地方政府事權(quán)劃分的法治化

楊星月

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊　050000)

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地方政府事權(quán)劃分的法治化

楊星月

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊050000)

[摘要]建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，清晰地劃分各級地方政府的事權(quán)具有重要意義。目前，各級地方政府事權(quán)劃分不清晰，財(cái)權(quán)分配不合理，導(dǎo)致公民無法更好地享有應(yīng)有的公共服務(wù)。需要明確各級地方政府事權(quán)，合理劃分政府事權(quán)的邊界，以最低的成本提供公共產(chǎn)品，最大程度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的功效。

[關(guān)鍵詞]事權(quán)；財(cái)權(quán)；合法；合理

一、地方政府事權(quán)劃分的一般理論

(一)地方政府事權(quán)劃分的內(nèi)涵

事權(quán)是處理事務(wù)的權(quán)力。學(xué)者們對事權(quán)解釋的側(cè)重點(diǎn)有一定的差異。查閱中國知網(wǎng)的文獻(xiàn)，財(cái)政類專業(yè)對事權(quán)的劃分關(guān)注較多，從其專業(yè)角度出發(fā)強(qiáng)調(diào)事權(quán)是政府的支出責(zé)任。這種對事權(quán)的理解雖然解釋了事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系，但不能完全概括事權(quán)的內(nèi)涵。還有學(xué)者認(rèn)為事權(quán)分為國家事權(quán)、政府事權(quán)、財(cái)政事權(quán)三個(gè)部分。鄭毅講到，從廣義角度來理解事權(quán)是指一國內(nèi)不同級別、不同類型區(qū)域所擁有的公共權(quán)力和所應(yīng)履行的公共服務(wù)職責(zé)。即國家事權(quán)包括立法事權(quán)、行政事權(quán)和司法事權(quán)三個(gè)分支。從實(shí)然角度理解，事權(quán)僅指政府事權(quán)。[1]筆者認(rèn)為，在各級地方政府事權(quán)劃分中，事權(quán)僅指政府事權(quán)，是法律授予的政府為了實(shí)現(xiàn)其職能而管理國家事務(wù)的權(quán)力。[2]地方政府事權(quán)的劃分涉及中央政府和地方政府事權(quán)的劃分，地方政府與市場、社會的權(quán)力界限，各級地方政府之間事權(quán)的劃分。在這里地方政府事權(quán)的劃分主要指各級地方政府之間縱向事權(quán)的劃分。當(dāng)然事權(quán)是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)要保障事權(quán)的行使，不能不談財(cái)權(quán)而僅談事權(quán)，所以，與事權(quán)適應(yīng)的財(cái)權(quán)劃分制度也是不可少的。

(二)地方政府事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)

地方政府事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)是地方政府的行政管理權(quán)的細(xì)化和分類，是地方政府處理不同事務(wù)的權(quán)力的細(xì)化和分類。而地方政府履行責(zé)任的必要條件是權(quán)力的合理配置。從事權(quán)的產(chǎn)生來看，政府事權(quán)是政府為了履行其職能而對權(quán)力的細(xì)化和分類，所以各級政府事權(quán)的范圍是各級政府在促進(jìn)地方發(fā)展中的權(quán)限范圍。如果各級政府的權(quán)力界限不明確，政府的職能就無法履行，那么政府的事權(quán)要么形同虛設(shè)，要么政府就會越權(quán)行事。

(三)明晰且合理的地方政府事權(quán)劃分的意義

黨的十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。那么清晰劃分各級地方政府事權(quán)有什么意義呢？第一，明確的事權(quán)劃分是形成共同市場的必要條件。[3]對于正處于“經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”疊加的中國經(jīng)濟(jì)而言，共同的市場的形成是發(fā)揮市場在資源配置中決定作用的基礎(chǔ)，能夠讓各種要素在統(tǒng)一市場下高效率的配置。而明確政府與市場的邊界，清晰劃分各地方政府事權(quán)，在一定的區(qū)域形成共同的市場，對進(jìn)一步釋放改革紅利、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有重要意義。第二，明晰的事權(quán)劃分是推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化重要環(huán)節(jié)。明確政府和市場邊界的過程也是打造服務(wù)型政府，打造法治、透明、廉潔、勤勉政府的過程。對于政府而言，法無授權(quán)不可為，而對于公民來說，應(yīng)當(dāng)是法無禁止即可為。建立制度化的權(quán)力結(jié)構(gòu)是法治政府的要求，把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子。第三，清晰的事權(quán)劃分能保障公共服務(wù)的提供。政府的另一職能就是提供公共產(chǎn)品，科學(xué)而清晰的事權(quán)劃分能夠以最低的成本提供公共產(chǎn)品，并最大程度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的功效。

