法官員額制度改革的價值評判和路徑選擇

高健美,翟 婷,王 艷

(1.山東省陽谷縣定水鎮人民政府，山東 陽谷 252300；2.山東省陽谷縣人民法院，山東 陽谷 252300)

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法官員額制度改革的價值評判和路徑選擇

高健美1,翟 婷2,王 艷2

(1.山東省陽谷縣定水鎮人民政府，山東 陽谷 252300；2.山東省陽谷縣人民法院，山東 陽谷 252300)

法官員額制作為始于2014年的司法改革的重要舉措，是打開司法改革新局面的基礎制度之一，法官員額制度的實行也是實現法官職業化、精英化的基礎，所以法官員額制度的落實情況直接影響了司法改革的進展。法官員額制度的落實需要一系列配套制度的支持，如法官遴選制度、人員分類管理制度等。

法官員額制度；制度價值；實現路徑

2015年2月26日最高人民法院發布的《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》指出，要“建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須堅持以審判為中心，以法官為重心，全面推進法院人員的正規化、專業化、職業化建設……建立法官員額制度”[1]。所謂法官員額制度，就是通過制定一套標準，將法官的數量固定，以集中行使國家審判權的制度。從目前各法制化國家的現狀來看，法官員額制度基本上都是司法制度的一個必要組成部分。當前，法官員額制度是司法體制改革面臨的最大挑戰，關乎改革的成敗。[2]

一、我國法官制度運行的現狀分析

從目前來看，我國的法官隊伍主要有以下特點：

(一)法官人員構成復雜，缺乏專業性

近十幾年來，隨著社會糾紛的急劇增加和公眾法律意識的上升，通過訴訟解決糾紛變得更加普遍，為了減輕越來越大的辦案負擔，法官的數量也在不斷上升。一般情況下，人口與案件數量成正比，人口多則糾紛多，法院的受案數量必然增長，法官人數亦要相應增加。因此，人口因素是影響法官數量的重要指標。許多國家按總人口的一定比例來確定法官數量。如，在每萬人口中，美國有1.2名法官，日本約有0.23名法官，英國有0.09名法官，墨西哥有0.08名法官，我國香港地區有0.23名法官。[3]2013年年底全國共有法官19.88萬人，每萬人擁有法官1.5名。[4]從這一比例來看，我國法官占人口比例較高。

法官數量的優勢并不代表在法律專業化上同樣占有優勢。由于歷史原因，我國現有法官成分較為復雜。由于當時法官選任門檻較低，缺乏專業化要求，因而許多沒有法律學業背景的人成為法官，導致我國法院法官的業務素質整體處于較低水平。從現實看，我國法院的法官總體屬于經驗型法官。我國法官隊伍里有些是經考試錄用的，也有從行政機關、教師改行而來的，或是軍人復員轉業而來的，這造成我國法官隊伍比較缺乏職業氣質和職業傳統?！胺梢庾R、職業道德、素養方面難成共識，內部自律機制難以有效建立，一定程度上造成審判秩序的混亂，導致法官喪失公信力，司法權威難以樹立。”[5]

(二)法院管理層級化，法官無法獨立做出判斷

我國法院長期混同于行政機關，自然導致法官管理的行政化。審判是法院工作的中心，但一個案件要經過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，承辦法官獨立做出判斷的權力無形中被剝奪了，承辦法官不依據庭長、分管院長的指示裁判，案件就無法結案，導致長期未結案件、超審限案件增加。院長、副院長、庭長、副庭長形成了層級化的行政管理體系，推行請示匯報、案件審批等工作方式。法官的級別待遇按公務員的標準而定，法院人員不區分工作崗位、性質，都統一納入公務員等級考核體系中?！斗ü俜ā芬幎ǖ姆ü偌墑e徒具形式。

(三)法官管理行政化，違背司法規律

法官管理的行政化不符合司法權運作的本質和規律，司法活動是高度專業化和個人化的活動，“司法是一種講求親歷性的活動，對當事人言詞及證人證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察”[6]。這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。這與強調首長權威、命令服從的行政化管理模式格格不入。另外，行政化管理模式的價值取向在于效率和秩序，而司法強調的是通過審判程序實現正義，這種正義需要通過法官獨立審理案件來保障，它屬于職業法官個性化的腦力勞動。而行政化管理模式卻使實際辦案的法官人數減少。

