論依法治國背景下如何樹立憲法權威

朱海文（文山學院 政法經濟學院，云南 文山 663000）

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論依法治國背景下如何樹立憲法權威

朱海文
（文山學院 政法經濟學院，云南 文山 663000）

摘要：黨的十八屆四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國， 堅持依法執政首先要堅持依憲執政。要堅持依憲治國和依憲執政就必須樹立憲法權威，結合理論和實踐從四方面介紹如何樹立憲法權威。一是分析憲法權威的內涵；二是闡述依法治國與憲法權威的辯證關系；三是探究影響樹立憲法權威的問題；四是在問題探究的基礎上分析論證依法治國背景下如何樹立憲法權威。

關鍵詞：依法治國；憲法；憲法權威

一、憲法權威的內涵

“權威”一詞一是指權力，威勢；二是指使人信從的力量和威望；三是指統治，威懾；四是指在某種范圍里最有地位的人或事物；五是指對權力的一種自愿的服從和支持。《現代漢語詞典》解釋為使人信服的力量和威望。權威往往被認為是一種正當的權力，也可以說是極具公眾影響力的威望。權威一詞是作為引導性名詞而存在的，一般沒有執行要求。權威在現代社會中廣泛使用，已成為人們篤信參照的標準，亦是彰顯人、國家機構、各種組織等實力的代名詞，它代表著實力、威望、信譽、地位、權力。恩格斯認為：“一個哪怕只由兩個人組成的社會，如果每個人都不放棄一些自治權，又怎么可能存在。”［1］“一方面是一定的權威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們所必需的，而不管社會組織以及生產和產品流通賴以進行的物質條件是怎樣的。”［2］

中國共產黨第十八屆四中全會通過 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：堅持依法治國首先要堅持依憲治國， 堅持依法執政首先要堅持依憲執政。2014年11月1日十二屆全國人大常委會第十一次會議經表決通過了全國人大常委會關于設立國家憲法日的決定，確定每年12月4日為國家憲法日。國家主席習近平同志認為：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。憲法受到漠視，人民權利和自由就無法保證。”［3］

學術界對憲法權威的內涵闡述頗多。韓大元學者認為： 憲法權威就是憲法得到社會普遍認同、自覺遵守、有效維護的理念與理由，尤其體現為憲法對公權力和所有國家生活產生的拘束力和規范力。［4］宋槿籬學者認為：憲法的正當性、現實性、救濟性（適用性）、穩定性和神圣性，構成憲法權威的主要內容。［5］筆者認為，憲法權威就是指憲法在社會調整機制和規范體系中居于主導地位，一切國家機關、社會團體及個人行為必須以憲法為根據，憲法是唯一的權威。具體來講，憲法必須在整個社會調整機制和規范社會行為過程中居于主導地位，任何國家機構、社會組織和個人不得以道德、習俗、政策等調整手段或其他社會規范代替憲法。我國現在正在民主建設進程中，憲法權威是由憲法在整個法律體系中的核心地位來決定的。憲法是我國的根本大法，具有最高法律效力，憲法在整個法律體系中具有至高無上的地位，憲法權威應得到社會所有成員自覺遵守、普遍認同、人人維護。

二、依法治國與憲法權威的辯證關系

依法治國是治國方略之一，是對人治的否定，是法治國家的構成因素，但一個國家實行依法治國本身并不必然導致這個國家是法治國家。習近平主席指出：堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。依法治國，是指在中國共產黨的領導下，嚴格按照我國憲法和法律規定，依照體現人民意志和社會發展規律管理國家各項事務，保證國家各項工作都依法進行，要求國家的各方面的活動依照憲法、法律進行，不受任何機構、組織、個人意志的非法干預、阻礙或破壞。其核心是依憲治國，其前提是有法可依，其中心環節是有法必依，其關鍵環節是執法必嚴，其必要保證是違法必究。由此可見，憲法在依法治國中擁有至高無上的權威，任何機構、組織、個人都必須服從憲法，樹立憲法權威。樹立憲法權威與依法治國二者的辯證關系體現在以下四方面。

