關于基層民主政治制度建設的實證分析
——以武漢市與荊州市基層民主自治現狀為例

張子豪

（中南財經政法大學　刑事司法學院，湖北武漢430074）

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關于基層民主政治制度建設的實證分析
——以武漢市與荊州市基層民主自治現狀為例

張子豪

（中南財經政法大學刑事司法學院，湖北武漢430074）

摘要：基層民主是最大的民主，是中國特色社會主義民主最廣泛的實踐活動，是政治建設和政治體制改革的重要組成部分，經過多年的建設與發展，中國的基層民主自治制度取得了巨大的成果，與此同時，存在的問題與遇到的瓶頸也愈發突出與激化，本文從基層民主的概念及發展進行深入解析，以選取的兩市調研內容為據進行分析探討，結合國外相關制度建設，提出制度完善與改進建議。

關鍵詞：基層民主；中國民主自治制度；公共管理

一、我國基層民主自治制度的概念與歷史發展概述

我國基層民主自治制度即基層群眾自治制度，由我國 《憲法》第五節第一百一十一條中所具體規定，在城市與農村之中分別設立村民委員會和居民委員會，是一項由居民或村民委員會實行自我管理，自我教育，自我服務，自我監督的制度，它是我國特色社會主義最為廣泛的實踐活動，是整個政治建設和政治體制改革的重要構成，是民主政治文明的一種重要的表現形式，也為社會的和諧發展提供了必不可少的前提條件與重要保障［1］。它給予廣大群眾以道路與平臺來有序的參與民主政治，為整個民主政治的發展提供了動力與制度保障，為我國民主性質的公民文化的塑造創造了條件，是我國社會主義民主制度的一個重要的方面與維度，所以我們也把基層民主稱之為最大的民主［2］。

關于基層民主自治制度的產生，有部分學者認為它來源于農村的村民委員會，其依據是1987年的《村民委員會組織法（試行）》，此項立法經當年的人民代表大會常務委員所審議通過，且最早是在農村開始實施的。

筆者認為，基層民主自治制度的最初來源并非農村，而是城市。因為在新中國剛剛建國之時，類似居民組、防護隊等自治組織在很多城市都陸陸續續開始出現了，這些組織都是由當地城市居民自發性組織建立起來的，與此同時，各城市的軍管會以及當地人民政府也開始向地方基層下派專門性工作小組來協助人民政府開展工作，統一組織領導居民來進行民主改革，旨在保障與維護新生政權的鞏固和發展，這就是最早的居民委員會，所以，基層民主自治制度來源于城市。

二、我國基層民主自治制度實施實例的分析

（一）湖北省武漢市漢陽區五新里居民委員會調查實錄

湖北省武漢市漢陽區五里墩街道辦事處駐漢陽大道，該轄區內人口57 519人，面積4.75平方千米。轄13個社區:五新里、五琴里、五合里、五麒里、五麟里、五湖里、五紅里、五福里、五園里、五墨里、五龍里、五祥里、五春里，指導與協助這13個社區的居民委員會開展基層民主工作。

通過多次努力，終于與五里墩街道辦事處前黨工委張書記取得了聯系，通過他了解到了關于城市基層民主的諸多相關事宜。

以當地的五新里居民委員會為直接考察對象開展調研活動，居民委員會是中國民主實踐與建設的鮮活實例，也是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶之一，它便利街道管理，并在民生、公益、糾紛、治安、政策落實反饋等方面發揮著重大作用。通過聯系居委會主任，了解到了居委會的工作狀況與取得的成績。其居委會由一名主任，兩名副主任，10位委員組成，各個成員職能不同，分工不同，相互協調配合。整個居委會致力于管理社區事務，方便居民生活以及為居民謀取福利。居委會最重大的舉措就是及時向有關部門反映從居民中收集來的與民生有關的問題與意見。例如水電供應問題，由于武漢夏日天氣十分炎熱，電力壓力大，而社區的電流系統老化導致夏天常常出現停電現象，嚴重影響了居民的生活，居民委員會需不斷向有關電力部門和街道辦事處反應與尋求幫助，促成電力系統的維護與更新。在2015年夏天，該社區出現了兩起短時間停電事件，預計在2016年將達到“零停電”現象。在交通安全方面，社區成立了安全過馬路提示隊，由社區熱心的爹爹婆婆組成，在行人過馬路等待區給予行人安全提示。在治安方面，針對過年前的偷盜高頻時間，居委會組成了安全巡邏組進行巡邏，保障社區居民的安全。

