我國水污染防治措施“費改稅”之必要性分析

蘇忠康

(福州大學，福建 福州　350116)

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我國水污染防治措施“費改稅”之必要性分析

蘇忠康

(福州大學，福建 福州350116)

[摘要]隨著我國經濟的發展，環境問題愈發突出，污染防治成為當下社會所關注的重要議題。我國水污染防治措施歷年以來都是以“排污收費制度”為重點，但其產生的防治效果和導向作用并不樂觀，不能滿足現時水污染防治的需要。縱觀國際先進案例，稅制不僅能有效地解決排污收費制度的弊端，而且在防治力度和導向作用方面都較為優越。我國水污染防治稅收制度并未形成完備的體系，還存在很大的優化空間，因此文章希望改變我國水污染防治措施以“排污收費制度”為重點的傳統，嘗試對“推廣水污染稅收制度”進行深入的研究。

[關鍵詞]水污染；排污收費；弊處；水污染稅

一、我國水污染防治體系的現狀與不足

(一)現有體系

針對形勢日益嚴重的水污染問題，我國已經初步建立了水污染防治體系。2008年修改的《水污染防治法》，使防治工作一改以往“被動應付”的模式，呈現更加有效地“主動出擊”常態。

縱觀我國水污染防治法律法規體系，可以簡要的概括為“以行政管制手段為主，重點實施排污收費制度的防治體系”。對于水污染的控制，我國政府采用的是嚴格的行政管制手段，使企事業單位和個人達到“不敢隨意排污”“不能隨意排污”的狀態，但是遠沒有達到“不想隨意排污”的最好效果。2015年4月2日，國務院出臺的《水污染防治行動計劃》，以更強的行政管制手段來控制污染，強化源頭控制，嚴格各方責任，加大治理力度，以改善水環境質量為重心。

排污收費制度嚴格落實污染者付費原則，屬于事后治理，制度的有效性必須從能否有效地恢復環境狀況角度進行評價，由于排污收費制度自身法律定位不合理、收費標準過低、征管程序復雜且不科學等原因導致排污收費制度并沒有發揮其原定的功效，因此，其不會產生有效的導向作用，致使許多企事業單位和個體工商戶寧愿繳費，也不采取環保措施。

(二)排污收費制度的不足

排污收費制度是內部化環境問題的有力措施，實施至今已三十七年，但是在污水排污費制度的實施效果不甚樂觀，從2011年到2013年，全國水質呈逐年下降趨勢，水質較差和極差的監測點占總數比例的55%、57.4%和59.6%，制度本身存在著不可忽視的不足。

1.收費標準難以滿足治理成本的需要。排污收費標準的高低，直接決定了排污收費制度是否能有效地實施，發揮其應有的功效。根據《中國環境統計數據年鑒》，2010年國家用于廢水治理方面的投資達129.6億元，同年污水排污費收入僅有22.28億元，根本無法滿足水污染治理成本。因此，現行污水排放收費標準不能促使排污收費制度功效最大化，沒有反映資源的稀缺度以及水污染治理的急迫性，不能產生管控與導向共同作用于污染者的效果，容易導致污染者寧愿繳費而消極對待污染治理。

2.征管復雜且不科學。排污量的核定采取的是“排污者申報，環保部門核定”的模式，其核心環節在于環保部門對申報數據的核定。排污收費制度與水污染稅最大的區別在于舉證責任的分配，前者舉證責任在于環保部門；而水污染稅，納稅人有如實申報的義務，即如若產生爭議，計稅依據的舉證責任在納稅人。同時，征收依據也從“事前核定”模式變為更加科學的“事前申報+事后審核”模式，其優點在于：一是強化了納稅主體如實申報的義務；二是征收主體不再負舉證責任，其核定也由“計費依據”轉變為“事后真實性審查的依據”。

3.跨區域排污收費責任承擔不清晰。水資源具有很強的流動性，其產生的污染往往不局限于一個地區，極容易隨著河流的自然流向而進入下一個地區。因此，水污染所產生的環境問題很多時候是跨區域的，非一地地方政府所能控制的，需要更高一級政府進行宏觀調控，在納入稅收體制后，由中央統一控制，實現地方之間的合作，同時也解決了排污費制度中中央與地方的利益沖突。我國目前的排污費由地方環保部門征收，地方進行規劃使用，中央不參與其中，因此國家的宏觀調控職能被削弱了，跨區域的水污染責任也難以準確界定。

4.排污費的管理和使用不科學。排污費的管理和使用，弊端在于它的不透明，多地環保部門存在著自身建設和運作經費不足而擠占污染治理資金的現象，更有甚者將其用于出差費、辦公費的支出，存在著嚴重的截留、挪用、擠占排污費的現象，致使排污資金大量流失，受污環境不能得到有效的治理。另一方面，由于排污費征收和部門利益掛鉤，涉及到環保部門績效考核，為完成征收計劃，在執行難的情況下，環保部門處于自身政績考量會選擇妥協，對排污者先征收排污費以應付考核，待考核結束后又歸還，完全架空排污收費制度，使其喪失了制度設立的初衷。