（一）樹立憲法權威是實施依法治國的基本要素

依法治國是以憲法為中心的法律體系對國家的治理，特別強調憲法權威的樹立，憲法和法律在治理國家過程中要超越其他社會行為規范，這是實現法治國家的重要標志。依法治國應有完備的法律體系。在法律體系中憲法是我國的根本大法，從效力上看，憲法效力具有最高性，其他任何法律、法規、規章在內容上不得與憲法相違背、相矛盾和沖突。從內容上看，憲法所規定的內容具有根本性，憲法規定國家性質、根本政治制度、公民的基本權利和義務等等都具有根本性。從調整對象上看，憲法所調整對象具極廣泛性，憲法的制定、實施、效果最能體現依法治國。因此，衡量我國依法治國水平要看我國憲法所規定的內容得到實現的情況如何，如果憲法所規定的內容在實踐中得不到實現或者實現不好，依法治國的目標就無法實現。所以依憲治國是依法治國的核心，故必須要樹立憲法權威，憲法權威是依法治國的本質要素，只有樹立憲法權威依法治國的目標才能實現。如果憲法沒有樹立權威，就好像人沒有了尊嚴，任何人都可以任意蔑視、嘲諷、踐踏，憲法甚至被專政主義者玩弄于股掌之間。憲法具有的法律效力最高性、內容的根本性就會成為一句空話，依法治國必然會被人治所代替，依法治國的目標也就只能是空想。

（二）樹立憲法權威是社會主義法治國家的前提

依法治國的核心是依憲治國。憲法是我國的根本法，是治理國家的總章程，是保證國家統一、社會經濟發展、各民族團結和社會長治久安的重要法律，是執政黨執政興國，帶領全國人民發展中國特色社會主義事業的法律保障，憲法具有最高的法律效力，具有最大的權威性，具有內容的根本性，是其他一切法律、法規、規章權威的淵源和保障。因此，要維護其他法律、法規、規章的權威必須要維護憲法權威；要樹立其他法律、法規、規章是人們行為準則的理念必須樹立憲法的權威，憲法權威是其他法律、法規、規章權威建立的前提。建立社會主義法治國家，關鍵是要真正意義上樹立和維護憲法的權威。法治國家建設的過程就是憲法權威樹立的過程，如果沒有憲法權威的樹立是不會實現法治國家的。

（三）樹立憲法權威是實現依法治國的保障

在我國，樹立憲法權威對于依法治國、實現我國的長治久安有著重要的意義。實踐證明，世界上只有樹立了憲法權威的國家才能實現法治的發展。從我國樹立憲法權威來看，在文化大革命期間，憲法就是一紙空文，沒有任何權威。當一個國家的權威是建立在領導者個人權威至上時，這個國家的政治穩定、國家興衰就將決定于該國領導者身上。伴隨領導者的更迭，國家的政治穩定就可能大起大落，憲法也會頻繁修改，憲法權威無法建立。如果國家權威是憲法權威時，由于憲法是超越于任何組織和任何個人之上的具有普遍性、穩定性、效力的最高性，即使領導者更迭，政治和社會秩序仍將會按照憲法的規則保持穩定性。

（四）樹立憲法權威是依法治國的本質要求

我國要實行依法治國就必須發展社會主義民主與法制。社會主義民主是社會主義法制的前提，社會主義法制是社會主義民主的保障，二者相輔相成、不可分割。社會主義民主與法制是依法治國的前提，而發展社會主義民主與法制必須建立在憲法的基礎之上。而憲法的法律性質和在法律體系中的地位決定了憲法絕對不容許因人、因事而變化。憲法規定人民當家作主、參與管理國家事務的重大原則等問題，是依法治國的本質要求。所以，要實現依法治國就必須發展社會主義民主與法制，只有發展民主和健全法制，才能實現社會主義法治國家，用法治來規范社會活動，使活動憲法化、制度化，從而保證社會主義事業和人民意志得以實現。從內在邏輯上看，只有樹立憲法權威，社會主義民主與法制才能建立，依法治國的目標才能實現。所以，樹立憲法權威是依法治國的本質要求。