居委會書記根據多年的工作經驗指出了該居委會仍存在的幾點問題：首先是角色錯位，居民委員會承擔了較多的行政事務，政府乃至街道辦將很多工作從“進社區”變為了“派社區”；第二是缺少對居委會工作者的激勵與保障機制，居民委員會工作者的職業在國家職業分類之中尚未涉及，社會的認同度低，無法簽訂相關勞務合同，年輕人的參與熱情不高，參與者多為退休或半退休狀態的老年人；第三是居民委員會的工作者待遇十分低，且前途黯淡，很難有好的發展，導致人員流失十分嚴重；第四是由于居民對于居民委員會這一組織的了解程度不高，雖然居民委員會是基層群眾性自治組織，但不少居民仍認為它是政府的下屬機構，以至于參與性不高；最后就是居委會的定位十分尷尬，既缺少資金也缺少權力，常常被夾在物業和街道辦之中，對于很多問題的處理和調解不得力，以至于長期處于半閑置狀態。

（二）湖北省荊州松滋市斯家場姜家嶺村村民委員會調查實錄

姜家嶺村是隸屬于湖北省荊州的松滋市斯家場鎮的一個自然村落，村莊依山傍水，風景秀美，氣候宜人，民風淳樸。村莊居民皆為漢人，村內的主要財政收入來源在最初主要依靠農業稅收所包含的份子錢，當地人稱之為“提留”，在農業稅取消后，村莊的收入主要分為兩塊：一是通過出租村莊的公共土地給外來開發商或承包者來獲取租金；二是通過村莊的自辦企業來獲得利潤，企業主要分為兩種，一種是農副產品的加工養殖類，如生產酸莓、水果、洋芋、透明包菜、胡蘿卜、紅椒、綠蘋果、西葫蘆、南美梨等農副產品，另一種就利用村內自產赤鐵礦、鎵、磁赤鐵礦、沸石金紅石等金屬資源而開辦的金屬制品廠以及汽車修理廠。

姜家嶺村在成立村民委員會前，一直以生產大隊為單位，之后響應國家改革號召，積極建設基礎民主，開展民主選舉與村民委員會建設，村委會主任與村支書皆由當地選出的梅書記一人兼職。姜家嶺的村委會由主任、副主任和委員共計4人組成，關于村中的具體事務都會進行相關會議討論或民主決策，并且每年都會進行財務和政務的公開。

村民委員會作為自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治性組織，它為村莊的管理提供便利，對整個村落的經濟、民生、公益、維穩維安等諸多領域具有重要作用，并有著明確具體的流程規定與安排。

姜家嶺村的村民委員會自成立以來一直致力于積極發揮自身效用，為村莊與村民謀取福利與發展，在村民委員會和廣大村民的共同努力下，姜家嶺村在農耕、教育、盈利、交通、消防等諸多方面取得了長足的進步。以農耕和消防為例，農耕方面，村委會大規模統一采購農用設施與肥料，大大降低了村民的耕作成本，并且大力普及環保與科學種植知識，提高了農田產量；消防方面，姜家嶺歷來就有森林火災的問題，每逢過年時節，天氣十分干燥，而村落里的死者多埋于村莊的山中，且有著燒紙點鞭叩拜先人墳墓的習俗，很容易留下微小的火種導致森林火災，讓村莊損失慘重。近年來，村委員為應對這一問題，成立了專門的火災預防組，在火災高發時間范圍進行巡邏與防護工作，這一對策取得了巨大成效，火災發生次數幾乎為零。在教育方面，村民委員會也成立了助學基金，盡管如此，仍有大量村莊的學生在高中畢業后沒有選擇之前常有的回家做農活或外出打工，而不是繼續專本學習，提升學歷與自身水平。

