禁飛管制：無人機管理的現實選擇和有效途徑

錢季平

上海政法學院

禁飛管制：無人機管理的現實選擇和有效途徑

錢季平

上海政法學院

目前我國無人機法規缺失下的監管困境，導致無人機飛行活動基本處于無序狀態，存在巨大安全隱患。而針對核心重要目標劃設禁飛區域，不僅可以最大限度地保障公共安全，也是破解無人機監管難題的一個有效“入口”，并成為逐步實行分級管理、促進無人機發展的一種有效努力。

無人機；禁飛區；分級管理

2016年9月1日，西部戰區空軍參謀部、民航西南地區管理局、民航西南地區空中交通管理局、四川省公安廳聯合發布《關于加強全省軍民航機場凈空區域安全保護的通告》，即日起，涉及12個區縣的雙流國際機場凈空保護區內，未經軍民航空中管制部門許可，將禁止“進行無人機、航空模型等飛行活動”。與以往各種禁飛不同，此次禁令一是常規性的，而非臨時禁飛；二是明確將無人機、航模飛行列為禁止行為的首位。因此，這一舉措再次引發社會和業內廣泛的關注和熱議。

而從無人機監管的角度看，在無人機日益走熱和管理問題日益凸顯的背景下，類似舉措不僅僅是一種簡單的區域應急安全措施，更是無人機分級管理的一種有效努力，具有示范和指導作用。

一、法規缺失下的監管困境

無人機的監管是目前全球性普遍性難題，世界各國都存在法規滯后和監管無力的困境。即便是通用航空發達和監管法規完備的美國，無人機的監管也仍處在探索之中，一些管理規定也備受爭議。

究其原因，主要有三方面的因素。

首先，無人機技術新。無人機是現代航電技術、無線通訊技術、傳感和定位技術以及智能控制技術的集成者，在飛行控制、外觀體積、飛行特性上與傳統的飛行器有著顯著差異。已有的航空法規框架并不能適應這一新技術的發展，存在明顯滯后和諸多盲點。

從安全的角度看，傳統的小型飛行器如遙控航模由于只能在視距內飛行，因此并不具備較大的危險性。在日常管理中，只需將監管的重點集中在體積較大的飛行器上。但現在同樣體積的小微型無人機，搭載了先進的智能飛控系統和圖傳系統，可以輕易飛到2000m以外，不僅航程遠、升限高、操作簡易，而且可搭載任務模塊。無人機的不當使用和飛行失序，給公共安全帶來的威脅，要遠大于傳統的航模。因此，不能簡單地套用已有的航模等小型飛行器的管理規定，而是需要有更為嚴謹和細致的制約。

第二，無人機應用廣。由于無人機視野開闊、飛行靈活、成本低廉，除軍事用途外，無人機正逐步應用在警用巡視、農林植被、地質勘探、氣象探測、電力檢測、搶險救災、影視拍攝、快遞運輸、競技娛樂等行業，成為真正的跨界工具，其用途極為廣泛，其飛行活動也更為復雜多樣。

正因為如此，對無人機的合理監管需要有更多的考量，既不能寬疏放任，有礙公共安全；也不能過于嚴苛，阻礙甚至扼殺無人機的行業應用。顯然，這樣一個科學而完備的監管體系的建立，并非一朝一夕可成。

以美國為例，美國航空管理局對無人機的技術研發和商業應用一直嚴加管制。嚴管之下，像亞馬遜之類的商業巨頭，在無人機送貨的應用開發上，舉步維艱，而谷歌則干脆移師澳大利亞進行無人機相關的測試活動。盡管在巨大的商業利益和行業輿論的推動下，目前美國航空管理局態度已經趨緩，但依然十分謹慎。

第三，無人機用者多。以中國為例，我國小型民用無人機市場已步入快速成長期，iiMedia Research（艾媒咨詢）發布的《2016年中國無人機行業研究報告》數據顯示， 2015年中國民用消費級無人機市場規模約為8億元，2016年預計可達32億元①。按此測算，我國消費級民用無人機數量2016年將達至少40萬架以上，且增長勢頭迅猛。面對如此龐大的用戶群，監管制度的制定和實施，既要考慮到安全可控，同時也要考慮到監控措施的現實可行，其難度和復雜程度非同一般。

