論農地流轉的“公地悲劇”與“反公地悲劇”

龐　璐，鄭興明

(福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州　350002)

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論農地流轉的“公地悲劇”與“反公地悲劇”

龐璐，鄭興明

(福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州350002)

[摘要]集體所有權的制度安排，賦予農村土地準公共物品的特性，這是農地流轉中“公地悲劇”和“反公地悲劇”產生的根本動因。在堅持農村土地集體所有制的前提下，強化農地產權功能，通過法律法規賦予農民長期且穩定的土地使用權、支配權、收益權和處置權，是破解“公地悲劇”和“反公地悲劇”，促進農地流轉的有效途徑。

[關鍵詞]公地悲劇；反公地悲劇；農地流轉

加快農地流轉，實現所有權、承包權、使用權的“三權分離”是我國新一輪農村土地制度改革的基本取向。隨著農村勞動力轉移步伐的加快，推動農地的集約利用與規模化經營成為一項緊迫的現實任務。當前，農地使用權流轉雖有加快發展的趨勢，但總體上仍處于較低水平，與農民職業非農化發展相比，農地流轉進程還是相對滯后的，也與現代農業對土地集約化、規模化經營的要求不相適應。造成農地流轉發展滯后的原因是多方面的，而制度瓶頸則是其根本的動因，“產權不清，責任不明”的農地產權屬性阻滯了農地市場化的進一步演進。本文將基于“公地悲劇”和“反公地悲劇”的理論視角，對農村土地流轉的制度瓶頸進行深入探討。

一、從“公地悲劇”到“反公地悲劇”：一個理論分析框架

公地與反公地“悲劇”是用以解釋外部性問題的經典理論模型。在西方學術界，外部性問題一直為人們所關注。現代制度經濟學創始人科斯在研究外部性經濟問題的基礎上，提出了產權和交易費用的經典理論。外部的非經濟行為，即一個人的行動給其他人帶來的負面影響也許較小，但是當每一個人在利誘的驅動下采取類似的行為時，外部的非經濟行為造成的破壞力足以導致毀滅。對外部非經濟做了經典性描述的，是英國學者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在《科學》上所發表的《公有地悲劇》。在文章中，哈丁指出：“在公有的土地上放羊，放牧人由于增加了羊的數量而給他個人所帶來的收益增量會促使他不斷增加羊的數量，但是，草地的飼養容量是固定不變的，也就是說，當羊的總數超過整個草地飼養容量時，草地最終將成為一片不毛之地。”[1]之所以會有這種現象出現，則是因為：相對于每一個牧羊人來說，增加羊會給他們個人帶來收益，但與此同時增加羊導致的過度放牧所造成的損失，則由全體放牧人來承擔責任。[1]這種局面對公有資源使用的“所得歸己，所損歸公”的現象，反射出公有資源使用的結局必然會導致“悲劇性”的一面。

根據著名的“科斯定理”，我們可以認識到，產權缺失或不明晰是導致“公有地悲劇”的重要原因。因而，破解“公有地悲劇”的根本途徑就是要重新界定產權：改變草地公有的產權屬性，將之作為私有財產分給每一個牧羊人，讓他們對“羊”和“草地”都要負責，各自承擔過度放牧所造成的后果，在產權明晰的情況下，就可以避免出現資源過度使用的現象。由此可見，明晰產權，將共有資源劃分到個人，是防止“公地悲劇”以及實現資源有效利用的重要途徑。

在G·哈丁提出“公有地的悲劇”理論三十年之后，密歇根大學的黑勒教授(Michael·A·Heller)也在《科學》雜志上發表了題為“反對公有地的悲劇”的論文。黑勒認為，“公有地的悲劇”只反映了公有資源被過度使用的惡果，卻忽略了資源未被充分利用的可能性。在“公有地的悲劇”問題被有效解決的同時，也可能產生新的“反對公有地的悲劇”。所謂“反對公有地的悲劇”最突出的特點是資源的過少利用。