二、水污染防治措施“費改稅”的必要性

(一)“費改稅”之成熟的社會背景

雖然我國的環境稅收未成體系，但是近年來在國內外大環境下，我國已初具構建水污染稅的基本條件：

1.公眾的環保意識和環保參與度提高，為公眾接受環境稅提供了很好的前提。隨著我國經濟水平的提高，人們越來越關心生活的質量，越來越多的人士加入到環保隊伍，環境保護的積極性和主動性達到了一個空前的程度。

2.執政黨和政府充分意識到環保的重要性和艱巨性，為環境稅的出臺提供了堅實的保障。市場經濟的不斷發展以及可持續發展戰略和生態文明建設的提出，對于更多地利用稅收手段來治理環境問題起到了很大的促進作用。

3.我國具有較為完備的環保法體系、稅收法體系和征管體系，為環境稅的立法和實施提供了有力的動力。我國環保法及排污收費制度已實施多年，累積了相當豐富的環境保護經驗和先進的征管措施，為水污染稅的設立奠定了參考基礎。

(二)“費改稅”之必要性

稅收能夠使水污染治理的社會成本內化落實到各經濟主體的生產成本和市場價格中。水污染稅體現的是國家意志，通過法律形式更好地實現水污染稅的穩定性、透明性和稅費的專款專用性。

1.征收水污染稅是時代發展的必然趨勢。明確水污染稅的政策目標已為許多國家所認可，我國應順應歷史發展潮流的必然趨勢。如荷蘭的水污染稅自開征以來，污水排放量大幅度減少，1990年的排放量較1969年減少了48.2%，且43%的企事業單位認為，他們減排的主要原因是基于水污染稅實施的影響。可見，稅收相較于排污費而言，具有更明顯的治污效果和更強烈的導向作用。

2.征收水污染稅具有經濟杠桿作用。水污染稅可以通過稅收差異、稅收優惠等政策，扶持環保產業的發展，如給予節約能源、清潔生產和綜合利用資源的環保企業和個人稅收優惠，從而產生鼓勵作用，帶動企業和個人節約能源、提高環保理念。相反，對污染嚴重的企業應加重稅負，必要時適當的適用稅收征管措施，從而實現稅收的市場調節作用，優勝劣汰——不能實現經濟發展與環境保護并重的企業應當淘汰。

3.征收水污染稅比污水排污費的征收更具科學性。首先，水污染稅的征管更容易，一方面征管工作由稅收部門負責，充分利用現有稅務系統的設施和征管力量，在環保部門的配合下，降低征管成本，提高征管效率；另一方面荷蘭43%的廠商采取水污染防治措施是基于地表水污染稅的征收，可見水污染稅的刺激作用是十分明顯的。其次，有利于消除制度腐敗，水污染稅具有更強的規范性和透明度，有利于實現公眾監督與參與。再次，有利于杜絕“先污染后治理”的觀念，實現源頭控制，防范于未然。

4.征收水污染稅具有更強的法律保障。排污收費制度的弊端之一就是缺乏懲罰機制，縱使對于超標排污，也僅是加收超標排污費，而不將超標行為作為違法行為來對待。費改稅后，稅收征管將納入《稅收征管法》的管轄，稅務機關就可依法采取各類強制執行措施及保全措施，從而使稅收具有更強力的法律保障，相比排污收費而言更具剛性和法律約束力。

5.征收水污染稅有利于加快環境成本內部化進程。稅收可以使社會污染成本內在化，通過市場的無形之手，優化資源配置，更合理地規劃資源的分配和使用。在項目投產前企業要實現資源消耗的源頭控制，通過工藝改進、原材料節約、采用清潔技術的方式實現源頭環保，這些都是要計入到經濟主體的生產成本中，以實現環境成本的內部化。開征環境稅，對污染物產成品直接課稅，減輕環保部門監控污染物產成過程的成本，將污染成本直接內劃到產成品的生產成本中，以達到促進水資源的有效利用。

6.征收水污染稅更能實現專款專用。稅收具有更強的規范性和透明度，每一企事業單位和個人繳納的稅費都要進行公示，其收取、管理、使用均處于公眾監督下。水污染稅是由具有專業知識的監測機構核算，稅務部門進行征收，納入公共財政預算，統一管理，將環境稅籌集的各類款項專門用于與環境保護相關的項目。通過專款專用，水污染治理資金也得以充足，人們對于污水治理的成效和美好生態環境的恢復也是有目共睹，從而又反作用于水污染稅制度建設，進一步提升了公眾的支持度，推動了水污染稅的推廣。

