公安機關結構編制管理的問題與建議

王梓渝

中國人民公安大學

公安機關結構編制管理的問題與建議

王梓渝

中國人民公安大學

從公安機關組織結構，機構設置，事權劃分，人員招錄，培訓與訓練等方面分析了公安結構編制管理存在的問題，為優化公安機關結構編制管理提出了精簡機構促進警力下沉，建立規范的機構設置和科學的結構編制管理制度，建立創新的人事管理制度，建立事權劃分制度、明確職責與權力，健全培訓、訓練制度、對民警進行專項心理干預，建立科學的工作任務設計與考核制度，創新保障制度等建議。

公安機關；結構編制；問題；建議

前言：

公安機關面對社會各領域的不斷發展會出現新的問題，需要隨時做出調整，同時公安機關受到黨和國家政策等多方面因素的影響，關于結構編制優化管理是一個長期的主題。現階段社會經濟﹑科技﹑治安狀況等方面都在快速的變革，舊的結構編制管理模式已經逐漸顯露出其不適應性。公安機關結構編制管理應當也必須進行改革，是否改革已經不是討論的主旋律，而應當討論如何快速變革，使得公安機關適應社會各方面的發展變化，更好的完成黨和人民賦予的神圣使命，對于公安組織本身而言，更好的實現公安機關的組織目標。

1 當前公安機關結構編制管理存在的問題

1.1 組織機關化嚴重

近些年各地公安機關對于增加編制的呼聲居高不下，而相對應的是國家編辦認為我國“警民比”符合國際平均標準。這其中包括武警序列是否應當算入實際執行公安機關日常任務的警察編制內等爭議。拋開這些影響因素，公安機關內部結構編制的管理問題也是較為突出的。公安機關在各地的行政部門當中，都應該算是一個人數眾多的龐大的單位，但還是頻繁出現增加編制的聲音。除了當前社會形勢對警察數量的客觀和要求以外，我國公安機關內部組織結構整體呈機關化，職能部門不斷增加，機關人員愈發臃腫，組織整體呈“倒金字塔型”結構。隨著現今警察職能的顯性和隱性增加，處于基層的警務活動執行者愈發缺乏。這也就形成了發命令的人過剩，干活的人缺乏的不符合公安機關工作特點的局面。所以真正缺的更多的是基層民警，在現今的黨和國家政策條件下，盤活現有的警力資源是一個切實可行的方法。

1.2 機構設置過多

隨著社會各領域發展，公安機關適時的進行了調整和改革，公安機關職能也發生了一定程度的變化，這就客觀的要求有對應的職能部門和對應工作人員相匹配。但是往往在機構設置時，設置原則過于簡單，新的職能直接建立新的職能部門，缺乏頂層的總體設計與規劃。導致公安機關內部機構數目越來越多，職能交叉越來越嚴重，權力又不明晰，產生了很多交叉的“三不管”地帶。給整個組織運行帶來了很大的阻力，也是導致機關人員臃腫的重要原因。這樣的情況不僅給基層派出機構增加了很大的工作壓力，也使得公安機關內部的人員奔走于各個部門之間，溝通既費時又費力，完成的效果還不一定理想，造成了包括人力在內的各種資源極大浪費。

1.3 分工過于細致

我國現階段公安機關結構編制的主要問題之一，就是分工過于細致。隨著社會時代發展，公安機關被賦予了更多新的職能，而機構的設置往往單純的跟著職能的增加而增加，沒有科學的考慮整合，從而導致分工過細﹑力量分散等問題。刑事訴訟法賦予公安機關的刑事偵查職能竟然分割在12個部門。[1]試想在案件偵破過程中，分工如此細致，涉及部門這么多，在同一個案件所需要的辦案人員將會是個什么樣的數字。況且涉及的部門和人員多了，如何有效快速的溝通就成了案件以外的阻礙辦案效率的問題，這又需要專門的案件專職管理人員出現，且一般職權位置的人難以勝任。

1.4 人員招錄缺乏設計

現階段公安機關對于人才的招錄整體上缺乏規劃與設計。沒有長期的招警計劃，招錄什么樣的警力，各類警力需要多少，如何分配等，大多是出現空缺就進行填補，或其他部門人員調入。對于公安機關各部門年齡層次，特殊人才任用，重點崗位人才培養，新老交替，業務﹑工作﹑文化的傳接都有著直接的影響。不能做到包括上述在內的計劃﹑設計和管理，公安機關職能部門的建設將陷入比較被動的局面，難以實施優化管理。雖然一定程度上受到地方政府編制限制等因素影響，但是不能成為不去按需設計和制定招錄計劃。相反，有說服力的招錄計劃，科學的設計很有可能在一定程度上為爭取編制提供支持和幫助。