可以看出，黑勒的“反公地悲劇”正好有相反的產權特性。“反公地”作為某一項資源有很多所有者，這種資源只有在整體利用時才最有效率，由于每個所有者都有權阻止其他人使用資源，在合作難以達成的情況下，就可能導致資源的閑置和使用不足，造成浪費。

從“公地悲劇”到“反公地悲劇”，我們可以清晰地看出，過度使用公共物品會造成“公地悲劇”，同樣過度控制公共物品，也會產生“反公地悲劇”。集體所有權的制度安排，賦予農村土地準公共物品的特性，表現在：盡管農地在消費與使用上具有競爭性和排他性，但農地產權的權能由政府掌控，且嚴格管制農地的性質及用途。因而，我國農地資源不能完全通過市場機制由企業或個人提供，政府對土地資源配置一直發揮著主導作用，而市場機制配置的決定性作用幾乎失靈。由于產權制度安排賦予農村土地具有準公共物品的特性，從而為農地流轉過程中產生“公地悲劇”和“反公地悲劇”提供內生動力源。

二、農地流轉的“公地悲劇”：過度短期化與非農化現象

近年來，我國農村承包耕地流轉比例的提高幅度在逐年擴大，截至2014年6月底，中國全農村承包耕地的流轉面積已達到3.8億畝，占承包耕地總面積的比例28.8%。總體上表現出流轉速度加快、流轉類型多樣、流轉主體多元化的趨勢。但是，農地流轉的“公地悲劇”現象也日益突顯，主要體現在以下幾方面：

(一)農地流轉過度短期化，影響農地資源的合理利用

改革開放以來，農村土地家庭承包經營制的實施，極大地解放了農村生產力，也為農地市場化的演進奠定了基礎。然而，基于“糧食安全就是國家戰略安全”的現實需要，政府一直以來都是農地資源配置的主導者，全面管控農地資源的開發與利用，從而導致了農地產權功能的不斷弱化：“其一，頻繁調整的農地資源及行政性配置降低了農民對土地使用權長期穩定性的預期；其二，由于所有權權屬不清大大影響了農地要素的可交易性與市場流動性。”[2]顯然，在政府產權管制下，農地產權功能出現弱化，并由此導致農地流轉過度短期化行為：一方面，農地產權功能弱化必然會削弱市場機制對農地資源配置的決定性作用，在市場機制不健全的情況下，農戶難以對農地流轉價格作出合理的預期，從而促使他們傾向于農地流轉期限短期化。在實踐中，農地流轉期限多在五年以下，合同一年一簽現象較為普遍；另一方面，由于農地使用權長期穩定性不足，抑制了生產經營者資本投入開展農田基礎設施建設的意愿，從而誘使生產經營短期行為的產生，造成農田被過度利用及耕地貧瘠化局面。

(二)農地流轉過度非農化，影響農地資源的配置效率

農地過度非農化，也是農地流轉“公地悲劇”的一個主要表現。農地非農化是指土地由農業用途轉為非農業用途，即農業用地轉為非農業用地的過程。在我國的城鄉結合部，農地非農化問題特別嚴重。隨著工業化與城鎮化的快速發展，可利用耕地面積在迅速縮小，大量農用地改變了其農業用途而轉為工業用地或建設用地。盡管政府相關部門嚴格規范農村土地的流轉行為，多項法律法規也對土地流轉作了“不得改變土地的農業用途以及土地的集體所有性質”的強制性規定。但是，農地非農化現象仍然突出，尤其是最近幾年，隨著大量工商資本進入農村，一些地區土地流轉非農化有惡化的趨勢，耕地資源在不斷流失。對此，中央政府予以高度重視，多次明確表示，鼓勵和支持流轉土地用于糧食生產，堅決遏制農地“非糧化”，嚴禁“非農化”，決不允許借土地流轉之名搞非農建設。但是，由于缺乏有效的監管機制，浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為仍屢禁不止。

農地流轉過度短期化與非農化，阻滯了農地流轉市場的發展，也導致了可利用耕地存量與質量不斷下降。在技術和資本這兩方面都無法替代土地的情況下，實現我國糧食產量相對穩定必須要以保持耕地數量和質量的雙重穩定為前提，而目前可利用耕地存量和質量均呈下降趨勢，對我國糧食安全保障構成嚴重威脅。