作為世界民用無人機增長最快的地區，我國的無人機監管的困境尤其明顯。一方面是無人機用戶的爆發式增長，另一面相關的管理法規卻陳舊而粗疏，缺乏可行性②。

比如，按現行《通用航空飛行管制條例》、《低空空域使用管理規定（試行）》等規定，無人機的升空，需要事先申請管制空域準入，而申請管制空域的準入，使用者須同時具備飛行計劃獲得許可、航空器配備甚高頻通信設備、高精度高度表、二次雷達應答機和廣播式自動相關監視設備、無線電保持持續雙向暢通等等復雜條件。這對眾多民用無人機個人用戶而言，顯然是很難跨過的“門檻”。

這種缺乏可行性的表面上的嚴格管理，在實踐中帶來的卻是現實監管的缺失，其結果就是民間大多數飛行活動基本都處于所謂的“黑飛”狀態。

也正是認識到這一點，中國民航局正在積極醞釀和努力推動有關無人駕駛航空器飛行新的管理規定。但考慮到無人機管理的復雜性，完備的無人機管理規定的出臺和監管制度的建全，或許仍然需要假以時日。

二、設立禁飛區域：無人機管理的現實選擇

在目前新舊管理制度交替的“真空期”內，無人機引發的社會關注卻持續走高。一方面廣闊的發展前景正激發社會各界的投資和應用熱情，另一方面多起無人機飛行事故所帶來的安全問題也日益引發公眾的擔憂。而細化空域管制、設立重點區域無人機禁飛區域，則是破解無人機監管難題的一個有效“入口”。

在航空安全的監管措施中，空域管制是保障飛行安全和地面設施安全的最有效方法。按《中國民用航空空中交通管理規則》規定，我國的空域被分為飛行情報區、管制區、限制區、危險區、禁區、航路和航線。長期以來，我國航空業一直執行較為嚴格的空域管制，以確保飛行安全和國土安全。而為了適應通用航空的發展，我國的空域管理尤其是低空管理正逐步走向開放。至2015年，我國已有約33%的低空空域告別全域管制，改為按管制、監視、報告三類不同屬性管理。

其中，管制空域指通常設在飛行繁忙地區，機場起降地帶、空中禁區和危險區、地面重要目標和國（邊）境地帶等區域的上空。這些區域事關國土安全和飛行安全，有著最為重要的安全價值，在此空域內的一切空域使用活動，必須經過飛行管制部門批準并接受飛行管制。

就無人機飛行管理而言，既然管理法規的制定和完善、監控手段的提升和強化、管理體系的建立還要較長時間才能全面達成，那么從保障公共安全的核心目標出發，對重點區域設置禁飛區域，則是目前無人機管理中的可行性最強的管理措施之一。一方面，這是傳統航空管理制度的自然延伸；另一方面，設置禁飛區目標明確，任務直接，管理可行。不僅可以從具體任務入手，破解目前無人機管理的盲點和困境，同時還可以和將來的無人機管理新規自然對接。

針對無人機使用的特點，至少可以在以下重點區域，逐步規劃和設立禁飛區域。

（一）機場航線。無人機無序飛行的最大威脅就是妨害機場和航線上的飛機。上述成都雙流國際機場“禁飛令”的出臺，其促成原因也正是因為該機場發生過一起航班受到無人機“黑飛”干擾的嚴重事故。而類似事件，全球已經報告多起。因此，在機場和航線附近設置禁飛區域是無人機管理中的首要規定。

事實上，為了保障飛行安全和機場的正常使用，《中華人民共和國民用航空法》、《民用機場管理條例》以及國務院《關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》，已經將在機場凈空區域內“升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球和其他升空物體”列為禁止行為；同時規定，在民用機場凈空保護區域外從事類似活動，不得影響民用機場凈空保護。

按國際慣例，機場凈空保護區一般為每一條跑道兩側各6公里、兩端各15公里范圍。面對日益凸顯的可能危險，民航管理部門和各地政府有必要逐一明確各機場的凈空區域，細化機場和航線附近無人機的禁飛區域，并將坐標參數公布于眾。

（二）重要國家機關。作為社會管理的中樞，國家行政機關和管理機構如立法、行政、司法機關和國家軍事機關等，身負社會管理的重任，其安全直接關系到社會政治、經濟和民眾生活的穩定，需要有良好保護，以免于外部沖擊和干擾，維持正常的辦公秩序。因此，重要和核心的國家機關所在地的上空，應規劃無人機禁飛管制區域。

