重大行政決策終身追責制中的“雙軌救濟制”研究

類延村,張 圳

(1.西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120；2.山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250358)

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重大行政決策終身追責制中的“雙軌救濟制”研究

類延村1,張 圳2

(1.西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120；2.山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250358)

重大行政決策終身追責制的建構是我國法治進步的重要體現。然而，“無救濟無權利”。在終身追責的實踐中，法治同樣需要關注被追責主體正當權益的維護。行政救濟是當前被追責者維護權益的主要途徑。目前，救濟方式的單一性及僵化色彩，越來越難以滿足當事人維護權益的訴求。“雙軌救濟制”是對權益救濟方式的嘗試性開拓，通過行政救濟與司法救濟的并軌，以多樣化的方式維護行政追責的公平性，避免追責結果損害被追責人員的正當權益，強化重大行政決策終身追責制的權威與認同，進而促進責任政府與法治政府的建構。

重大行政決策；終身追責制；行政救濟；“雙軌救濟制”

2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。”《決定》的目的在于完善現行行政追責機制，加強對行政負責人決策權的監督。這是我國法治進步的表現。然而，行政追責不能簡單化，更不能因強調追責效果而漠視被追責人的權益。政府應探索建構與之配套的救濟機制。

一、行政追責與權利救濟的學理闡釋

(一)重大行政決策與行政追責

重大行政決策是指涉及經濟社會發展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關聯、社會涉及面廣、對一定區域的發展具有全局性、長遠性意義的由政府做出決定或選擇的重大政務事項。這類決策一般具有決策事項影響大、范圍廣和集體決策的特點。自2003年“非典”之后，我國政府開始重視追責機制的建立。行政追責制的建構本是法治建設的應有之義，“非典”事件只是一個導火索，我國追責機制的建立由此進入一個新的階段。所謂行政追責，是指特定的追責主體對各級政府及其公務員所應當承擔的義務和履行的職責進行監察和規范，對不履行或不按要求履行的，要求追責客體承擔其行為的后果和責任。因為是行政追責，所以追責客體一般是行政機關內部的工作人員和行政機關。行政追責的主體多來自政府部門之外，包括執政黨、人大、民主黨派、法院等，而行政追責的責任主要也是政治責任和法律責任，不包含道德責任。

(二)行政追責與重大行政決策終身追責制的關系

1.行政追責制是重大行政決策終身追責制提出和建立的基礎

任何一項制度的提出與建立都不是一蹴而就的，重大行政決策終身追責制也是一樣。若沒有我國十多年行政追責制的建立和完善，很難會有重大行政決策終身追責制的提出。就像當年行政追責制的建立，除了與21世紀以來我國對法治建設的追求有關，也緣于2003年“非典”事件的發生。在行政追責制的發展過程中，又出現了重大事件追責，這進一步推動了重大行政決策終身追責制的建立。而且，重大行政決策終身追責制只是行政追責中的一部分，合理健全的行政追責制會給重大行政決策終身追責制提供一個良好的建立和實施環境。

2.重大行政決策終身追責制是行政追責制的深化

行政追責制運行到現在已經到了一個瓶頸，制度已經建立十多年，實施也再無什么創新之處，只能按部就班地運行，追責進入“疲勞期”，而重大行政決策終身追責制的提出無疑為行政追責制注入了新鮮血液，讓整個制度又鮮活起來。而且，重大行政決策終身追責制是基于行政追責制的基礎提出來的，與我國國情相結合，若此項制度能在實際運行中得到正確執行，則無疑會使行政追責制的完善上一個新臺階。

(三)權益救濟的必要性

正所謂有權利就要有救濟，重大行政決策終身追責制正是針對決策權提出的一項規范制度，為了保障追責客體的正當權益，應建立與之配套的救濟制度。

1.特別權力關系理論的支撐

特別權力關系理論源于德國，我國屬于大陸法系，很多法律思想與德國一致，特別權力關系理論在我國也是有其歷史根基的，這種理論的影響到現在并沒有完全消除。特別權力關系理論認為，公務員依附于國家，國家有絕對強制力，公務員必須無條件服從國家。[1]這種理論之下，公務員的救濟渠道單一，只有行政救濟，而司法救濟作為救濟的最后一道防線，公務員是沒有此項權利的。能成為重大行政決策追責客體的人員一般來說都是行政機關的內部人員，也就是傳統意義上的公務員。重大行政決策終身追責制建立之后，作為一項更嚴苛的追責制度，若還是只有行政救濟方式，則很難保證追責客體的正當權益不受到侵害，所以只有建立配套的救濟機制才能保障追責客體的正當權益。

