阻滯與推進：“中國式”協商民主與選舉民主的融合路徑

李寒梅

(韶關學院 醫學院，廣東 韶關　512026 )

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阻滯與推進：“中國式”協商民主與選舉民主的融合路徑

李寒梅

(韶關學院 醫學院，廣東 韶關512026 )

自20世紀90年代末以來，協商民主逐漸成為民主理論的核心思想。由于我國人民代表大會制度的民主制度是建立在以投票為中心的選舉民主基礎之上的，但是選舉民主本身存在一定的局限性。通過“中國式”協商民主的實踐創新，以協商民主為前提，以選舉民主為紐帶，在協商過程程序化、協商機制制度化與協商決策民主化三個方面融合“以投票為中心的”選舉民主和“以對話為中心的”協商民主，加強中國特色社會主義民主建設,推進國家治理體系和治理能力現代化。

人大制度；選舉民主；協商民主

中共中央頒布《關于加強人民政協工作的意見》指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這是中國共產黨首次以中央文件形式把協商民主確定為社會主義民主的重要形式。因而人民代表大會制度作為保證我國人民當家作主的根本政治制度，其基本前提是人民代表的選舉，選舉制度是以投票為中心的選舉民主，也可以說選舉民主是我國最根本的民主制度。正如盧梭所言：“從嚴格意義上講，理想的民主政治從來不曾有過，而且永遠也不會有，只有人變成了神，才能夠用民主方式管理自己。”[1]選舉民主也不例外，具有其自身的局限性。因此，通過踐行“中國式”協商民主來破解選舉民主的困境，能夠促進公眾與人大代表參政議政的積極性，調動公眾有序政治參與，建設中國特色社會主義民主體系，完善人大選舉制度和代表制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、“中國式”協商民主的緣起

協商民主最早可回溯至古希臘時期，就概念提出而言乃是20世紀末期。1980年，約瑟夫·畢塞特(Joseph Bessette)在《協商民主：共和政府的多數原則》中首次從學術意義上提出“協商民主”一詞。隨后針對“協商民主”的研究逐步升溫，協商民主即公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活[2]。協商民主理論主要是將協商機制引入理性的公民之間的一種民主過程，通過參與公民之間真誠、理性的討論，闡述理由、對話說服以及形成共識，實現不斷提升民主質量的目的。

習近平總書記提出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”。“中國式”協商民主是中國共產黨領導中國人民在探索社會主義民主政治進程中，運用馬克思主義民主理論對我國民主政治實踐的理論升華和重大創造，具有鮮明的中國特色。從歷史維度來看，“中國式”協商民主發展歷程具體表現為：(1)萌發期—抗日革命根據地的統一戰線；(2)成長期—社會主義建設時期的政治協商；(3)發展期—改革開放時期的民主創新；(4)完善期—新世紀時期“中國式”協商民主的形成。

如果以黨的十八大召開為分水嶺，黨的十八大召開之前，學者對“中國式”協商民主內涵的研究處于探索建設階段，呈現出多角度、多樣性的特點。黨的十八大之后，學者對“中國式”協商民主內涵的研究日臻完善，希望汲取社會主義協商民主實現廣泛、多層、制度化發展，推動中國的民主化進程。特別是黨的十八大報告首次提出社會主義協商民主概念。[3]2015年1月5日,中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,這是我們黨首次以協商民主為主題頒發的中央文件,對在黨的領導下推進協商民主廣泛多層制度化發展作出全面部署。這些論述，為我國社會主義協商民主制度發展指明了方向。

“中國式”協商民主成為一駕推動人大選舉制度和代表制度向前發展的重要“馬車”，協商的制度化、規范化、程序化成為一個國家治理能力得力的“助手”。“我國業已形成了符合中國國情的社會主義民主實現形式,盡管還需要不斷完善,但總的來說,它具有中國特色、中國風格和中國氣派,這就是以協商民主為前提、以選舉民主為紐帶、以群眾自治民主為基礎的多元民主。”[4]因此，要結合中國民主政治的實踐，將協商民主的理念引入中國政治體制變革的學術與政治生活洪流之中，使人大選舉制度和代表制度得到整體功能的釋放，從而在國家治理現代化的進程中，發揮更加重要的制度建構作用。