二、我國各級地方政府事權(quán)劃分的現(xiàn)狀和問題

(一)法律規(guī)范對各級地方政府事權(quán)的劃分不清晰

橫向上，政府內(nèi)部工作部門權(quán)力劃分過細(xì)。每一行政事項(xiàng)都應(yīng)該是一種獨(dú)立的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)所有行政事項(xiàng)的并列平鋪。而且對于由兩個(gè)以上工作部門共同承擔(dān)的一種公共服務(wù)，沒有處理好權(quán)責(zé)分解和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的問題。這就容易出現(xiàn)多頭管理、多頭爭利的現(xiàn)象。縱向上，職權(quán)劃分不明確，地方各級政府行使相同權(quán)力。《憲法》第107條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定，縣級以上地方人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。憲法和組織法授予地方各級政府類似的權(quán)力，這種類似的事權(quán)也稱為“職責(zé)同構(gòu)”，[4]其會導(dǎo)致兩種后果：一是各級政府職權(quán)的重疊，會造成各級政府越權(quán)；或者是各級政府相互推諉，造成行政權(quán)的缺位。也就是一些政府“有利可圖搶著做，無利可圖踢皮球”的現(xiàn)象。二是各級政府事權(quán)模糊，往往會使上級政府事務(wù)成了下級政府的當(dāng)然事務(wù)，造成下級政府承擔(dān)的公共服務(wù)過重，公共服務(wù)的提供存在嚴(yán)重的不足和不均。

(二)各級政府事權(quán)劃分不明確的現(xiàn)實(shí)

1.政府和市場的權(quán)限沒有明確劃分

依然有政府把“看的見的手”當(dāng)作“閑不住的手”，甚至取代了“看不見的手”，這些“閑不住的手”在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的激勵下，干擾了市場正常的配置機(jī)制，阻滯了市場和社會的創(chuàng)造力，成為我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機(jī)制障礙。這種現(xiàn)象會導(dǎo)致兩種后果：一是政府行使行政權(quán)的缺位。在市場失靈的地方即公共物品存在的地方，政府沒有很好的履行其職能。例如在提供社會保障、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面。二是政府行使行政權(quán)的越位。政府尚未完全退出營利性領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)行的財(cái)政補(bǔ)貼讓企業(yè)因此患上了“輸血依賴癥”，讓一些應(yīng)通過優(yōu)勝劣汰退出市場的企業(yè)，長虧不倒。在對企業(yè)的審批權(quán)限上也存在著審批權(quán)過大，程序繁瑣，細(xì)節(jié)過嚴(yán)等問題，政府要轉(zhuǎn)變管理理念、調(diào)整體制機(jī)制、完善政策措施，讓企業(yè)“放開手腳闖市場”，“放開手腳闖世界”。

2.地方各級政府事權(quán)配置錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)

(1)省級(不含省級)以下地方政府支出責(zé)任超負(fù)。1994年分稅制后，層層向上集中的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致基層政府的財(cái)權(quán)進(jìn)一步的削弱。1994年的分稅制將稅種和稅額在中央和地方之間重新劃分，把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個(gè)部分，將增值稅、消費(fèi)稅劃為中央稅種，并且劃定了增值稅在每年返還稅基的基礎(chǔ)上增長部分的分成比例。1994年，當(dāng)年中央財(cái)政收入占到55%以上，并在此后二十年間一直維持在50%左右，地方財(cái)政收入明顯減少。而事權(quán)卻在層層下移，中央政府在提供公共服務(wù)中支出不足，轉(zhuǎn)嫁了一部分支出責(zé)任給地方政府。然而省級政府集中了較多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出份額，在諸多公共支出方面的“不作為”。所以出現(xiàn)了基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生過多由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，農(nóng)村公共服務(wù)主要由縣鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。而縣鄉(xiāng)政府又沒有足夠的財(cái)力去行使自己的事權(quán)，不能完全實(shí)現(xiàn)政府的職能，也形成了地方政府“有事可干，無錢可支”的尷尬局面。

(2)省級政府一些公共服務(wù)提供嚴(yán)重缺位。省級政府擁有對公共服務(wù)提供的決策權(quán)，卻不承擔(dān)公共服務(wù)提供的執(zhí)行、管理、融資和監(jiān)督責(zé)任。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和歷史中人治理念的習(xí)慣性影響以及現(xiàn)實(shí)中法治建設(shè)的不完善有密切聯(lián)系。[5]在文化、宗教、娛樂，環(huán)境保護(hù)，住房和社區(qū)等方面省級政府的提供嚴(yán)重不足。造成了“上級請客，下級買單”的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象。除此以外，省級政府應(yīng)該在提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，再提供部分中介功能，但實(shí)際情況是省級政府僅提供了中介功能而沒有提供基本的公共服務(wù)。