三、農地流轉的“反公地悲劇”：產權碎片化困境

所謂的產權碎片化，就是原本較為完整的某項產權由于種種原因分散成眾多細小的產權。產權碎片化作為當今社會的普遍現象，有助于社會分工的深化和產權利用途徑的多樣化，但同時也給資源的有效利用造成不良的影響。從經濟學的角度來看，通常情況下，高級的資源利用一般需要把多項較低級別的產權整合為一體，假使每一項低級別的資源都有所有人，交易的當事人眾多，那么整合為一項的財產交易成本必定較高。“產權越是獨占和完整，資源配置越有效，當交易費用極高，產權的獨占性會排斥產權的轉移，這時會降低資源配置的效率。”[3]由此可見，產權碎片化越嚴重，整合成完整產權的交易費用也越高，從而資源配置的效率也就越低。

與“公地悲劇”不同，“反公地悲劇”的產權不是虛置、不明晰的產權，而是支離破碎的產權。[4]每個部門都擁有某項資源的產權(或行政權)，也都沒有擁有一個完整的產權(行政權)，結果是公共資源即使被有效利用，也是使用不足，繼而還是造成浪費。當前中國農村土地產權正處于快速碎片化階段，產權碎片化正是農地流轉“反公地悲劇”的根本動因。

中國經濟體制改革發端于農村土地經營制度的變革。在中央政府的積極支持和大力倡導下，農村開始實行土地集體所有、家庭承包經營的制度。以農村集體土地所有權與經營權分離為主要特征的家庭聯產承包責任制是中國農民的偉大創造，是農村經濟體制改革的產物。家庭承包經營制度下的土地實行雙層經營體制，所有權與使用權發生分離，這種“兩權分離”的制度解決了長期困擾我國的糧食短缺問題，與此同時也在某種程度上激勵了農民種糧的積極性。并且，長期以來，法學界對于農村土地承包經營權性質的界定存在著物權和債權之爭，一直到《物權法》的頒布出臺，才明確將土地承包權確定為物權類型，并給予法律上的保護。[5]然而，盡管中國農村土地制度的變革極大地解放了農村生產力，但是農村土地也從此進入了碎片化時代。

出臺于2007年的《物權法》明確了土地承包經營權的物權性質，但又對其流轉設立了多種限制。例如，考慮到中國農村的大部分農民還要長期依靠承包經營的土地為生活來源，因而并不能隨意轉讓其賴以生存的土地；再如，我國《土地承包法》就有明確規定，受讓方不得改變承包土地的農業用途，與此同時，該法又規定了受讓方須有農業生產經營能力。[6]多年來，隨著農村人口的遞增以及“增人不增地，減人不減地”政策的實施，歷經一兩代之后，土地承包經營權逐漸出現碎片化的現象。原來只有一戶的土地產權，被分割成幾戶的細小產權。土地產權碎片化，是我國農業現代化的主要障礙。一方面，土地碎片化既降低了耕作效率，固化了小農生產的局限性，使得農業生產的規模化、專業化、機械化難以實現，影響了土地資源規模效益的充分發揮；另一方面，在產權碎片化情況下，農地市場交易的當事人眾多，整合成一塊可供規模化經營的土地的交易成本高昂，從而降低了農地流轉的速度與規模，阻礙了農村土地流轉市場的發展。

如果說“公地悲劇”是因為產權的不明確、虛置，需要明晰產權的話，那么，“反公地悲劇”則是因為產權過多、支離破碎，需要整合產權。打破農村土地產權碎片化困局，創新農村土地管理制度是必然的路徑。其中關鍵的環節是，在保持農村基本經營制度的前提下，通過強化農地產權功能，推動農地使用權的商品化和資本化進程，加快農地流轉速度。