（三）重要金融機構。從事金融服務業的銀行、證券、保險等金融機構是國家金融體系的組成部分。重要的金融機構如證券交易所、期貨交易所、銀行總部，如果受到突發事件的沖擊，可能會引發金融市場波動，影響金融穩定。其附近地區和上空，應免于無人機飛行活動的各種干擾。

（四）高速鐵路和公路。鐵路和公路附近是無人機常見的活動范圍。對高速運行的列車和汽車而言，如果受到無人機突發干擾，勢必會造成無法預計的危險和后果。《鐵路安全管理條例》規定“禁止擾亂鐵路建設、運輸秩序”，并明確了鐵路線路兩側設立鐵路線路安全保護區的范圍。如從鐵路線路路堤坡腳外側起向外的距離分別為：城市市區高速鐵路為10米，郊區居民居住區高速鐵路為12米等等，考慮到無人機飛行的速度和活動范圍，其鐵路附近和上空的禁飛區域應大于這一區域。

高速公路相關管理規定中并未涉及道路安全保護區，但同樣可參照上述標準設置禁飛區域，以保障行車安全。

（五）危險品倉庫。具有易燃、易爆、有毒、腐蝕、放射性特征的危險品，在運輸、裝卸和存儲過程中，容易造成人身傷害和財產損毀，需要特別加以隔離和防護。根據我國的《危險化學品經營企業開業條件和技術要求》，大中型危險化學品倉庫的選址應與周圍公共建筑物、交通干線、工礦企業等至少保持1000米距離。這主要是防止危險品對周圍人群可能造成的傷害。而從危險品自身安全防護的角度看，無人機的活動范圍也應遠離化學品倉庫、大型油氣站之類的設施，保持在安全距離之外。

（六）重要設施。如大型水壩、核電廠、大型橋梁等，都是對地區安全具有重要意義的戰略要地，一旦發生意外，對公眾的安全有重大威脅，因此其周邊和上空應有特別保護區。目前各有關法規中，尚無相關安全保護區域的規定和說明，但從安全角度出發，將上述重要區域列為無人機禁飛區域，也是合理和必要的措施。

（七）人群集中場所。盡管有先進的定位和穩定系統，但以目前的飛控技術，無人機并不能保證萬無一失。同時無人機飛行受環境影響較大，在復雜的氣象和電磁環境中飛行的操作難度也大，容易在飛行中出現姿態不穩甚至失控的情況，因此遠離人群是民間無人機飛行公認的操作守則之一。諸如比賽中的體育場、重要集會、人流密集的鬧市、中小學校等等，都是無人機安全飛行的敏感和危險區域。如果輕易闖入，一旦操控不慎或發生故障，極有可能直接造成人員傷亡并引發混亂。

（八）軍事要地、國境線。國境線是國防要地，事關國家主權；軍事管理區和軍事禁區涉及軍隊活動以及軍事機密、軍隊財產安全等問題，歷來都是飛行管制重點區域。《中華人民共和國境內飛行器飛行的基本規則》第十八條規定：位于航路、航線附近的軍事要地、兵器試驗場上空和航空兵部隊、飛行院校等航空單位的機場飛行空域，可以劃設空中限制區。根據需要還可以在其他地區上空劃設臨時空中限制區。在規定時限內，未經飛行管制部門許可的航空器，不得飛入空中限制區或者臨時空中限制區。作為民用飛行活動，如無許可，不得擅闖這些特定空域。

無人機的禁飛管制，各地在管理實踐中已多次施行。如天津市在2012年夏季達沃斯論壇期間、山東省在2012年亞洲沙灘運動會期間、海南省在2014年博鰲亞洲論壇年會期間、廈門市在2015年海峽論壇期間、浙江省在2015年第二屆世界互聯網大會期間和2016 年G20杭州峰會都曾制定過針對特定區域的臨時空域管制措施，禁止包括無人機在內的小型航空器的飛行活動，而北京作為政治活動中心，每逢重大活動實施臨時禁飛業已成為慣例。這些特定期間的臨時禁飛活動都取得良好的安保效果。

可以看出，無人機的禁飛管制目標明確，重點突出，可行性高。如果能借鑒已有的管理經驗，在重點和核心安全區域設置常規禁飛區，將能夠最大限度地減少各類無人機活動可能帶來的危險和傷害。在將來無人機管理體系中，禁飛區的設置應是重要組成和突出環節。