三、我國水污染防治稅收立法構想

我國尚未有關于進行水污染稅的立法，僅在其他法律條款中有一些類似且不全面的規定，其他稅種的規定以及國外的經驗都成為我們的借鑒。

(一)我國水污染防治稅收立法基本原則

1.社會公益性原則。和其他稅種不同，水污染稅的征收是為了防治水污染，保護水資源生態環境，因此其具有顯著的公益性。

2.稅收公平原則。納稅義務人的責任應當與其產生的污染程度相適應，污染越重，則稅負責任越重，公平合理的確定稅負，不同人不同稅、相同人相同稅、同等情況同等對待，科學地落實“污染者付費”原則。

3.水污染稅的非補償性原則。水污染稅征收的立法宗旨和根本目的在于提升納稅人的環保意識，而不是作為納稅人對環境破壞的一種補償，因此，稅收繳納的減少，才能代表著環境得到了有力保護。

4.專款專用原則。遵循專款專用可以強化資金的利用率，以真正達到改善環境、治理環境的效果，既能充分發揮水污染稅的作用，又能因其良好效果對稅制本身產生反作用。

(二)具體制度構想

結合我國國情、國外經驗以及上述基本原則，可以做出以下構想：

1.納稅義務人。征稅對象應為直接向水域排放廢水的單位、個體工商戶和個人。

2.課稅范圍。水污染稅應當以排放的含有污染物質的廢水為課稅對象，包括工業廢水、農業廢水和生活廢水。

3.計稅依據和稅率。稅率的科學設計，能充分發揮水污染稅的作用，不會過于加重納稅人的整體稅負，對于企事業單位還應當考慮其經濟影響和產業競爭力等因素。

4.稅收優惠。單純的征稅帶有懲罰性質，同時，應當配套獎勵機制，獎懲并重，對降污成果顯著、污染治理明顯、主動采用環保設施的企事業單位和個人，應當給予其一定的稅收優惠。

5.稅收管理。首先，應當保持其充分的透明度，明確其管理和使用的明細；其次，應當充分落實專款專用原則，將稅收與單位經費分開，水污染稅收專門用于污水的治理，實現的是社會需要，維護的是公眾利益；再次，應該落實各機關負責人、主辦人等主體的法律責任，杜絕貪污腐敗、挪用擠占等違法行為的發生。

四、反思與總結

面對日益嚴重的水污染問題，水污染稅在建設環保型社會方面發揮著不可超越的作用。但是我國仍屬于發展中國家，經濟增長方式粗放、企業總體技術含量低、治污能力有限，面臨的是不可回避的現實難處，其中最突出的有以下兩點：

1.現有環境稅收的體系不完善，基礎薄弱。我國涉及環境保護的稅收只有資源稅和消費稅，建立完整的水污染稅體系需要相當長的時間做好環境核算、確定合理的稅目和稅率、增強國民納稅意識等一系列的配套工作，這些工作不僅需要觀念教育工作的完善、先進技術的支持、政府政策和資金的支持，更需要各方利益主體的支持以及協調配合。

2.與我國現有稅收制度和企業整體稅負能力的平衡。與我國現行稅收制度和企業整體稅負能力的平衡，同時也涉及到各地區的經濟利益和整體財政體制的調整。

設立獨立的水污染稅不僅能產生良好的導向作用，在水污染治理方面更是能起到舉足輕重的作用。但是考慮到新設稅種對現有稅制結構的影響及我國仍處于初探階段，從我國國情出發，目前我國可采用稅費并存的形式，漸進式完善我國水污染稅框架，可以先僅針對排放工業廢水和生活廢水的單位和個人征稅，待社會多方條件更成熟時，逐步向農業廢水的排放單位和個人征稅。改革不是一朝一夕可以完成的，采用漸進式的改革思路有利于保障改革的成功和水污染稅的順利開征，稅費并存也是國際普遍存在的形式，稅收也將成為主要的經濟手段。

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責任編輯：魏樂嬌

[文章編號]1004—5856(2016)08—0024—04

[收稿日期]2015-10-19

[作者簡介]蘇忠康(1991-)，男，福建寧德人，碩士研究生，主要從事經濟法研究。

[中圖分類號]X196；F812.42

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.006

Necessity of Transforming Administrative Fees Into Taxes to Prevent Water Pollution

SU Zhong-kang

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Abstract：With the development economy in China，the environmental problem is more and more severe so how to control is an important issue. In China，a common practice is “collection of drainage dues” but the effect is not good enough. Considering the good examples，internationally speaking，tax collection can solve the problems in the system of fee collection；furthermore there are other advantages such as prevention level and orientation. However，the tax collection system is still incomplete. It attempts to change fee collection system into tax collection system to prevent water pollution.

Key words：water pollution；pollution charges；shortcomings；taxes for water pollution