之間形成了優勢互補，但這并不一定是最優模式。從這個角度來說，其實上海的這種模式反倒更為接近“自由貿易”的定義，在發展的初期階段，我們要自由并且謹慎地尋找合適的貿易伙伴，這樣將來合作才能事半功倍。當然，我們的目標也是想要發展成為像北美那樣先進成熟的自貿區，不過現今階段，還是不能夠盲目復制的。

再次，則是市場的開放性問題。國際上的自貿區大多是較為成熟的市場經濟體制，市場自我調節機制也很完善，這與他們國家本身的模式有關。自由的水才能養出肥碩的魚。在這種經濟體制下，國際貿易、自由貿易更容易開展和發展，所以北美自貿區的發展才那么迅速，經濟的增長才那么顯著。而這一點，我們無法否認，中國是比不上他們的。因為中國的市場開放度遠比不上他們，還存在著很多管制，或者說，中國的市場離不開政府的干預。因為中國的金融體制還不夠完善，我們的市場經濟也只是中國特色的市場經濟，也就是說，發達國家的體制固然好，但我們的市場成熟度離他們還是有著很遠的距離。不過，這些管制也只能是暫時性的措施，并非長久之計，我們曾經經歷過“穿新鞋，走老路”，我們也曾經經歷過新杯舊酒，均以徒勞無功收場。那么，我們的自貿區就應該大刀闊斧地斬開荊棘，為我們中華復興保駕護航。那么，自貿區的市場體制該如何處理，這其實是一個需要解決的問題。所以這一問題的解決方法，就必須要我們自己摸索，絕難依賴他人經驗，非“創新”不可。

最后，北美自由貿易區內三個國家各自的發展程度各不相同。那么毋庸置疑的是發展中國家與發達國家之間必定會相互斗爭而又相互依賴。三個國家通過經濟貿易而相互合作，互惠互助，像一條紐帶一般密不可分，但是，在其井井有條的運作背后，一旦“紐帶”中有一個部分脫節劃扣，就會導致整個機制癱瘓。在國際經濟關系中，北美自由貿易區內發達國家和發展中國家的經濟相互依賴性會越來越深。美國會對墨西哥的低價原料能源產生強烈依賴性，而墨西哥也會依賴于從美國引進的外資和高端技術。但一旦出現經濟利益沖突，合作關系破裂后，北美自由貿易區的運營體制很難維持。其合作關系很可能會土崩瓦解，經濟產量增長嚴重受阻，帶來不可估量的損失。反身回看上海，它則處于自由貿易市場的初級建設發展階段，各項機制和措施都還在完善當中，各個經濟集團之間的合作共贏為主要目的。退一步來說，縱使“紐帶”中有一個環節出錯，頂多是“利益不和，另尋他處”，不會對其他經濟集團有過多的影響，市場依然可以健康流暢地運行。各個國家總會“求同存異”。縱然有不可抗力因素出現，其他經濟集團不會受到致命的創傷。所以說紐帶固然高效，我們選取的模式卻可以降低風險，兩者結合，優勢互補，更有利于走好以后的道路。

3　未來的路

上海自貿區的全稱是“上海自由貿易試驗區”，這是一塊我們在自由貿易領域的試驗田。它只是一個初生的嬰兒，那么，我們現在要解決的問題就是：怎樣讓他快速成長，茁壯成長？從上面的分析，我們不難看出，上海自貿區的許多措施和規定都是暫時的、存在一定缺陷的，未來要想長久地發展并且得到推廣，我們還要繼續探索新路徑。所以，首先就是要定下繼續發展的方向。是想要依賴已有路徑，還是全盤打翻，開辟出一種新的模式，這著實是值得商榷的。

總體方案賦予上海自貿區開放權是全國性開放的先行試驗，上海新興自貿區是全國開放的先鋒隊，其發展經驗未來存在多種推廣空間：一是相關開放政策、力度和制度化方面的擴展，對外貿易等優惠力度的再加強；二是自貿區自身地理面積的擴大；三是將成熟有效，并適之可行的經驗移植到上海新興自貿區，乃至從區內做法上升為全國性政策。上海自貿區是“以開放促改革”國家戰略的新試點，其著力點在于貿易自由，對于上海自貿區來說，很可能在貿易開放在運行一定時間后產生可觀的收入。

第一個問題就是政府和市場的關系問題，是政府主導市場，還是市場主導政府？一個政府管轄下的自貿區雖然不會有國家間的利益博弈，但卻有著各利益集團的沖突。它存在著一定的政治風險，即有可能成為某些利益集團謀取利益或是博取政績的工具，加入了個人利益因素的管理就容易導致自貿區或是國家利益被損害，雖然萬眾矚目的上海自貿區倒不一定會出現這個問題，但是自由貿易區要想作為一種成功模式推廣出去，這個問題不可不防。而讓市場主導政府則又可能會導致經濟無序。一個可行的解決辦法是借鑒國際上的通行做法，將自貿區的管理體制分為中央政府的宏觀管理與地方政府的微觀管理兩個層面。宏觀上中央政府可以在自貿區設立國家級管理機構，微觀上可以實行政企分開的混合型微觀管理模式，也就是區內的微觀管理分為區域行政管理和區域經濟管理兩部分，由相應的政府機構和開發公司分別負責［3］。這種方式可以促進政企互相監督，共同發展，減少政治腐敗和經濟無序。