2.追責過程中侵權隱蔽性的特點

重大行政決策終身追責制建立后的追責主體一般都是我國的各類有權機關。在行政權力的行使過程中，追責主體因為目標或利益的考量難免在一定程度上侵蝕追責客體利益。基于兩者地位的差異，以及追責主體的追責行為的相對不公開性，追責客體的權利受到侵害的可能性較大，且得到救濟的可能性較小，侵權事實也很難被公眾甚至追責客體自己意識到。所以，建立更為完善的救濟機制實際上也是對重大行政決策終身追責制的改進和完善。

二、我國現行行政追責救濟機制現狀與問題

(一)現有救濟渠道與效果

1.行政救濟

在我國，追責客體維護權益的救濟方式主要是行政救濟。行政救濟主要有兩種方式：復核和申訴。《中華人民共和國行政監察法》(以下簡稱《監察法》)和《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)，是實施行政追責的主要法律依據，也是各級地方政府制定追責性規范性文件的法源標準。《公務員法》并沒有提到具體的對追責客體的救濟措施。《監察法》規定追責客體可以向監察機關提起申訴，對申訴后的結果仍不服的可以向上一級監察機關申請復核，這是法律中關于行政救濟的明確規定，填補了《公務員法》在客體救濟保障層面的空白。迄今為止，對追責事項做出最為詳細說明的文件是《關于實行黨政領導干部問責的規定》，追責客體享有在追責決定機關做出追責決定前的陳述和申辯權，而且對追責決定不服的可以向追責決定機關做出書面申訴。這些規定算是我國現在主要的救濟渠道。但可以看到，這些規定中的渠道主要是行政救濟，屬于行政機關內部程序，而且渠道很少，很難保證追責客體的權利，更何況在具體的實施過程中還有很多沒有落實的情況，追責客體的權利救濟更難實現，這種內部救濟制度在很大程度上并沒有什么用處。

2.司法救濟

我國的司法實踐深受德國等大陸法系國家的影響，通常把行政救濟作為行政追責中唯一的救濟方式。這種思想源于德國法學家普爾·拉班德的特別權力關系理論。正是這種把行政人員排除在一般法律外的思想，導致內部救濟長期以來占據主要地位，成為救濟權益的主要渠道。

司法救濟的主要方法就是訴訟。德國等大陸法系國家的特別權力關系理論已經衰落，在行政訴訟受案范圍上已不再注重內外之分，德國行政人員也可以通過司法救濟保護權益。然而，我國還保留著三大訴訟制度的傳統(行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟)。行政追責客體的行為尚不涉及刑法時，不能適用刑事訴訟制度，也不能適用民事訴訟制度。在《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)中，第二章明確規定了受案的當事人范圍主要是行政行為涉及的外部人員，行政機關內部人員基本不在其中。第二章第十三條第三款明確提出了行政機關工作人員的獎懲和任免決定屬于不受理范圍。可以想見，一般的追責行為，當不涉及刑法時，最后的處理無非就是行政機關對其的獎懲或任免決定，但《行政訴訟法》直接將這種情況排除在受理范圍之外。一言以蔽之，追責客體并沒有真正的訴訟權利，即缺乏司法救濟渠道。

(二)存在的基本問題

1.缺乏統一的法律依據

在《監察法》和《公務員法》中，有關追責客體的救濟渠道甚少。各地方政府制定的文件主要都是沿襲了這兩部法律的內容，對于救濟渠道基本沒有什么補充。除此之外，有關行政救濟的法律也存在一些漏洞，缺乏統一性和規范性。《監察法》《公務員法》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《行政機關公務員處分條例》中關于救濟的內容規定不一，在審級、糾錯方式、法律責任承擔者、申請救濟時限等方面都有所差異。

2.救濟機構自主性不足

根據我國現行法律，對追責客體進行救濟的機構是行政監察機關和原處理機關及其上級機關等相關行政部門。這些都是與追責主體有緊密聯系的機關。救濟機關受追責主體介入救濟行為的可能性很大，受干擾較明顯，救濟機關沒有自主獨立的救濟行為，其救濟行為的公正性和科學性都不夠，沒有達到真正對追責客體進行救濟的作用。

3.救濟效果不明顯

救濟機關的非獨立自主性使救濟機關其實并沒有多大的具體的權力，很多時候就算追責客體得到了救濟判決，對其救濟的很多措施卻沒有得到落實。因為救濟機關只具備決定權，沒有具體的執行權，或者說需要追責主體來落實對追責客體的救濟。這個時候，很多追責主體可能并沒有認真去執行這些決定，而救濟機關并沒有實際的權力去督促這些追責主體落實救濟措施，導致追責客體的救濟權利并沒有得到實現，追責客體只是得到了一份決定，沒有得到實際的權利救濟。