二、人大制度中選舉民主的兩難困境

隨著人民群眾當家作主、參加國家事務管理積極性的增強，公民權利意識的進一步覺醒,對民主政治提出了更高的訴求，選舉制度在某些方面存在的瑕疵卻愈加顯性化。由于我國人民代表大會制度的民主制度是建立在以投票為中心的選舉民主基礎之上，一定程度上選舉制度的“硬傷”缺陷制約了人大制度優越性的整體功能釋放。

1.兩難之一：選舉民主程序制度化與候選人確定的現實偏宕

提名和確定代表候選人的過程是選舉工作的重要環節,直接關系到整個選舉的民主實現程度與成效。盡管《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱“選舉法”)對提名人、提名方法、確定候選人的方式、程序作了明確規定,但是由于此規定較為籠統,在具體提名和確定候選人以及介紹候選人的過程中仍然存在形式性與實質性、多數建議與少數建議的博弈，導致理想制度的規定與實際操作的不協調。

按照選舉法規定,政黨、團體和選民的推薦都是帶有建議性的,地位也應該是平等的。但實際操作中卻更多強調政黨、團體的推薦,忽視選民和代表的推薦，理由在于政黨、團體是代表多數人的意見,經過深思熟慮、多方討論予以推薦的,而選民和代表的聯合提名有一定的局限性,是代表少數人的利益,是非正式的。因此,通常的作法是增加政黨、團體的推薦人數；或者動員、勸說被聯合提名的候選人放棄提名；或者是動員、勸說參加提名的選民及代表撤回提名,甚至對當選的聯合提名的候選人當選后不予確認,以確保政黨、團體的提名人優先當選。最終選民可能萌生對候選人早已內定的質疑，從而嚴重挫傷參選的積極性和政治熱情。據統計，我國有將近3000名全國人大代表，但有近70%的代表是來自各級黨政官員和企事業單位的領導。難怪有學者提出“是人民代表大會而不是官員代表大會”的擔憂，我國人大代表的數量之多創世界之最，代表中的官員之多也是世界罕見的[5]。

2.兩難之二：選舉民主過程公開化與真實候選人的矛盾

選舉法第33條規定：選舉委員會或人民代表大會主席團應當向選民或者代表介紹候選人的情況,推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但這種方式只是規定選舉組織機構有義務介紹候選人而候選人本人卻不存在這一義務。實際上我國人大代表候選人名額分配模式和確定機制, 導致選民或代表與候選人之間缺少溝通渠道。除了從官方公布的候選人簡單的工作經歷、學歷情況、職務升遷等候選人的不完全信息外,幾乎難以獲取對選舉至關重要的候選人的政治素養、任期政綱和承諾、參政議政能力的信息資料, 選民或代表的知情權嚴重匱乏，導致選舉主體的投票帶有很大的盲目性和被動性。

選舉民主溝通機制的不暢，選民或代表的意愿、建議無法與候選人進行協商、對話。一方面使得選出的代表并不能真正代表選民的意志和利益, 懷疑選舉的民主性和公正性,可能造成選民的厭選現象[6]。據一份權威的調查報告顯示,近70%的選民對上一次選舉的結果沒什么印象[7]。另一方面，也會導致代表不了解選民的意愿，提不出反映選民心聲的議案，代表提的議案有的也只是敷衍職責。如2000年，煙臺市人大常委會進行了一項調查，代表在人代會期間做審議發言并提出實質性建議的只占45.3%，人均提議案建議不足0.15件；其中，40.3%的代表受時間、精力、能力的限制，4%的代表不愿得罪人，4%的代表職責意識不強[8]。

