社會救助、就業與福利依賴文獻綜述

□文/周江燁　肖亞榮（四川大學公共管理學院　四川·成都）

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社會救助、就業與福利依賴文獻綜述

□文/周江燁肖亞榮
（四川大學公共管理學院四川·成都）

［提要］我國的最低生活保障制度下的就業救助政策，通過再就業機制的設計以提高個人工作誘因，幫助個體重返勞動力市場，以達到避免福利依賴和脫貧自立的目的。世界上不同的國家都不約而同地建立了以“就業福利”為主的社會救助模式。盡管如此，學術界在一些觀點上仍未達成一致。基于對學術界近年來研究的文獻綜述，在“社會救助、就業與福利依賴”領域仍然存在進行繼續研究的空間。

關鍵詞：社會救助；就業福利；福利依賴；最低生活保障制度

收錄日期：2016年1月7日

2014年5月1日，我國《社會救助暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）正式實施。標志著我國社會救助向法制化建設邁出了重要的一步。該《辦法》透露了政府對反福利依賴理念的關注，并蘊含著反福利依賴的制度措施。據民政部統計數據顯示：截至2014年12月全國共救助城鄉低保對象約7，089萬人，其中城市低保對象為1，880萬人，農村低保對象為5，209萬人。隨著社會救助體系不斷完善，受助者數量不斷增加且受助者享受救助的形式、內容、產生的效果各不盡相同，其間產生的各種問題交織混雜，大多數學者對上述問題的認識未達成一致，基于理論和實踐上的需要，因此對社會救助、就業與福利依賴問題的已有研究成果梳理尤為重要。

一、社會救助與福利依賴相關研究

（一）“福利依賴”存在與否。社會救助、就業與福利依賴是近年來學界持續關注的焦點。對國內外的相關文獻進行梳理后發現，目前學術界對于三者關系未達成共識。主要分為三種觀點：第一，大多研究的假設前提是社會救助（包含就業救助）會對勞動者的就業產生消極影響，從而產生對救助福利的依賴（曹艷春，2005；周昌祥，2006；周良才，2007；王增文，2013；徐麗敏，2014）。肖萌、梁祖斌（2010）認為社會救助常被認為是造成“福利依賴”和長期失業的原因，其不但不能解決社會排斥，反而會加重社會排斥。Kenworthy（1999）認為社會福利事實上并不能夠減貧，對于貧富差距的調和作用甚微、可能造成福利依賴，甚至可能影響經濟發展；第二，在一大批學者認為中國已經出現福利依賴現象的同時，也出現了另一種聲音，即以慈勤英（2006）、張浩淼（2014）通過實證分析和文獻梳理等研究發現在影響失業者再就業行為和選擇的要素中，福利依賴的作用方向和力度較為復雜，對低保制度產生福利依賴采取不支持態度；第三，另一些學者認為我國的低保給付標準很低，不足以養懶漢，如韓克慶、郭瑜（2012）認為目前城市低保制度尚不存在“福利依賴”效應，但在前瞻性視角下，不能忽視福利依賴未來出現的可能性，據此提出完善制度的相應政策建議。黃洪、蔡海偉（1998）指出“香港領取社會救助的綜援人士均曾經積極尋找工作”。

（二）福利依賴與貧困惡性循環怪圈。周良才（2007）基于文化失調理論視角，指出低保福利依賴現象產生與道德、法律、風俗習慣等制度文化、精神文化不能適應社會物質生產方式變遷所導致的文化失調有關。吳小芳（2011）引入古允文關于失業、貧窮及代際貧窮循環模型進一步分析工作、失業、貧窮和社會救助之間的關系到底如何？在循環貧窮模型分析的基礎上提出社會救助政策介入的迫切性。王增文（2013）認為中國社會救助制度實施以來，貧困惡性循環的狀況并沒有被遏制，有學者以福利依賴現象貧困惡性怪圈為切入點，研究受助家庭如何從福利依賴走向再就業崗位而獲得更多收入，使之跳出“貧困惡性循環怪圈”。張興祥、李雅霏（2014）針對代際福利依賴及代際貧困的研究做文獻梳理和評述（即從貧困文化→福利文化→代際福利依賴與貧困人口再生產等），指出福利文化實質上就是貧困文化，通過理論模型和經驗證據分析歸納抑制代際福利依賴的政策啟示。

二、就業（或工作）與社會救助相關研究

單純的收入維持政策會對救助者的工作意愿產生負面激勵效果（Danziger、Haveman and Plotnick，1981；Moffitt，1992）但積極的社會救助制度與促進就業的機制卻能夠通過促使有勞動能力的社會救助對象實現再就業，從而克服其貧困狀況（Heckman and Smith，1999；Grubb，2001；Grogger，2001）。徐再榮（2001）以福利與工作倫理、家庭結構、犯罪問題三者關系進行分析，指出美國福利改革的基本思路就是將福利與工作聯系起來，打破“福利循環”、“福利依賴”。王朝陽（2002）較早地認識到弱勢群體就業難問題直接導致貧困階層的擴大，進而造成我國消費市場內需不足，因此消極單一的生活保障已經不能阻止這一趨勢，需要轉向生活保障與積極的促進就業增長并重的政策。楚天（2002）對美國、俄羅斯、瑞典、日本等七個國家的社會救助政策與就業服務措施等進行梳理。肖萌與梁祖斌（2010）認為以單一的高水平現金救助為主要特點的傳統福利模式被普遍認為難以維系下去。