4.司法救濟渠道缺失

從我國現行法律來看，對于行政追責的客體，并沒有司法救濟提供給他們。雖然沒有沿襲以前的特別權力關系的法律思想，明確認為這種行政追責的客體是國家的依附，但也沒有為其提供司法救濟這條渠道，對行政追責的客體來說，司法救濟這塊兒領域還屬于空白地帶，沒有司法救濟作為最后一道防線，其權利救濟的保障很難實現。

三、重大行政決策終身追責制中的“雙軌救濟制”構建

所謂“雙軌救濟制”，是指行政救濟和司法救濟并行的救濟機制。追責客體享有使用兩種救濟方式的權利，但并不是指追責客體同時進行行政救濟和司法救濟。一般來說，追責客體可以先通過行政救濟的方式進行救濟，當行政救濟滿足不了其需求后，追責客體可以繼續選擇使用司法救濟的方式，司法救濟主要起最后一道防線的作用。

(一)行政救濟

1.引入“自行檢舉”制度

在以前的行政救濟中，救濟一直具有事后性的特點。從重大行政決策終身追責制的表面作用來看，是為了抓出做出錯誤行政決策的人員，給予其應有的懲罰。但從深層來看，更是為了規范行政人員的決策權，使其做出更為科學的決策，減少不科學決策帶來的各項損失，對此，自行檢舉可以被引入雙軌救濟制度。

清代《吏部則例·處分則例》提出，若是官員能自行意識到自己的過失，并主動進行檢舉，朝廷可以對其進行減等處罰，以此體現處分的救濟性。[2]雖然清朝的此項規定不是針對官員的決策權，但可以從中得到一些借鑒，通過對自行檢舉的范圍進行界定，來達到適當救濟的作用。《吏部則例·處分則例》也提出“所犯之事實，系有意營私，或別經發掘倒提年月，及斷罪失入已行論覺”[2]。雖經本人自行檢舉，仍不準寬減。由此可以對自行檢舉的范圍進行界定：第一，此錯誤決策尚未被查處出來，這樣的自行檢舉才有意義；第二，此錯誤決策尚未造成重大損失，否則自行檢舉很明顯有有意逃避責任的意圖。自行檢舉本意是鼓勵決策者對已經做出的錯誤的行政決策進行自我批評，盡早發現錯誤的決策，以避免此決策繼續執行而造成更大的損失。因此，自行檢舉就是由決策者本身對自己的有過失而尚未被發現且并未造成重大損失的重大行政決策行為提出檢舉。這是一種自主的救濟，通過這樣的方法決策者獲取較輕的處罰。

通過符合規定的自行檢舉，可以減少許多已經做出的重大行政決策可能帶來的損失：于個人而言，也得到了一次悔過的機會；于國家社會而言，則會降低制度成本。

2.建立相對獨立申訴處理的機關

我國受理被追責人員的救濟機關主要是追責主體本身。追責主體一般是追責客體的原機關、行政監察機關和本級人民政府等行政機關。這樣的機制可能會產生以下危害：第一，缺乏正規性。這些追責主體本身的追責權力就有交叉，權力界定并不清楚，而且，行政申訴相關工作一般只會作為其中的一個部門的一部分工作，難以受到重視，運行程序也比較隨意，顯得很不正規。第二，缺乏專業性。一個不受上級重視的工作，下級一般都會馬虎對待，且難以在這項工作方面配置專業人才。第三，缺乏獨立性。由追責主體承擔被追責人員的救濟工作，就相當于“自己做自己的法官”，救濟工作顯然沒有獨立性，所以建立一個相對獨立的申訴機關很有必要。

(二)引入司法救濟

1.引入訴訟制度

在我國，在被追責人員未涉嫌犯罪的情況下，一直都是采取內部追責的形式，行政救濟是被追責人員唯一的救濟手段。事實上，現在很多西方國家，包括德國等大陸法系國家在內，已經引入司法救濟。從西方國家的實踐來看，司法機關的救濟主要是通過訴訟制度來實現的。

當然，司法救濟的引入也應當是有限的。第一，建立“行政申訴前置”制度。這項原則源于美國的“窮盡行政救濟”原則。“窮盡行政救濟”原則是指“當事人在尋求救濟時，首先必須利用法院內部存在的、最近的和便捷的救濟手段，然后才能請求法院救濟”[3]。“行政申訴前置”原則也是如此，是指當追責客體需要救濟時，需得先提起申訴，對申訴結果不滿意的，才能再提起訴訟。如果很多爭議能在行政機關內部得到較好的解決，就能減輕人民法院的工作量，提高效率。第二，不對行政機關給出的申訴結果作合理性審查。人民法院應主要審查法律是否適用，證據是否充分，程序是否違法，是否有超越職權、濫用職權等問題，不對行政機關給出的申訴結果作合理性審查。這是為了保證行政機關的自由裁量權，避免司法機關過多介入，因為進行追責是行政機關的內部職權。