二、法官員額制度的理論基礎及價值

通過法官員額制度改革，少量的法官能更好表達法官職業群體的稀缺性，增強提升法官待遇的正當性。[7]

(一)法官員額制度是推動法官精英化的助推器

法官作為司法審判工作的實際從事者，從某種意義上來講，法官的作為直接體現了司法的走向。司法是社會公平正義的最后一道防線，如果不能實現法官的精英化，那么我們將如何來守衛這最后一道防線，保證社會的公平正義？法官員額制度的目的之一就是為法官精英化提供基礎。

(二)法官員額制度是實現法官職業化的前提

法官的職業化建設涉及法官遴選制度、人員分類管理制度及職業保障制度等一系列制度。雖然看似復雜，但是法官的職業化能推動我國司法向前邁進一大步。法官的職業化要求法官的專業化，一個專業的法官隊伍無疑是保障司法公平公正的基本配備。法官員額制度是實現法官職業化的前提。

(三)法官員額制度是應對司法新形勢的選擇

社會經濟發展日新月異，法院的工作面臨前所未有的挑戰?！疤岣叻ü賹I水平、司法能力，建設一支業務精湛的法官隊伍尤為重要。法官員額制是解決法官數量多、整體素質低問題的良策，對現有法官隊伍進行精英化重組，促使優秀人才投入審判一線，加快法官隊伍精細化發展，保證司法公正與高效?！盵5]

(四)法官員額制度的具體構建方向

法官員額制度是應對目前我國法官隊伍種種問題的一條出路，在加強法官職業化建設的大背景下，法官員額制度作為一項基礎工作，對于法官職業化建設十分重要。法官員額制度改革，是遵循司法規律、倒逼法官提升能力的重要途徑。[8]

1.加強法官的職業化建設

“法官的職業化意味著法官的資格有嚴格的標準，法官職業必須具有專業的知識、技能、工作方法、行為方式及思維模式。在英美法系國家，成為一名法官一般要經過正規的法律學習和長期的司法實踐。如英國高等法院的法官要從任職10年以上的出庭律師中挑選?！盵9]

2.加強法官職業保障

法官一經任用，非因法定事由，非經法定程序，不得被免職、降職、辭退或者處分。法官作為社會公平正義防線的守護者、社會糾紛的終局裁決者，理應具有較高的社會地位和獲得充分的物質保障?！懊绹摪畛鯇彿ㄔ悍ü俚哪晷郊s為13萬美元”，是我國基層法院法官年薪的20倍?！霸诿绹?00多年歷史上，只有13位聯邦法院的法官因違法、犯罪、不當行為被處理。”[10]我國的法官職業保障與發達國家相比有很大差距，法院系統內部法官流失嚴重，法官斷層現象已非常嚴重。因此，應該全面提高法官的待遇，提高法官素質，提高社會對法官職業重要性和崇高感的認同。

3.提高審判質量與效率

法官員額制度與司法公正、司法權威有著密切的關系?！胺ü賳T額制作為法官職業化建設的基礎工作，是法官職業化建設的應有內容，也是進行法官職業化建設的前提。”[11]推行法官員額制度，有利于提升法官素質，提高審判質量與效率，反過來能夠促進司法公正，提升司法權威。

三、法官員額制度改革存在的困難

(一)司法改革后法官崗位選擇意向

某法院向全院干警發放了《縣人民法院司法改革調查表》160份，收回160份，包括行政編人員108份，事業編人員18份，人事代理人員27份，工勤編人員7份。關于崗位選擇意向，具有審判資格的行政編人員，選擇審判員額法官的有57人，選擇執行員額法官的有14人。依據中央司法改革精神，基層法院中央政法編39%的人員可以進入員額法官，該法院只能有48名法官可以入額，但目前該法院有71人希望入額。關于審判輔助崗位選擇，某法院在編干警中選擇法官助理意向的人員有11人，書記員意向的人員只有4人，如果按照1名法官+1名法官助理+1名書記員組建審判團隊的要求，法官助理短缺30余名，書記員短缺40余名，在編輔助人員嚴重短缺。關于司法行政崗位選擇，選擇司法行政崗位意向的人員只有16人，說明某法院廣大干警大多不愿從事司法行政工作。