對于村民委員會與村莊的發展問題，梅書記總結為四點：第一，村主任多由村書記兼任，同時受文化程度的影響，大規模的民主選舉并不在鄉間盛行，村民參與的積極性也不高，且村支書的工資十分低，一年僅一萬元左右，回報率過低，導致很多人不愿意從事此項工作；第二，國家對村委會的建設和由村委會負責的鄉村自辦企業的投資力度不足，導致村委會和其負責企業難以發展、壯大，就姜家嶺村的自辦企業而言存在規模小、產量低的問題，這也是村委會最為關心的問題之一；第三，鄉鎮政府依舊把村民委員當做下屬機構，通常按照行政管理的方式來對待村民委員會，而不是進行平等的協作與幫助，村民委員會成為了鄉鎮政府發布各項指令和進行具體的工作指導的下級機構；第四，在村莊開展的民主選舉與村民會議的參與度不高，很多村民并不在意或重視這一權利與參政議政的平臺，導致原本設計好的民主運行模式實施得并不順暢；最后就是村落里青壯年勞力的流失，這些青壯年對于村莊事務并無興趣與熱情，而大多選擇外出打工，也導致了空巢老人和留守兒童等問題。

（三）調查報告綜合性分析

從上面兩份關于居民委員會與村民委員會的調查報告來看，我國目前基層民主自治在得到不斷發展，它對于民主政治的建設與發展、居民或是村民的生活水平的提高與民生問題的解決乃至農村與城市的發展都有著巨大的作用，這對最為廣泛的基層民主性實踐具有不可取代的意義。但也存有較為突出問題，主要有以下三點：

1．自治性不足，權力不夠明確與充沛

無論是居民委員會還是村民委員會都存有職權給予不充分導致該機構在某種程度上成為“雞肋”的問題，行政機構的大包大攬，使得這些基層民主自治組織不能充分地發揮自治功能。權力的不夠明確導致自治組織行權的困難，而職權給予的不充沛則導致自治組織工作開展得不充分。村民委員會不能完全自主地決定村落重大事項，而是會受到轄區政府機構的影響；居民委員會長期充當街道辦或區政府法人“傳話員”或“執行官”，政府機構與基層民主自治組織的關系問題沒能真正理順，這都沖淡了基層民主自治的色彩，削弱基層民主自治的能力。

2．資金投入不足，工作與活動開展存在一定困難

工作的開展離不開財力支撐，居民委員會與村民委員會的工作與任務細瑣且繁多，在這種情況下，不單是具體事項的開銷需要補充，人事的費用也應該得到提升。如調查所述，村支書以及居民委員會員工的待遇問題很大程度上削弱了公共服務者的工作積極性，也不利于整體工作的開展。同時，對于具體事項的投入，如針對一些貧困地區或不富裕地區，財政系統應該加大投入力度來促成發展的平衡。

3．制度內容普及程度不高，群眾參與性較低，民主選舉的秩序有待規范

基層民主自治制度的概念普及程度不高，不少群眾處于字面理解的程度。這也導致了基層民主自治的參與性問題，民主投票、商討、合作等重要活動形式流程上，許多群眾選擇了放棄與應付，這使得原本設計好的機制模式不能真正施行與發揮作用。許多群眾沒有認識到或重視他們本應享有的民主權利與應該履行的民主義務。這在一定程度上影響了基層民主自治的整體性發展與完善問題。并且基層民主選舉存在秩序混亂的問題，更為嚴重的是存有“賄選”現象，而它又扮演著基層民主工作開展起點的重要角色，這也極大程度地打擊了民眾參與民主建設的積極性與基層民主工作的開展。