三、影響樹立憲法權威的問題探究

（一）執政者及公民憲法意識淡薄，阻礙了憲法權威的樹立

從歷史角度看，秦王朝統一中國，標志著封建專制主義中央集權國家的形成。確定了皇帝權力是法權的重要淵源，維護皇帝至高無上的權力、尊嚴和地位是我國社會法律制度的出發點。由此，便逐漸形成缺乏民主的中國法律體系，而且法律的至高無上性也被皇帝權力的絕對神圣所代替，皇權成為在國家政治生活中唯一受人信仰和崇拜的對象，從而人們的法律意識被皇權意識所代替。所以在中國古代社會不可能制定限制皇權的憲法，也無從談憲法意識、權利意識。統治階級為了維護統治，用各種手段強調服從、忍讓的儒家文化。在長期的儒家文化侵蝕下，人們已在不知不覺中形成了君主權威，服從乃天理，人們只有義務意識，很少有權利意識，更不可能有憲法意識、權力制約等意識，使得憲法意識失去了存在的基礎，決定了在中國古代社會不可能內發地出現憲法意識。［6］到了中國近代社會以來，中國有過幾次思想啟蒙運動，但由于各種原因，大都是曇花一現。中華人民共和國成立后，人民群眾翻身做了主人，先后制定了四部憲法，分別是1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法， 文化大革命期間，憲法和憲法權威被無情的踐踏。英國學者K?C?惠爾在《現代憲法》一書中指出：“人民關于憲法的思想以及對憲法的態度也能影響憲法，如果人民以崇拜的態度看待憲法，如果憲法中體現的權力被認為是確定和有益的，那么便存在著一種保護憲法，反對企圖輕率地改變憲法的力量。”［7］由此說明，雖然新中國有了憲法，但是憲法意識和憲法權威還沒有完全建立，封建主義、臣民意識和皇權意識影響著憲法意識和憲法權威的建立。改革開放以后，人的思想得到了解放，但由于法制教育的跟不上，特權思想、臣民意識嚴重影響著憲法意識和憲法權威的建立。

（二）法律制度上存在的問題，影響憲法權威的樹立

一是我國法律制度的不完善影響憲法權威的建立。從法律的制定看，我國的立法機構主要是全國人大及其常委會，除此之外，還有國務院和地方有權立法的機構。在實踐中往往是全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規等先行，一些層級較低的立法機構對授權立法隨意擴大化，對憲法原則錯誤理解。從我國立法制度和法律體系看，法律權威架空了憲法權威。《立法法》沒有將全國人大及其常委會制定的法律納入違憲審查的范圍，法律超越、代替憲法時有發生，從而法律獲得了權威，憲法權威被法律權威所代替。從我國的立法主體來看，目前，我國享有制定法律、法規、規章的立法主體從中央到地方，主體較多，立法主體在制定法律、法規、規章的時候會考慮部門利益和地方利益，而較少考慮整個國家法律體系的協調性，時有違反憲法的立法。部門和地方在執法和司法過程中會適用對地方和部門有利的法律、法規、規章等規范性文件，很少考慮他們所依據法律、法規、規章等規范性文件的的合憲性，憲法權威難以建立。

二是我國憲法本身的問題影響憲法權威的建立。首先，憲法也是法律，所以憲法也應該有法律規范的屬性，特別是要具有規范性和專門的法律術語，而我國現有的憲法文本政治性術語較多，政治性太強，憲法難以融入到社會生產生活中去，因此憲法權威難以樹立。其次，憲法很少在司法領域適用。雖然憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，但司法實踐中很少有法官援用憲法條文來處理具體案件，憲法在司法實踐中得不到實際運用，憲法權威就會難以樹立。［8］

（三）憲法在實踐中實施存在的問題，影響憲法權威的樹立

在實踐中，頒布憲法是一回事，實踐憲法又是一回事。［9］首先，人們總認為憲法與自己沒有關系，尊重憲法、信仰憲法是國家機關和中國共產黨的事，憲法的實行靠黨和國家機關就可以，而不知道自己也是尊重憲法、信仰憲法、實施憲法和監督憲法的主體之一。總體上看，我國不管是國家工作人員還是一般群眾憲法意識比較淡薄，憲法意識淡薄直接導致憲法實施不暢通。其次，我國憲法實施機制也不夠成熟。憲法實施的途徑之一是由各級立法機構通過制定法律、法規和規章等來實施，但該種憲法實施其監督方法較為單一，鮮有違憲事件的發生。［8］憲法實施之二是憲法解釋，從憲法解釋實踐看，全國人大常委會很少運用憲法解釋權去解決憲法與現實的沖突。1954年中華人民共和國第一部憲法制定，制定以來頻繁修改憲法，而憲法是根本大法，頻繁地修改不利于國家和社會的穩定，不利于憲法的實施和憲法權威的樹立。［10］最后，當前憲法和法律執行環境較差，防范不夠，執法者犯法現象時有發生，少數地方的執法者把憲法、法律拋諸腦后，搞權錢交易，搞權權交易，搞權情交易和權色交易等等。憲法在現實生活中的實施較差，憲法權威難以樹立。