1.5 培訓與訓練滯后

由于人民警察工作的特殊性，要求民警具有滿足工作需要的身體﹑智力和心理多重的素質保證。關于培訓一直都在做，但多數是程式化的執行下去，缺乏統籌規劃和管理，培訓的效果很難保證，培訓的投入與產出是否是正相關值得調查研究。關于民警訓練工作，一直處于一個“亞健康”狀態，說有還不夠，說沒有又在做，受到人為和熱點事件因素影響很大，波動性很強。缺乏成體系的細化實施準則，只從硬性標準和數字來衡量是不夠理性和科學的。培訓和訓練不僅要有整體的考慮，重要的還要關心到個人，且關心到個人的各個方面。民警長期面對特殊的工作環境，工作壓力，甚至還要面對常人從未面對過的極端場面，專項心理干預就顯得很有必要了。

2 公安機關結構編制管理的幾點建議

2.1 建立科學規范的結構編制和管理制度

對于機構的設置，結構編制的管理制度設置，首先應當遵循法律法規，在有法律依據和限制的基礎上，根據本行業﹑部門的實際情況和需要。對存在職能重疊的部門進行整合，明確職責的同時賦予相應足夠的權力，明確權限。在整個公安機關組織運行的過程中，盡量減少不必要的人力浪費，減少信息傳遞層級，增加信息傳遞效率，使得各部門之間能夠高效配合協作。部門內部在處理事務時也能明確知道自己該不該做，能不能做。

其次應當突出行業特點。使得部門機構的設置不單純的為了應對職能的增加，而是以實戰化作為出發點進行科學的頂層設計，滿足公安工作的實戰化需求。組織結構的設置決定于組織的目標，而公安工作主要解決的就是實際的問題。在結構的設計上，應當傾向于組織目標設計，而不是僅跟著外部環境走。

機構設置的目的是為了提升整個公安機關的工作效率，實現公安工作的目標。而整個組織目標的實現，取決于各個科室的目標是否實現；整個組織的工作效率，決定于各個科室的工作效率。在設計組織結構，設置部門時要既要對所要設置的部門的工作骨干進行咨詢和聽取意見，對該部門有充分的考察和理解，考慮到對于部門工作開展的便利的條件，保證高效運作，又要考慮到部門與部門之間的協調，減少民警在猶豫﹑溝通﹑審批路上消耗的精力和時間，使其有更多的精力投入自己本職工作當中去。

2.2 建立創新的人事管理制度

建立有別于一般公務員的招錄制度，在民警招錄時有更多自主權，按需招警。保證招錄的警員的素質符合公安機關的實際需求，同時也要減少地方政府對于當地公安機關人員招錄不必要干預導致的年齡斷層，有需求無法招錄，有編制卻無法招錄等問題。推進警校生入校即入警的改革進程，使得公安專門人才能直接任用在公安機關內部，防止人員流失，同樣也解決了警校生的就業問題。在招生與社會招警時，可以總體把握人員招錄和編制配置的協調合理，避免各地人員招錄嚴重傾斜。

完善警銜制度。改善現有的警銜與職務不掛鉤，對待遇的影響區別不明顯的制度。我國公安機關目前面臨人員多，職務少的現狀，那么如何讓非領導職務民警的得到職業保障，完善的警銜制就是一個可行的方案。“日本的警銜制度也與職務﹑職級﹑工資待遇掛鉤，并且有著層次清晰﹑明確規范的對應關系。全國警察實行統一的工資待遇標準，工資待遇根據警銜﹑職務﹑工作年限等分類定級。”[2]

我國公安機關一直采用的“條塊結合”的管理模式，但一定程度上減少政府對于人事任免的干預，目的不是為了追求公安機關更多的自主權，而是在堅持黨的領導，地方政府管理的基礎上，保證公安機關組織向著實現組織目標的方向良性發展。

2.3 建立事權劃分制度

增強我國公安機關事權劃分的法律規范，明確各層級公安機關的職責和權限，職責劃分不清導致互相推諉等現象，事權劃分不清一樣會導致不知能不能管，不知該不該管。各級公安機關的事權實質都是中央機關事權的延伸，從而導致工作過程中頻繁出現缺位或越位等情況。事前分工不容易，事后追責難度大，使得管理工作困難而混亂。

加強中央機關縱向監督管理，將權力逐步下放，讓各層級公安機關都擁有與其職責相對應的權力﹑權限，這樣在發揮職能時就有了相當的自主權和靈活度，也節省了逐層審批時間，避免了信息傳遞慢和信息壁壘的產生，中央機關以監督工作為主，使公安機關更加高效的運轉。