2.引入抗訴制度

即使引入訴訟制度，追責客體對人民法院的審理結果不服也無法再提出異議，并且無法監督人民法院的審理過程。所以，作為“國家的法律監督機關”，為了追責結果的合法性，人民檢察院應當對人民法院的審理過程進行監督，且如果有人民法院在審理過程中出現違背程序等情況，為了維護追責客體的正當權益，人民檢察院應當提起抗訴，對追責客體進行救濟。

四、重大行政決策終身追責制中建構“雙軌救濟制”的意義

(一)開拓追責形式

重大行政決策終身追責制的建立是我國法治進步的表現。有了終身追責制，就應該出現相應的救濟制度。之所以提出“自我檢舉”這項制度，原因在于以下幾點：

第一，給予機會。長期以來，我國很多行政人員做決策時短視、隨意，導致很多決策雖然有短期效益，但是帶來一些長期隱患。雖然我國有追責制度，但往往都是責任人在位時追究，一般其離任或退休之后就不會再追究。終身追責預示著追責的長期性，這就給很多人一個警示，增加了決策的科學性，但同時也出現了一個問題，有的決策可能在當年確實是合理的，但運行中或多年后由于很多因素變得不合理了，可能造成一些不好的結果，這是當年做決策的行政人員沒有意識到的。這種情況雖然有可能是當年的短視行為造成的，但不可否認，沒有人能保證自己的決策可以在運行過程中一點不偏離，還能符合發展情況。針對這種情況，“自我檢舉”制度給這些人員一個悔過的機會。

第二，控制損失。我們國家建立追責制度的主要目的還是為了約束行政人員的決策權，使他們不要“拍腦袋”做決策，以免帶來更大的損失。“自我檢舉”制度是在這項決策產生重大危害之前要求做出決策的行政人員進行的，這為控制失誤的重大行政決策帶來的損失提供了寶貴的時間。很多危害可能需要很多年才能體現出來，當國家發現這個決策的危害時，為時太晚，而做出決策的行政人員對此項決策自然較為熟悉，可能只需決策運行一段時間即可發現問題，從而主動“自我檢舉”，比起等到國家發現危害時間要早得多，給他們一個主動檢舉的機會，也是在更好地減少損失。

(二)規范追責權力

救濟制度對個人而言是保護個人的正當權益，深層來看，其實是為了規范追責權力。為了保障權力的良好運行，救濟制度實際上是對追責權力的規范，促使追責主體要為自己的追責行為負責而不是胡亂追責。這體現在兩個方面：一是提供救濟制度，避免追責主體濫用職權。救濟制度保證了追責客體有一個申訴機制和申訴渠道，不致于使追責主體濫用職權，使追責主體也要對自己錯誤的追責行為負責。二是促進追責行為更理性化，提高追責效率。一套切實可行的制度和正當程序使追責過程更合法化，同時，也提高了追責客體對追責結果的認可度，這樣一來，追責主體的工作效率也得到了提高。

五、結語

重大行政決策終身追責制的建立是我國法治建設的重要進步。這有利于提高行政決策的科學性、合理性與有效性，對匡正重視短期利益忽視長期利益的決策行為多有助益。但是，無救濟無權利，少數人的正當權益也需要得到合法的維護，同步建立被追責人權益救濟機制是推進法治政府建設的題中之意。重大追責行為也存在出現偏差的可能，救濟制度可以有效檢驗和糾正偏差，司法救濟制度和行政救濟制度雙軌并行，為保護被追責者的正當權益提供了多元化的渠道，符合法治的基本精神。法治不是公權力的拓展，亦非個人權利的肆意，而是創設一種公平的機制與環境，給當事人雙方申訴權利的平等機會，讓被侵害者得到應有的救濟。

[1]楊峻.試論公務員受到懲處后的司法救濟[J].湖北民族學院學報(哲學社會科學版),2003(3):22-24.

[2]孟姝芳，何金山.清乾隆時期行政處分制度探析[J].內蒙古大學學報(哲學社會科學版)，2006(5):79-83.

[3]彭元.行政官員問責救濟制度研究[D].重慶：西南政法大學，2012.

2016-05-03

重慶市教委人文社科重點研究項目(14SKC02)，重慶市社科規劃項目(2014BS039)，重慶社科規劃培育項目(2013PYZZ02)

類延村(1985- )，男，山東臨沂人，西南政法大學政治與公共管理學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向為行政法制。

D922.1

A

1674-3318(2016)04-0055-04