國外學者也強調把關注點從“人力資本”上轉移到“社會資本”和工作之上，把與工作相關的培訓和工作介紹等作為救助的主要形式。Peter Davidson（2011）在對澳大利亞1998年工作網絡介紹之后，指出長期失業的人們在就業救助方面的關注點實現了從人力資本方式向“工作第一”方式的轉變。研究結果顯示不斷增大的失業人口要求更大的支付總量，對勞動力市場產生了消極影響，并且“工作第一”方式在被研究人群中是無效的。Granovetter、Mark（1983）指出在考察個人求職和就業過程時，不應只把注意力放在“人力資本”上，個人的“社會資本”所起的作用同樣重要。在求職過程中應該使用自身的社會資本來尋找新工作。

另外，有些學者基于特殊群體的就業、再就業與救助政策展開研究。有些學者從認知結構，尤其在心理層面上對高校貧困大學生的就業問題及相應的就業救助措施進行討論，探索科學的心理救助模式等（李清，2011；王鵬飛與劉應君，2007；姬詠華，2014）。付春香（2009）基于失地農民視角，探索對失地農民的社會救助，構建新型的就業救助模式：救助方式創新、資金引入機制創新（采取“社會+政府+公民”方式）與運行機制創新，構建全社會救助信息系統，實現動態監測。

西方學者Rhea Allision Wilcox（2006）通過設計一個項目，來識別就業救助中潛在的資金來源，且提出了一個較完整的建議，最終目的在于使青年人從寄養制度中解放出來，在就業救助中尋求資金上的幫助。Alessia Negrini、Marc Corbie`re等（2014）主要討論嚴重精神障礙者在就業支持項目中獲得的服務和幫助。Matthew Menear、Daniel Reinharz等（2011）選擇加拿大British Columbia、Ontario and Quebec三個省份作為研究對象，調查結果顯示就業支持（supported employment，簡稱SE）對殘疾人產生的積極效應最大。Lillian T.EBY、Jacquelyn S.Dematteo and Joyce E.A.Russell（1997）研究結果表明隨行配偶的性別和求職過程中的自我效能感是探究隨行配偶對工作救助需求的重要因素。

三、防范福利依賴對策研究

在學術界的關注還未有結果之前，政策制定和執行部門已經把“救助制約再就業”作為一個不需驗證的前提和公理在使用。吳小芳（2011）分析西方福利國家的應對福利依賴而采取的“激活“政策，指出“激活”政策本身包含積極勞動力市場（ALMP）和消極勞動市場政策，而工作福利的概念意味著必須接受工作的相關安排，帶有強制性和懲罰性。兩者在制度理念、背景均不同，在延用相關概念時應當謹慎。徐麗敏（2014）在分析《社會救助暫行辦法》的基礎上提出進一步優化社會救助項目標準、嚴審受保人準入資格，將其他專項救助項目與低保解綁等建議。主流的觀點認為社會政策會汲取的稅收會扭曲市場激勵機制，而且通過提供慷慨的保障弱化勞動者的工作動機，難以控制。劉軍強（2012）分析了社會政策與經濟發展、社會保護與就業的關系，以及社會支出是否可控，在此基礎上否定了社會政策是短視國策的看法。Alfred Tat-Kei Ho、Tao Lang （2013）肯定了中國保持平衡的社會救助方法，避免過度擴張，相對于福利依賴嚴重、養老金過度支出的西方國家而言，中國是相對成功的。Ying Liang、Runxia Cao（2015）以中國四川作為主要研究區域，指出但大多數研究只關注地震人群的心理健康，而不是他們的整體健康狀況。通過研究發現四川災區就業援助政策的評估相對較低，不同方式的就業救助政策的實施會對與健康相關的生存質量（HRQOL）產生不同影響。“福利依賴”現象與社會救助制度幾乎如影隨形，所以世界上不同國家都不約而同地建立了以“就業福利“為主的社會救助模式，影響救助群體就業意愿因素十分復雜。

四、結語

當前學術界關于社會救助、就業與福利依賴開展了多角度、深層次的研究，取得了一系列成果，具體來說包括以下方面：第一，學術界關于社會救助與福利依賴相關研究，為我們了解福利依賴以及福利依賴與貧困之間的關系等提供了重要幫助———并非高福利就能夠促進社會經濟的快速發展，高福利往往也會導致“搭便車”人群的出現，也會催生福利依賴下的“懶人”生活，甚至誘發福利保障方面的腐敗工作等；第二，學術界關于就業（或工作）與社會救助相關研究，為我們了解就業的社會救助性價值，以及如何發揮這種救助性價值等提供了重要參考；第三，學術界關于防范福利依賴的對策性研究，對于探究福利保障與社會經濟發展的動態平衡點，以及實現二者動態平衡的具體方法等提供了重要幫助。

主要參考文獻：

［1］劉光華.社會救助：理論界定與中國的實踐展開（上）［J］.蘭州大學學報（社會科學版），2008. 7.

［2］徐麗敏.反福利依賴視角下的低保制度審視——兼析《社會救助暫行辦法》［J］.華東理工大學學報（社會科學版），2014.11.

［3］Alessia Negrini，Marc Corbie`re，Guillaume Fortin，Tania Lecomte.Psychosocial Well-Being Construct in People with Severe Mental Disorders Enrolled in Supported Employment Programs［J］.Community Ment Health J，2014.50.

中圖分類號：C913. 7

文獻標識碼：A