四、啟示

(一)產權制度是農地流轉“公地悲劇”與“反公地悲劇”產生的內在動力

“公地悲劇”與“反公地悲劇”的本質在于產權問題。我國憲法和法規都明確農村土地的產權主體是“農民集體”，但是沒有對“農民集體”的邊界給出一個權威的界定。由于產權主體模糊，導致了農民主體地位的喪失。在農村土地管理實踐中，公權力成為事實上的產權代表和執行主體，凌駕于“農民集體”之上，侵害了廣大農民的主體地位，同時也損害了農民合法的土地承包權益。“(產權)重要性在于事實上它幫助一個人形成他與其他人進行交易的合理預期”，“產權的一個主要功能是引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵”。[7]權屬明確且穩定的土地產權是市場交易的基礎，而農地產權權屬不清影響了農地要素的市場流動性和可交易性，最終影響到農地流轉的速度與規模，導致農地資源配置效率的下降。

顯然，“產權不清，責任不明”的農地產權屬性決定了農地利用中“公地悲劇”與“反公地悲劇”產生的內在動力源。

(二)強化產權功能是破解“公地悲劇”與“反公地悲劇”的有效途徑

人多地少矛盾決定了中國農村土地既是稀缺品，又是必需品，這意味著農地資源具有準公共產品的特性，其分配與流動不可以完全通過市場機制來調節。農村土地的特殊性揭示了政府在農地資源配置中充當重要角色的政治邏輯。因而，破解“公地悲劇”與“反公地悲劇”，離不開政府的積極干預與制度建設。加快農村土地產權制度的改革與創新，是破解“悲劇”的有效途徑。

農村土地問題，是一個非常復雜的政治、經濟、社會問題。基于社會基本制度的剛性約束，以及產權制度變革可能帶來的巨大社會成本，我國農村集體土地產權制度將在一段時間內得以延續。在此背景下，強化產權功能應該成為創新農村土地產權制度的重要突破口。在國家保留對一切土地最大處置權的前提下，給予農民完整的和長期的土地使用權、支配權、收益權和處置權，在產權清晰的基礎上，積極引入市場機制，培育農地市場。這一方面，有利于農民適度發展規模經營，另一方面，有利于通過農地產權合理流轉，加速城市化進程。因此，只有產權明晰，才能使土地得到更加有效的使用，否則，由農地產權困境導致的“公地悲劇”與“反公地悲劇”仍會繼續上演。

[參考文獻]

[1]Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons[J].Science，1968，(162).

[2]鄭興明.農村土地制度再創新的內在邏輯、困境與路徑——基于城鎮化與農民市民化協同發展的視角[J].社會科學，2014，(12).

[3]〔美〕理查德·波斯納.蔣兆康.法律的經濟分析(上)[M].北京：中國大百科全書出版社，1997.

[4]陳抗.掉地上的鈔票為什么沒人撿[J].經濟學家茶座，2003，(2).

[5]劉春榮.農村土地糾紛案件的實證分析與對策研究[J].哈爾濱學院學報，2010，(6).

[6]杜惠東.我國農村土地流轉信托的法律分析[J].哈爾濱學院學報，2015，(1).

[7]〔美〕德姆塞茨.關于產權的理論財產權利與制度變遷[M].上海：上海三聯書店，1991.

責任編輯：魏樂嬌

[文章編號]1004—5856(2016)08—0015—04

[收稿日期]2015-11-16

[基金項目]教育部人文社會科學研究規劃基金項目，項目編號：13YJAZH140。

[作者簡介]龐璐(1992-)，女，安徽六安人，碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究； 鄭興明(1968-)，男，福建福清人，副教授，博士，主要從事農村土地管理研究。

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.004

On “Tragedy of the Commons” and “Tragedy of Anti-Commons” of Farmland Transfer

PANG Lu，ZHENG Xing-ming

(Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China)

Abstract：The institutional arrangement of collective ownership makes rural lands quasi-public good，which is the basic cause for “the tragedy of the commons and anti-comments”. It believes that with the premise of collective ownership of the rural lands the property right of the rural lands should be strengthened. It may be an effective solution to give farmers right of using，controlling，benefiting and disposing the lands for solving the problem of “tragedy of the commons and anti-commons”.

Key words：tragedy of commons；tragedy of anti-commons；farmland transfer