2.4 健全培訓和訓練制度

培訓與訓練是提高警力素質，提高公安機關工作效率，雙贏的一個重要環節。適時﹑適度的培訓與訓練不僅為民警在不同的職業階段提供幫助，滿足其發展的需求，也保證民警在處理日常事務，執法活動時有良好的智力和身體素質保證。

由于不同層級的公安民警都承受著不同程度，不同類別的工作壓力，且相較于一般工作壓力來說，公安機關民警的心理承受著很強的考驗，也比較容易出現心理問題。進行心理干預和有效的心理咨詢工作，是公安工作進入新時期的必要階段。

通常情況下，民警的培訓都是短期，完成任務般帶有強制性質的，培訓的效果從心態這個前提就難以保證，培訓的效果可能更是參差不齊，不能達到預期的效果。將培訓目的和形式進行轉型，使得民警不再認為只有在進學校和培訓班的時候才需要學習，讓得到培訓的計劃變成一種獎勵，激勵民警主動提升自己。

逐步加大對于民警培訓的資金﹑人力﹑時間等投入，加大領導重視程度，讓民警的培訓和訓練逐步覆蓋每一名民警的整個職業生涯，發生在職業的越早期，效果將會更顯著。根據澳大利亞代表在2015年第七屆國際警務論壇的發言，他介紹到，除了傳統的高級警官培訓以外，澳大利亞從警員入警以來一直到副局長的位置一直在做培訓的項目，而且在培訓這方面投入很大，在各個部分都進行關于領導的培訓。且認為各級的領導都需要領導能力，就算到了副局長，仍然有許多關于如何領導的東西需要學習。他還用漢字“木”﹑“林”﹑“森”來比喻說明，澳大利亞的培訓也是從各個部門逐步發展至整個組織的。這是非常值得我國公安機關借鑒的經驗做法。

2.5 建立科學的工作任務考核制度

我國公安機關一直沿用的計劃性任務管理，在一定時期解決了很多公安工作管理的問題，有其適應性。但是對于不同時期的不同區域地區實行統一的標準分配任務并考核是缺乏科學理性的。如果能利用現有機關人數優勢，做出更多的工作了解管轄區域內各個區域的實際情況，科學的進行分析后，按照實現總體公安工作的宏觀目標進行區別化﹑理性的設計和計劃，避免“一刀切”的舊模式弊端，將會避免類似于《科學管理原理》的“自我保護”，為整個公安機關組織的發展去除內部的阻礙。制定相應的制度，統一的完成標準，而不是數字標準對各個地區的單位進行考核。給出公平﹑公正的評價，既不一票否定干過的工作，也不肯定完成任務前提下的工作失誤。

2.6 創新保障制度

現代社會各領域高速發展，公安機關也需要與時俱進，進一步提升公安民警的生活待遇，平衡各地之間，由于經濟發展水平不同而造成的收入差距，解決公安民警的后顧之憂，使其更有動力的投入工作中來。

面對多變的社會形勢，新型的犯罪類型，我國社會轉型期社會矛盾突顯導致增加的群體性事件等公安工作實戰面對的各類情況。裝備的保障，包括足夠的裝備，新型裝備，針對性裝備的保障將會使得公安民警在處理各類突發事件和執法過程中更好的發揮職能，受到更好的效果，增強公安機關對治安的控制能力，更好的保證民警人身安全。同樣的，對于提升單位數量警力能力有著重要的意義。

3 總結

對于當前我國公安機關的結構編制管理，促進警力下沉，改變機關化現狀是符合公安工作的特點，促進公安工作良好順利進行的基礎；建立規范的機構設置制度，是公安機關高效運轉，減少內部運行成本的組織結構保證；創新的人事管理制度，是公安機關持續發展的動力源泉；健全培訓﹑訓練制度，是保證民警個人職業發展﹑人身安全﹑工作效能的組織支持；科學的工作任務設計和考核制度，是公安機關運用現代管理科學原理，組織良好運轉的制度保證；創新保障制度，是體現新時期公安工作全面深入的重要組成。公安機關優化結構編制管理是一項長期而靈活的任務，是值得一直研究和改革下去，使得公安機關不斷適應當前形勢，保持高效的工作效率，持續不斷的提升戰斗力，源源不斷的生命力。

[1]趙煒.公安機關體制改革論綱[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2014，06：103-110.

[2]趙旭輝.香港警察機構編制及其事權劃分之啟示[J].江西警察學院學報，2015，03：6-8.

本文受中國人民公安大學2015年度中央高校基本科研業務費用項目《優化結構編制管理研究》(2015JKF01128)資助。