4.管理機構有待進一步完善，且各機構的具體性職能與作用有待發揮，監督機制未能有效發揮其規范性作用

基層民主自治制度多為一項基本國策，整體框架構成以及地位作用皆由法律所規定與確認，并出臺了相應的組織法來規定其具體組織與工作的開展，但不少機構的設立與運作仍存在較為突出的問題，例如財務審議問題，多由委員會中的“兩委”干部進行直接性的決定，民主決議過程被取代或削減。同時，尤其在村委會中存在親屬任職的現象，一定程度上導致了權力的不規范行使。與此同時，財務公開問題也經常被忽視，無論是管理者還是村民居民都沒有重視這一問題，使得監督機制的規范作用難以充分發揮。

上述四點問題加大了基層民主工作開展的難度，從而導致整個民主基層自治制度難以實施，加之各地區的發展水平不一，基層民主的具體問題也各不相同，基層民主的整體問題形態復雜化且難以處理，致使基層自治組織的地位與作用在被隱形地削弱。

四、發展我國基層民主自治制度的建議

（一）現存問題的解決思路

針對我國基層民主自治的實施現狀與問題分析，應該著力從以下幾點進行改進與調整:

1.理順關系，堅持適度引導

雖然法律規定政府及其派出機構與居民、村民委員會協助關系，但依舊有大量的政府機構及其派出機構將居民、村民委員會視為自己的下屬機構，對其進行管理與命令性行為。這極大地削弱了居民與村民委員會的作用和地位。必須糾正這一認識和行為模式，堅持適度的政府主導，理順政府機構與自治組織之間的關系，并對兩者之間的權限進行合理的劃分，保障基層民主自治及其職能的充分實施與發揮。

2．加強概念普及與認識深化

雖然基層民主自治建設已有數十年，但由于在過去，長期存在著政府過度干預與包辦的關系，許多基層自治組織并沒有真正充分地發揮其自治的職能與作用，許多群眾對于自治組織缺乏一種應有的歸屬感，也未能形成對自身在基層自治組織中角色與作用的正確認識。所以，必須從認識層面進行著手處理，加強對基層自治組織的宣傳與概念普及。提高城鄉居民主人翁意識與自治意識，及時總結基層群眾自治的經驗與成效，讓廣大群眾認識到自己的貢獻與努力，并能共享到自治的成果。做到讓廣大群眾能真正的了解、參與、并受惠于基層民主自治制度。同時，在開展普及工作的同時，還需提升民主基層在人民群眾心中的地位與重視程度而非簡單的概念定義性的普及，讓參與者重視起來，發揮好國家社會機關機構的引導作用，使得基層民主自治制度的地位得到真正的提升。

3．加大投入，重視建設

首先是要加大對居民、村民委員會主任及其構成人員的補助與獎勵措施，提高他們工作熱情；第二，政府應劃出專項資金來保障群眾自治組織的正常運轉，也就是給予居民、村民委員會一定的財政幫助與預算，方便其開展工作與活動；第三，針對有財務困難的社區與村落應該加強扶持措施與投入；最后，群眾自治組織也要主動去籌集資金，改被動等待“接濟”到接受“撥款”與“自力更生”相結合，并將集體收益成果更多更好的惠及到村民中去。

（二）謀求發展的可行道路

1.加強相關立法工作，積極學習借鑒

隨著社會的發展與轉型，社會實際發生著巨大的變化，基層民主的實踐與實施所面對的情況也日新月異，舊問題的消解、老毛病的固化、新常態的出現都是我們需要關注的地方。在肯定與發揚已進行工作所取得的成績的同時，必須積極改進與優化這一制度。在依法治國的今天，必須通過立法的形式來使基層民主自治制度的發展與優化得到堅實的保障。用制度促進社會發展，讓制度與社會發展同步，這就是建設基層民主制度與民生問題和社會發展之間的關系與要求。同時，要積極向其他國家地區類似基層民主自治制度的優秀制度學習，吸收其符合我國實際的可取的優秀成果來促進我國基層民主自治制度的發展。自我改良與加強學習應用，最終使基層民主自治制度可以與時俱進并合乎實際。