第二個問題就是政策工具的選擇。不得不承認，政府在政策工具的選擇上存在著路徑依賴。比如工商管理部門對自貿區某些方面（如經營場地、經營范圍等）的市場準入放寬程度還沒有達到上海世博會的政策創新程度，一定程度上限制了自貿區市場的自由度，這其實也是受了工商行政管理部門原有的市場監管思維的影響［4］。所以，在政策工具的選擇上一定要敢于有所突破，工具選對了，自由度設好了，市場才能更好地發展。

第三個問題就是“負面清單”的管理（負面清單：是上海自貿試驗區內一項典型的制度創新，它體現了在投資領域“非禁即入”的原則，即除了清單上規定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前審批。“負面清單”事實上是劃清政府和市場的邊界，明確政府需要管的事，而不是無限制伸手）。“法無禁即可為”這一舉動不僅大膽，而且行之有效，國際上許多成功例子也都采取了這種方式。此后，市場從政府手中解放出來，一直被多張封條密封的經貿大門，被領導者撤下了限制的條款，敞開了口子，迎接投資者的到來。但是，上海的這一清單也是不成熟的。一方面，上海的負面清單目標立意不夠明確，體現吸引外資的意圖不夠明顯。如此說來，北美自由貿易區的先進經驗還是值得我們借鑒的。NAFTA投資規則的目標十分明確：建立一個安全的投資環境；排除投資自由化的各種障礙；為投資者和東道國之間的爭端提供有效的解決方案。NAFTA為了彰顯自由貿易的意圖，創設了準入前國民待遇與否定清單并行的投資規則，給予了外資更多的自由［5］。所以，上海也必須立意明確，意圖凸顯，才可以走好以后的道路。另一方面，上海的負面清單文本質量不夠高，內容不夠細致。禁止領域和事項幾乎都是指導目錄的翻版，甚至還禁止了指導目錄中原本沒有列入的禁止項目。而北美自由貿易區不僅完善了負面清單的內容，還囊括了兩個附件：現有不符措施的保留清單；未來可以實行新限制性措施的部門和活動領域。這是NAFTA 負面清單模式的一大亮點：既有現有負面清單的列表，未來也可以加入新的限制部門與領域，允許在負面清單中引入新的禁止與限制性措施［5］。上海也應效仿這一舉動，不要將不合要求的企業“一棒子打死”，而要留一些今后企業再融入的余地。既聯系實際，腳踏實地，又高瞻遠矚，放眼未來，讓區外企業今后仍有機會進入，達到擴大其經濟規模的意圖。

第四個問題就是法律監管問題。上海自貿區是一個新的開放的區域，那么在法律規范還沒有觸及的地方就不免會有些“灰色地帶”、法律死角。又由于各個國家所適用的法律并不盡相同，那么如何相互協調，就又是一大難題。我的建議是，中國一定要堅守自我，在協調各國，盡量給予方便的同時，一定要保護好本土產業，不能“喧賓奪主”。在法律原則方面，決不能有依賴他人的想法，自主創新，也是一種自我保護。

所以，上海自貿區的建立無疑是大膽的，它將中國推上了風口浪尖，體制不成熟，市場不健全，法制不完備，都是我們面臨的一道道難坎。闖過去，就是一片新大陸；跌下來，就是一次傷筋動骨。但是無論如何，闖總還是要闖的，不然，怎樣才能加快發展？畏葸不前怎能進步？改革開放在當時聽來也是一個大膽駭人的決定，但如今的安定與繁榮向我們證明了這個決策的正確性，所以，一個點子的成功與否并不是看它是否大膽，而是要看我們如何去實踐它，看我們實踐過程中如何去建設與維護。歸根結底，也還是那句老話——結合中國國情，發展中國特色的自貿區。

畢竟中國的國情和體制是與眾不同的，就像當初對社會主義的探索建設一樣，新瓶舊酒不會有誘人的香醇，照搬照抄更是不切實際的。什么樣的腳就要配什么樣的鞋子，我們也要建設屬于我們的有中國特色的自由貿易區。

［1］ 周文貴.北美自由貿易區：特點、運行機制、借鑒與啟示［J］.國際經貿探索，2004（01）.

［2］ 張偉.上海自貿區金融開放的定位與路徑分析——兼與香港自由港金融演進路徑比較［J］.商業研究，2014（01）.

［3］ 孫衛雄.自貿區管理體制的國際經驗與上海借鑒［J］.發展與創新，2014（08）.

［4］ 羅月領.中國（上海）自貿區政策創新的路徑依賴和路徑選擇［J］.上海金融學院學報，2013（05）.

［5］ 孫嬋，肖湘.負面清單制度的國際經驗及其對上海自貿區的啟示［J］.重慶社會科學，2014（05）.

F745.0

A

2096-0298（2016）07（a）-105-03