(二)實際操作中存在的問題

通過對人員編制、崗位分布、年齡、學歷等基本情況進行深入調研，筆者發現，法官員額制度改革存在以下困難：一是員額法官的入額條件對于審判隊伍穩定的沖擊。從人員隊伍構成來看，某法院11名副庭長現均是審判業務骨干，但都是2009年招錄2011年后任命的助理審判員。如果法官入額審判資歷限制過嚴，這些副庭長就不具備入額資格，會對法院隊伍穩定和審判工作產生不利影響。二是現有法官的分流問題。按照中央確定的基層法院法官員額比例，某法院96名法官中將有50%被分流，年長資深法官分流定崗問題面臨很多困難。三是員額法官的定崗定位問題。員額法官數量確定后，如何按照實際工作需要定崗定位，立案、審監、執行、監察、信訪、審管辦、研究室等部門的員額法官安排與一線審判崗位員額法官數量的比例和平衡等問題處理難度很大。四是現有司法行政崗位法官的入額問題。在司法行政崗位工作的具有審判資格的人員如何入額，是這部分人員比較關注的問題，也是實際操作的一大難題。

四、法官員額制改革及遴選機制設計

實行法官員額制度不是一句空話，需要一系列的配套機制，以促成法官員額制的落實。在制度實行之初，首先面臨的就是法官的遴選制度。什么樣的法官可以留下，這需要慎重選擇。確保最優秀的法官入額，促進審判資源合理配置，是法官員額制改革的目標。[8]

(一)國外法官的遴選機制

美國法官的選任方式比較復雜，嚴格的考察過程保證了法官具有良好的素質。英國是世界上最早實行法官員額制度的國家。[12]“英國的法官選任重視的是選任的結果?！盵13]“英國法官必須從出庭律師中任命。擔任地方法官須有7年以上的律師經歷，擔任高等法院法官的須有10年以上出庭律師經歷?！盵14]日本法官任命的權力由最高裁判所掌控。日本法官選任制度極為重視候選法官的教育經歷，法官候選人的基本資格是:大學法學部畢業，通過統一司法考試，進入司法研修所訓練并考試合格。除這些條件外，對不同級別的候選人還規定了特定的任職條件。

上述國家的法官選任制度各不相同，各具特色。但通過比較可以發現這些國家法官選任制度的共同之處:一是任命法官的主體層次很高。法官的任命都是由國家元首、國王或政府首腦以國事行為方式進行。二是具有嚴格的遴選程序。法官的選任一般要經過推薦、考察、提名、任命等階段，期間都有專門的機構對法官進行審查或評價。三是設定了較高的法官任職資格。這些國家對法官的任職資格要求都高于其他法律工作人員。英美兩國的法官主要從有多年經驗的執業律師中遴選，高級法院法官主要從優秀的下級法院法官或者有影響的律師或檢察官中遴選。在德國和日本，法學院的畢業生要通過兩次難度極高的司法考試和完成職業訓練，然后才可以當法官。從進入法學院到擔任基層法官，通常要經過8—10年左右的時間。而擔任高級法院的法官，條件更為苛刻，時間更為漫長。應該說，相對律師、檢察官的工作而言，法官對案件的判斷更具終局性。因此，在一定意義上可以說，保證了法官的高素質，就是保證了訴訟程序的正當性，保證了裁判的高質量，從而保證了社會的公平與正義。

(二)員額法官遴選的方式及程序

員額制為法官指明了職業發展方向。[15]員額制是提升法官隊伍素能、辦案質效的基礎，讓優秀法官充實到一線，構建以法官為中心的人員配置模式。[4]