2.加強基層民主自治監管與責任劃分，優化組織模式與內部構造

基層民主自治制度建設的重點在于權利的給予與流程的規范，所以在擴大職權與提升地位的同時，必須建立起相應的監督管理機制與體系，既有法律層面的監督方式確立，也有相關專門機關部門的機構設立，并保障監督機制規范性作用的發揮。從兩個方面入手：一是防止權力的濫用與錯用；二是保障財政的合理使用即專款專用。伴隨而來的也有責任的劃分，確立集體負責制的責任制模式，使權責統一。同時，針對基層民主自治制度所對應的公共服務，應該重新構思整個基層民主自治組織模式的構成問題，增加一些新興的部門或擴充一些內部供給，這也是提升重視程度的一種表現。將自治組織當做一種正式性的組織來進行建設。性質的自治并不應與松散的組織相結合,政府與參與公民都應提升對組織模式建設優化的重視。不但要做到“麻雀雖小五臟俱全”，也要做到針對具體問題實行分類的專門處理。同時，應該大力推進“大學生村官”制度，通過新興的高素質人才來創新基層民主的管理與建設模式；加強委員會干部、委員的培訓工作，提升其思想認識與工作組織能力。

3.發展教育，從提升公民素質入手，加速基層民主自治制度建設

無論是基層民主自治制度概念的普及推廣，還是基層民主自治組織構造建設，都與參與者文化程度和綜合素質具有緊密聯系。所以，想要真正建設好基層民主，必須從源頭開始，也就是“教育”問題，這其中包括落實好9年義務教育，加大對貧困地區與家庭進行高等教育與繼續教育的資助，以及基層組織自行開展的教育活動等多重方面。人民是土壤，教育是肥料，基層民主是種子，只有在肥沃的土壤上，具有生機的種子才能真正長成惠及四方的參天大樹。

五、小結

我國基層民主自治制度已有30多年的歷史，它是一場偉大的最為廣泛的民主實踐，它深刻體現了我國人民當家做主的國家性質，極大地促進了農村與城市的發展，為國家的繁榮富強獻出了巨大的力量。但我們必須認識到，任何制度都不會是完美無缺的，隨著時代的發展與歷史的變遷，基層民主自治制度的實施與發展會遇到新的情況與問題。我們既要肯定基層民主自治制度的優越性與惠民性，同時也要針對已經暴露和可能出現的問題進行處理與調整，讓這一偉大的制度能真正發揮出它的效用，讓中國民主政治建設與社會建設得到更大的發展。

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中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：2095-8153（2016）03-0064-05

收稿日期：2016-05-24

作者簡介：張子豪（1993-），男，中南財經政法大學刑事司法學院學生。

Empirical Analysis on Grass-roots Democratic Political System Construction——Case Study on Present Situation of Grass-roots Democratic Self-government in Wuhan and Jingzhou

ZHANG Zi-hao
（College of Criminal Justice，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430074，China）

Abstract:Grass-roots democracy，the most major form of democracy，is the extensive practical activity of socialist democracy with Chinese characteristics.It is the important component of political construction and political system reform.China’s grassroots democratic self-government system has made great achievements after years of construction and development.Meanwhile，problems have been prominent and the current bottleneck has been intensifying.This paper analyzes the concept and development of grass-roots democracy,discusses relevant affairs about two cities，and finally proposes advice of improving and completing such system with domestic and foreign experiences in relevant system development.

Key words:grass-root democracy；China’s grass-root democratic self-government system；public management