三、禁飛管制的細化和落實

禁飛區的科學設定和有效監管是一個細致而復雜的系統工程，需要各行業各部門的合作和努力。

首先，國務院和中央軍委以及民用航空局、交通運輸部、鐵道部、水利部、電力監管委、核安全局等國家行政管理機構，可以對國境線、軍用港口和機場、民用機場、高速公路、高速鐵路、大型水利設施、高壓輸電網、核電廠等重要區域，分別規劃并設立相應的禁飛區域。

同時、地方政府應會同駐軍及有關職能部門，對轄區內軍事單位、軍事設施、政府辦公中心、人群集中地、重要商務區、地標建筑、中小學校等，進行詳細的安全評估，申報并劃設安全保護區。

需要指出的是，禁飛是對飛行活動最為嚴格的管制，禁飛區的劃設應本著保護核心目標安全的原則，審慎進行。禁飛管制需要在保護公共安全和促進技術發展、尊重民眾使用新技術權利之間達到均衡與和諧，而不是僅僅出于管理的方便，簡單地“一禁了之”。對無人機而言，如果禁飛范圍過大，甚至“無地可飛”，可能會導致出現大量違規“黑飛”，反而不利于公共安全，也不利于無人機技術的發展和應用。

第二、各種無人機禁飛區一旦設立，其范圍和要求等信息，除涉及國家機密外，應通過政府網站、新聞媒體予以充分公示，并通過飛行手冊、電子地圖等進行推介，同時提供各種數據查詢途徑。各禁飛區也應有醒目的統一標志予以明示。

從目前使用情況看，一般無人機用戶對飛行空間的安全性往往茫然無知，相關信息也查詢無門。這顯然和安全管理措施不到位有關。事實上，出于保護自身行業發展的目的，一些企業，如無人機巨頭大疆公司，已經自覺地通過自身的網絡平臺，提供了一些禁飛信息。但民用航空主管部門以及地方政府，理應收集和整理更多的禁飛信息，建立起完備的安全飛行信息數據庫，并提供更為權威的發布平臺和更為便捷的檢索平臺。

第三、為確保禁飛措施的落實，監管部門還可與無人機生產企業合作，設立安全飛行標準，將一些禁飛參數，如禁飛區域坐標、限高、限速等，植入無人機飛行控制系統中，實現安全飛行自動管理。目前一些企業已經開始了這方面的嘗試，能夠實現特定區域內禁止啟動和自動返航，但全面推行還有待于國家無人機適航標準的明晰和新的無人飛行管理制度的出臺。

另外，不同于傳統航空飛行器，無人機用戶多，活動范圍大，相關禁飛區的劃設和有效推行，需要高效的監管體系的支撐，這對監管部門是一種新的要求和考驗。比如，就現行管理規定而言，無人機升空需向主管部門提出申請和報備，但實際上，申報過程途徑不明、手續繁瑣、耗時耗力，這反映出現有的管理力量已無法適應新的無人機管理要求。如果不能盡快改善，禁飛區的推行和普及將困難重重。

應該看到，禁飛區的設置，只是無人機管理中的一環，對包括無人機在內的通用航空活動需要有著更為細致和靈活的管理和指導。隨著我國低空空域的逐步開放和通用航空的發展，空域安全管理進一步走向細化已是業內共識。從這一趨勢出發，無人機的安全監管也應走分級管理模式，對大、中和小微型無人機實施不同的安全監管標準。2016年5月，國務院辦公廳印發了《關于促進通用航空業發展的指導意見》，提出將我國低空空域范圍擴大，并指出要推動制定無人駕駛航空器飛行管理規定。可以預見，無人機的監管政策將進一步明晰。在目前，鑒于無人機的快速發展和通用航空監管體制還不完善，因此突出重點，抓大放小應是一種現實可行的監管思路。無人機的禁飛區的設立和規范，將不僅是一種保障公共安全的現實選擇，也是一種實行分級管理、促進無人機發展的有效努力。

［1］艾媒咨詢：“2016年中國無人機行業研究報告”，http：//www. iresearch.com.cn/report/2588.html，2016年。

［2］錢季平：“民用微型無人機安全監管的困境及對策”，《黑龍江科技信息》， 2015年33期。