1.科學設置法官員額

在綜合考慮各轄區法院審判工作量、轄區面積和人口數量、經濟發展水平各種因素的基礎上，合理確定各級人民法院人員編制。同時，要依據各法院轄區的人口、審理案件的數量變化，同步適度調整法院人員編制，以有效完成審判任務?！耙鶕讣盗?、案件類型等基礎數據，結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學確定法官員額?？茖W設置法官員額制改革過渡方案，綜合考慮工作業績、業務能力、理論水平和法律工作經歷等因素，確保優秀法官留在審判一線。”[1]

2.遴選指導思想和基本原則

以黨的十八屆三中全會、四中全會和習近平總書記一系列重要講話精神為指導，堅持黨的領導和正確的政治方向，堅持依法穩妥推進，遵循司法工作規律。法官遴選工作要緊緊依靠黨的領導，在中央統一部署下，積極穩妥推進法官遴選和司法體制改革，切實做好政治輿論引導，及時回應社會關切，把法院干警的思想凝聚到司法體制改革的正確共識中，為司法體制改革試點工作的順利開展營造良好的輿論氛圍。要積極穩妥推進法官員額制改革，不能搶跑冒進，要統籌兼顧，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷。

要充分了解、吃透試點法院法官員額制改革工作情況。堅持問題導向，正確把握改革重點難點問題，學好第一批試點法院的經驗做法，做好各項準備工作，避免走彎路。積極爭取上級法院指導。試點法院作為法院系統首先試水司法改革的單位，在為全省法院改革打基礎、做鋪墊，應加強頂層設計，科學制定方案，統籌推進。

3.法官入額基本條件及考核(考試)方式

目前來看，考試已經成為遴選入額法官的普遍手段。[4]法官入額按照雙向選擇、考核考試、分期分批的原則具體實施。法官入額考核(考試)采取業績考核為主、能力考試為輔的方式，擇優遴選入額。

第一，申請入額法官自愿報名，同時做出法官崗位承諾，承諾遵守憲法法律、黨紀黨規、司法職業操守，嚴格落實《最高人民法院關于“五個嚴禁”的規定》等相關規定。承諾完成崗位工作任務，適應法官崗位需要，不斷提升職業素養和工作能力。具體崗位工作任務由各法院根據本院目標考核管理規定制定。承諾遵守司法責任制，承擔辦案責任。入額后，未踐行崗位承諾的，自愿或責令退出法官員額。

第二，入額基本條件。符合《法官法》規定的任職條件并具有審判員、助理審判員職務，具備與改革后辦案要求、司法責任相適應的審判工作能力、作風和司法廉潔職業操守。具有下列情形的人員不能入額：近五年公務員年度考核結果曾被定為不稱職或基本稱職的，或因違法違紀行為受過黨紀或行政處分的；具有最高人民法院印發的《關于對配偶子女從事律師職業的法院領導干部和審判執行崗位法官實行任職回避的規定(試行)》規定的“一方退出”情形的。

第三，考核(考試)方式。以業績考核為主，能力考試為輔。先參加審判能力考試，考試合格的，按總成績高低排序，差額確定業績考核人選；根據業績考核情況，擇優入額。一是業績考核標準。辦案數量達到一定要求，但因工作需要，雖然在辦案崗位但主要從事司法調研等非辦案工作的審判員及助理審判員，結案數比例可以適當降低。辦案質量無差錯。辦案過程中未被追究錯案責任且案件抽查結果經所在法院審委會確認，未被認定為質量不合格。二是能力考試。能力考試為書面考試，主要測試擬入職人員的政治素養、道德操守等，刑事、民事、商事、行政題目自選。

[1]最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要[N].人民法院報,2015-02-27(04).

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[7]殷勤,谷昔偉.法官員額制需要厘清的幾個問題[N].人民法院報,2015-07-08(08).

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[10]朱志光，張明松.美國司法點滴[N].人民法院報，2003-10-06(05).

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[13]〔英〕馬塞爾·希寧斯，〔英〕萊爾·峨爾.英國的法官[J].李浩，譯.現代法學，1997(2):104-111.

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[15]楊金瓊.三駕馬車驅動司改快步前行[N].人民法院報，2015-09-28(02).

2016-03-31

高健美(1984-)，女,山東陽谷人，山東省陽谷縣定水鎮人民政府法制辦公室科員，研究方向為法治理論。

D626.2

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1674-3318(2016)04-0065-04