3.兩難之三：多數人與少數人合法權利維護的沖突

人民主權理論強調每個公民都平等、普遍地參與選舉, 并實行少數服從多數的原則。“人民主權”論者宣稱“多數人的主權”就是人民主權，人民的主權意志源于以公正和公利為依歸，是高于一切的公意，并堅信社會成員作為整體,其智慧和能力可能會超過少部分人。“如果全體(或多數)社會成員參與決策過程，所作出的指導性決定比一個或少數人作出的更可能是公正的。”[9]相對而言，“少數人權利”也是民主理論中至關重要的一項原則，他們有權保留和表述自己的不同觀點。每位代表都是一個“有限理性人”的假設，多數人作為“有限理性人”的群體制定的政策也可能會失靈或失敗。另外，多數人也有可能濫用權力，而權力的尋租是對個人的民主尊嚴和自由最大的威脅，甚至是動搖或顛覆整個民主政治基礎的重要“推手”。

選舉民主是以投票為中心實行少數服從多數的民主制形式,少數人的合法權益不可避免會受到某些侵害。但是，從功能來說，少數人的權利救濟不僅對少數中的每個人是至關重要的，同時，也可能通過少數意見的采納使得多數人獲益，特別是通過對多數人觀點或決定提出質疑，可以使其更負責任、更警覺，甚至能夠避免失誤。

三、“中國式”協商民主：人大制度中選舉民主的必然選擇

在我國政治生活中，通過反思人大選舉民主局限性的基礎上，將協商民主引流進選舉制度，調動公民或人大代表的積極性與主動性，藉制度規范來彌補和修復選舉民主的瑕疵，以臻達完善選舉制度之目的。

1.協商過程程序化：協商民主的合法性與合理性追求軌跡

協商民主既是一種體現公民平等的法律治理形式，也是一種個人與集體相互進行公平公正公開交流的民主程序。協商民主尊重程序，視程序作為決策產生以及獲得合法性的規范特征。協商民主的程序要求以法律為基礎,以理性為目標，通過公共協商在商談和談判等過程中賦予法制化，而這些協商民主形式的實施，能夠保證所有按照該程序得到的結果都是合理的。正如卡爾·科恩(Carl Cohen)所說：“合理的多元主義會導致程序民主概念。按照這種定義,源于合法性的民主譜系只能通過集體決策的程序以及與公平過程相關的價值來體現,如公開性,提出替代性選擇的平等機會,以及對這些替代進行全面公正地審視。”[10]在這種協商過程的程序化中,參與者彼此是平等的、公正的,他們根據討論的最終結果展開后續的民主合作。

雖然我國提名和確定代表候選人的程序中包含協商民主的成分，但選舉民主的真實性不夠，缺乏協商民主式的程序化“討論”與“協商”，形式強而實質性的民主意義羸弱。通過導入協商民主的法理因素，提名和確定代表候選人的民主過程中，各政黨、社會團體和選民或代表的聯合推薦，必須遵循協商民主法理程序，采取民意調查、聽證會、見面制度、自我推介制度、網絡媒體、視頻互動等協商民主形式。協商過程中選民的理由和建議在得到充分考慮與適當的會議紀要反饋的前提下，各政黨、社會團體和選民或代表的聯合在可以獲得最完全、最有說服力的基礎上修訂各主體的建議，并接受對其建議的批判性審視，最終達成理性共識,逐步實現由“確認性”選舉向“競爭性”選舉的轉變。

2.協商機制制度化：選舉民主過程溝通的縫合線

協商民主的核心是公共協商，即政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策的過程[11]。公共協商是一種直接的或者間接的政治共同體成員面對面的交流形式，強調理性觀點的闡述和建議的說服。協商過程中參與者誓于理性和公正的價值，通過互動式的對話、交流、討論、商談、辯論、談判、溝通和審議，實現理解、尊重并認同與他人的協商結果，即以公共協商(Public Deliberative)換取最大限度的公共理性(Public Reason)。