三、科學(xué)合理地劃分地方政府事權(quán)的路徑

(一)明確各級地方政府事權(quán)，合理的劃分政府事權(quán)的邊界

1.對各級地方政府的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，劃分政府和市場的權(quán)限

合理地劃分政府與市場，要求政府把財(cái)政資金逐步退出由市場配置的經(jīng)營性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)方面。而教育、社會保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面要加大投入力度。除此以外中央命令取消政府管理的事項(xiàng)要不折不扣地放給市場和社會。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)應(yīng)向基層政府轉(zhuǎn)移，適當(dāng)減少省級政府在這方面的支出。同時(shí)完善政府推動，市場自主的合作機(jī)制，真正推動社會的發(fā)展。

2.地方各級政府具體事權(quán)劃分的明確化

我國《憲法》第110條規(guī)定了地方政府和上級政府的關(guān)系，“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。”由此可以看出，我國不同于其他單一制國家，地方各級政府間不是伙伴關(guān)系而是隸屬關(guān)系。在這種體制下法律難于明確規(guī)定各級地方政府的行政權(quán)力，因此，我國需要建立地方行政權(quán)配置的動態(tài)機(jī)制。除法律對地方政府明確授權(quán)外，還需要省級政府依據(jù)法律或國務(wù)院的授權(quán)以及法定的程序(如規(guī)章)來適時(shí)地配置各級地方政府的行政權(quán)，建立制度化的權(quán)力分享，[6]這樣可以既按照事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系的規(guī)律又能按省內(nèi)事務(wù)的流動性劃分各政府及其工作部門的權(quán)限。明確各級政府的職責(zé)，各級政府突破部門利益固化格局，切實(shí)履行自己的職能。逐步擴(kuò)大直接向居民提供的服務(wù)，各級政府依法行使職能，不越位、不缺位、不錯(cuò)位，更好地挖掘市場潛力，激發(fā)市場活力，釋放制度紅利，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力。讓政府明晰的事權(quán)劃分作事權(quán)改革的“馬前炮”。

(二)建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相適應(yīng)的制度

事權(quán)是財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)。事權(quán)伴隨著相應(yīng)的收入轉(zhuǎn)讓。首先，地方各級政府應(yīng)該擁有一部分固定收入，而不是過多的依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。[7]各級地方政府擁有固定的事權(quán)，中央政府應(yīng)該根據(jù)地方政府的事權(quán)下放一定的財(cái)權(quán)，且以法律的形式規(guī)定為地方的合法收入。使各級政府的自有收入占其總收入的決定部分。這是使地方收支平衡的基礎(chǔ)，也是財(cái)政獨(dú)立的必備條件。其次，確認(rèn)各級政府在財(cái)政支出方面相應(yīng)的自主權(quán)。地方各級政府有權(quán)按照自己的事權(quán)支配自己的財(cái)政收入，并且在預(yù)算中編列出來。

(三)以法律形式推進(jìn)各級地方政府事權(quán)劃分的改革

各級政府事權(quán)范圍的大小都應(yīng)以憲法、法律或其他法規(guī)為依據(jù)。西方發(fā)達(dá)國家均采用憲法和相關(guān)法律明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。各級政府事權(quán)的配置都有憲法或法律為依據(jù)，即使各級政府間共有事權(quán)也由憲法或法律形式來作明確的界定，從而對各級政府有效的行使職責(zé)產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。所以中央和地方各級政府之間事權(quán)的劃分以及地方政府間事權(quán)的劃分必須通過憲法修正案作出明確規(guī)定。讓憲法作為各級政府合理劃分事權(quán)的根本依據(jù)，以在中央和地方政府之間建立制度化的權(quán)力共享。同時(shí)和地方政府組織法、財(cái)政法、稅收基本法、預(yù)算法等一起，構(gòu)成各級政府間事權(quán)劃分的法律規(guī)范體系。[7]省政府再以規(guī)章的形式對省級以下政府類似的事權(quán)進(jìn)行細(xì)節(jié)劃分，明晰各自的事權(quán)范圍。

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責(zé)任編輯：思動

Legalization of the Division of Local Government’s Power

YANG Xing-yue

(Hebei Normal University，Shijiazhuang 050000，China)

Abstract：To establish a system with authority of office and expenditure liability and divide the power of the local governments at all levels is of great importance. Presently，the authority of local governments is vague and another problem is the ill distribution of property ownership. People cannot enjoy the public service well. It is suggested to divide the local government’s power to provide the lowest cost of public service.

Key words：the power；property ownership；legislation；rational

[中圖分類號]D035.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.02.006

[文章編號]1004—5856(2016)02—0028—03

[作者簡介]楊星月(1990-)，女，石家莊人，碩士研究生，主要從事行政法研究。

[收稿日期]2015-05-05