（四）執政黨政策權威在一定程度上高于憲法權威，導致憲法權威難以樹立

中華人民共和國剛建立時廢除了舊的法律制度，而新法又制定較少，故確立了有法律從法律，無法律從政策原則，當時，我國被普遍認為是一個政策國家，調整和規范社會關系主要是依靠執政黨的政策。政策對調整和規范社會關系發揮著非常重要的作用，而法律在調整和規范社會關系上微不足道。后來新中國通過幾十年的法制建設，社會主義法制基本形成。但是由于執政黨的地位和受傳統政策的影響，少數執政者強調憲法是執政黨政策的法律化，憲法是執政者執政的工具，把執政黨的政策和憲法的范圍混淆，沒有厘清黨的政策與憲法的辯證關系，進一步強化了政策權威。從人民群眾來看，人們在長期的政策治理下習慣把政策視為生活的基本準則，黨的政策權威明顯高于憲法權威，在這種環境下不僅損壞黨的政策權威也損害憲法權威。樹立憲法的權威，應處理好黨的政策和憲法的辯證關系。

四、依法治國背景下如何樹立憲法權威

（一）培養公民憲法意識，樹立憲法信仰

黨的十七大報告指出：“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。”要樹立憲法權威，首先要培養公民憲法意識，其次是在公民有憲法意識的基礎之上信仰憲法。培養憲法意識、更新思想觀念是樹立憲法權威的思想條件。憲法意識是我國走向法治國家的重要標志。我國公民憲法意識涵蓋兩方面內容：一是對憲法的認識，二是對憲法的遵守和維護。樹立憲法意識要讓公民認識到自由、平等、民主意識是憲法意識的文化基石；權利意識是憲法意識的核心內容；主人翁意識是憲法意識的本位性體現；契約意識是憲法意識的價值使然性體現；監督意識是憲法意識的重要內容；憲法至上觀念是憲法意識的根基所在；訴訟意識是憲法意識中的應有之義；樹立有限政府意識。因此，要樹立憲法意識，必須更新思想觀念，樹立以上八種意識才能樹立憲法意識。

在培養憲法意識的基礎上，要讓人們在心理上普遍信仰憲法才能樹立憲法權威。法學家哈羅德?J?伯爾曼說過：“法律必須被信仰，否則將形同虛設。”［11］作為我國根本大法的憲法， 人們不僅要培養憲法意識更需要從心理上真誠信仰憲法，憲法只有得到人們的普遍信仰，憲法所應有的自由、平等、民主、權利、公平、正義等價值才會內化到人們的憲法意識當中，作為人們一種潛移默化的心理素質，從而使人們對憲法的認識和遵守成為一種內在的、主動的心理需求和崇尚憲法的生活習慣，人人自覺學習憲法、遵守憲法、崇尚憲法。憲法權威便得以建立。

（二）健全法律制度，樹立憲法權威

1.建立違憲審查制度

我國現有的違憲審查機關是全國人大常委會，但全國人大常委會很少行使這一職權。筆者建議在不改變我國現行政體的情況下，全國人大可以專門設立憲法監督委員會，其職責是專門監督憲法的實施情況。憲法監督委員會的設立避免了全國人大常委會自己監督自己。只要憲法監督委員會正常運行，違反憲法的法律、法規就可以得到及時的糾正和撤銷，做到法律、法規與憲法一致。同時，該委員會的設立也健全了對立法權進行有效制約的機制，使我國憲法更好地在實踐中實施，憲法權威才能得以樹立。

2.建立憲法訴訟制度。如果憲法的實施缺少憲法訴訟制度保證，憲法在整個法律體系中的地位、權威和法律效力就很難體現。北京大學包萬超教授在20世紀90年代就提出在最高人民法院內設立憲法法庭，只有憲法法庭的設立，憲法訴訟制度才具有可行性，憲法訴訟制度的建立才能維護憲法權威，憲法權威才能樹立。