在公共協商過程中，選民與候選人或代表之間必須建立公共交流的“共同空間”(如暢通組織機構渠道、網絡化平臺等)，形成一種良性互動的關系網絡。一方面，通過平臺選民對候選人或代表的主張、綱領可以進行認讀、辨別與理解，另一方面，候選人或代表能夠通過平臺收集處理信息，積極履職聽取選民的建議、主張，反映和代表選民的利益訴求。這兩方面體現了權利與責任的對等，權力與義務一致的法治原則。當然，公共協商民主的運行首要的是在候選人或選民與代表之間建立制度化的協商機制。在政治實踐中，候選人或選民與代表之間可借鑒公民陪審團、聽證會、懇談會、議事會等協商機制，深入開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等類別化機制，建立健全制度化協商體系，以制度規范化來培育民主與合作精神。

3.協商決策民主化：維護與包容少數合法權利的天平

人民代表大會制度的基本前提是人民代表的選舉，如果沒有廣泛的選舉也就沒有人民代表大會制度，更沒有我國的現代民主政治。但是現代民主要求公民能夠平等而普遍地參與民主決策,實行權利少數服從權利多數的原則，從根本上來看是權利多數人對少數人權利的一種限制與約束。作為一個民主國家應該平等地保護每個人的權利，特別是關注少數人的權利，要以“關鍵加入者”視之。

我國人民代表大會制度的民主制度正常運行實際上是以投票為中心的選舉民主，必然存在少數服從多數的原則，也就可能會危及到民主的合法性與合理性。而協商民主的“協商過程的政治合法性不僅僅出于多數的意愿,而且還基于集體的理性反思結果,這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關懷的政策確定活動而完成的。”[12]作為一種民主決策形式,協商民主要求在其中容納每個受決策影響的公民,實現平等參與的實質性政治平等以及決策方法和確定議程上的真實平等,公民能夠自由、公開地進行信息交流,以及賦予理解問題和其他觀點的充分理由。也就是說，協商民主的引入，能夠開放與包容少數人的意見、主張和利益。政治共同體成員可以合理地期望其能夠以前所未有的方式影響未來的結果，最終形成納什均衡與帕累托最優的可能統一，只有滿足這些條件的協商過程才能夠實現具有民主合法性的決策。

總之，選舉民主中可以包含協商，協商民主中也可以容納選舉。通過“以投票為中心的”選舉民主和“以對話為中心的”協商民主進行融合與互補，完善中國特色社會主義法律體系，以增強政府公信力和執行力，推動中國特色社會主義民主建設，推進國家治理體系和治理能力建設，才能實現建設法治政府和服務型政府的目標。

[1] [法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1980:80-90.

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[12]Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy， and Self-Determination in Multicultural Societies[M].USA West view Press，2001：32.

Retardarce and Propulsion: Amalgamation Path of “Chinese Style” Consultative Democracy and Electoral Democracy

LI Han-mei

(Medical College of Shaoguan University, Shaoguan Guangdong 512026, China)

Since the end of 1990s, consultative democracy has gradually become the core idea of the theory of democracy. As the democratic system of our country’s people’s congress system is built on the electoral democracy taking voting as the center, the electoral democracy itself has some limitations. Therefore, it can strengthen the construction of socialism with Chinese characteristics and promote the national governance systems and governance modernization through the practical innovation of consultative democracy, taking the consultative democracy as the premise, the electoral democracy as the link, amalgamating electoral democracy taking “voting as the center” and consultative democracy taking “dialogue as the center” with the programming of consultative process, institutionalization of the consultative mechanism and democratization of consultative decision-making.

system of the national people’s congress; electoral democracy; consultative democracy

2016-04-20

李寒梅(1983—)，女，湖南郴州人，碩士，講師，從事馬克思主義與思想政治教育研究。

D62

A

1673-0313(2016)04-0044-04