3.保證憲法穩定性前提下，科學適當地修改憲法。修憲必須保持相對穩定性，特別是要保證憲法的指導思想、基本原則、基本性質和內容的穩定性，在此條件下要進一步完善我國的修憲技術，規范憲法的法律術語，減少憲法文本政治性術語。當憲法不能適應時代發展的需要時，科學適當地修改憲法，保證憲法的至高性、尊嚴性和權威性。

（三）營造憲法實施環境，樹立憲法權威

2012年12月4日，國家主席習近平同志在舉辦《中華人民共和國憲法》公布施行30周年大會指出，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。同時強調，憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。首先，在憲法實施過程中各級權力機關、行政機關和司法機關等部門，要樹立學習憲法、掌握憲法、尊重憲法、彰顯憲法權威的理念。其次，要進一步厘清各級執政黨與相應權力機關、行政機關和司法機關之間的關系，使各級黨委的權力及其行使納入憲法、法律的調整范圍之內，把執政黨的權力納入憲法、法律的調整和監督范圍內。總之，在我國不管是執政黨還是任何組織及個人都要積極營造憲法實施環境，維護和尊重憲法權威。最后，要進一步發展社會主義市場經濟。憲法權威的樹立有賴于社會主義市場經濟的充分發展，市場經濟是憲法權威樹立的基礎，社會主義市場經濟本身就是法治經濟和權利經濟，反對人治，體現憲法、法律至上。憲法在市場經濟建設過程中調整著各種社會關系，為社會主義市場經濟保駕護航。反之，只有市場經濟建設好了，憲法權威才能伴隨經濟建設慢慢樹立起來。

（四）正確處理黨及其政策與憲法的關系

在我國，中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，各黨派都要在憲法和法律的范圍內活動，要尊重憲法和維護憲法權威，各黨派都是守法的主體之一。只有各黨派嚴格遵守憲法，特別是中國共產黨要帶頭遵守憲法，在憲法規定的范圍內活動，做到依法執政，才能帶動權力機關、行政機關、司法機關等和社會組織、公民個人嚴格遵守憲法。因此，各黨有責任維護、樹立憲法權威和保證憲法順利實施的責任。憲法和中國共產黨黨章都明確規定，各級黨組織必須在憲法和法律范圍內活動，必須以憲法作為基本的活動準則，黨同其他主體一樣，在憲法面前一律平等，沒有超越憲法的特權，只有把黨的活動法律化才有利于憲法權威的樹立。黨員要帶頭遵守和維護憲法， 特別是領導干部要帶頭遵守和維護憲法，加強對黨員的憲法和依法執政理念教育，使廣大黨員切實樹立憲法的權威。黨的政策、方針、路線等都要符合憲法的規定，不能與憲法相沖突，更不能以黨的政策取代憲法。

參考文獻：

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［2］ 恩格斯.馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995：226.

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［10］劉淑君，趙 耀.依法治國與憲法權威［J］.甘肅政法學院學報，2001（6）：34-37.

［11］［美］哈羅德?J?伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平.譯.上海：三聯書店，1991：14.

（責任編輯 楊愛民）

On How to Establish the Authority of Constitution

ZHU Haiwen
(School of Politics and Economy, Wenshan University, Wenshan Yunnan 663099, China)

Abstract:The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee advances that adherence to ruling the country by law should adhere to ruling country by constitution fi rst and adherence to governance by law should adhere to governance by constitution fi rst. Adherence to ruling country by constitution and governance by law must rely on the establishment of the authority of constitution. The paper introduces four aspects for establishing the authority of constitution. The fi rst is to analyze the intention of the authority of constitution; the second is to expound the dialectical relationship between ruling the country by law and the authority of constitution; the third is to study the problems affecting the authority of constitution; the fourth is to analyze how to establish the authority of constitution based on the study of problems against ruling the country by law.

Key words:ruling the country by law; constitution; authority of constitution

作者簡介：朱海文，男，云南陸良人，文山學院政法經濟學院講師，碩士，主要從事憲法與行政法、少數民族習慣法研究。

收稿日期：2015 - 06 - 19

中圖分類號：D921

文獻標志碼：A

文章編號：1674 - 9200（2016）02 - 0089 - 05