地方政府應對群體性事件的策略分析

劉　剛，李德剛

(哈爾濱學院，黑龍江 哈爾濱　150086)

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地方政府應對群體性事件的策略分析

劉剛，李德剛

(哈爾濱學院，黑龍江 哈爾濱150086)

近年來，國內各地群體性事件高發頻發，給社會的和諧穩定帶來巨大沖擊。對此，各地方政府負有不可推卻的責任，但由于地方政府在角色定位、服務意識、危機預警機制構建等方面存在著問題，治理效果并不理想。為此，文章從構建社會主義和諧社會的大局出發，提出地方政府需要面對的不足和缺陷，強化行政責任追究、改變考核方式、完善預警機制并更多地關注民生，從而對群體性事件早處置、快處置，有效規避其不良影響。

地方政府；群體性事件；應對策略

改革開放以來，改革、發展與穩定的關系始終是黨和國家努力平衡的重大問題。既要通過改革推動發展，提高人民生活水平，又要促進社會穩定。但是，近年來諸多群體事件一再在各地出現，它們在沖擊民眾視覺神經的同時，也因其巨大的破壞力而給社會的和諧穩定帶來了重大影響。地方政府在應對此類實踐中存在哪些問題，又應該如何改進，這些都是和諧穩定大局應該努力探討的。

一、群體性事件及地方政府對其的治理責任

所謂群體性事件，概括說來，就是在改革開放的大背景下，在利益分配或調整的過程中，特定群體或不特定群體出于維護自身利益的考量，采取不合法或合法的方式，通過規模性聚集的形式，以期向政府施壓，達到解決問題的目的的活動。在概念認定上，“群體性事件”經歷了一番變化。早在20世紀70年代以前，其一般被稱為“群眾鬧事”，80年代后，作為改革開放過程中的不和諧音符，它被稱之為“治安事件”“治安緊急事件”“緊急治安事件”“群體性治安事件”。由此可以看出，對于群體性事件，黨和政府一直是以治安性質來認定。直到2004年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒發《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》，才首次稱其為“群體性事件”，其名稱得以最終確立。

梳理近年來多次群體性事件，其具有比較明顯的特點。第一，參與主體多元。群體性事件僅是一個統稱，引起事件的原因并不相同，因而參與主體可能屬于不同的群體，但是從整體看，其主體主要是弱勢人群，比如，征地事件中的農民，討薪事件中的農民工，環境事件中的受侵害居民等。當然，也有處于非弱勢地位的民眾參與其中，比如環境事件中的白領、教師、醫生，甚至行政人員。無論是弱勢群體還是非弱勢群體，他們大多都是利益受損者。第二，維權趨向明顯。群體性事件與傳統的工人運動、農民運動有著本質區別，它的目標不是奪取政權，而是向現有政權施壓，引起轟動效應，要求政府及社會關注自己的利益訴求。第三，方式手段的多元與激烈性。群體性事件的源起是因為利益受損或利益分配不均衡，且得不到權利救濟。因此，很多事件的參與主體存有“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的認識，因而事件一旦爆發，表現一般都較為暴烈，方式手段也呈多元趨勢，如在政府門口靜坐，甚至沖擊政府機關，干擾政府辦公秩序、阻礙交通、暴力打砸等。第四，處置困難。群體性事件起初的原因較為明確簡單，但在發展過程中，隨著參與隊伍壯大和人員的混雜，問題往往糾結在一起，其訴求中有合理的，也有不合理的；有合法的，也有不合法的，甚至還有別有用心的人混進來，不為利益維權，專為打砸鬧事，致使事件處置起來非常棘手。

當前國內社會局勢總體穩定和諧，盡管群體性事件經常在各地上演，但畢竟不是主流。不過，我們也要看到其巨大的社會影響和對社會穩定的負面作用。對此，政府負有難以推卸的政治責任。所謂政治責任，引用張賢明教授的話講，就是“政府官員履行制定符合民意的公關政策，推動符合民意的公共政策執行的職責，以及沒有履行好這些責任時所應承擔的譴責和制裁。”[1](P22)我國《憲法》規定，“中華人民共和國是人民民主專政的國家，國家的一切權力屬于人民。”這告訴我們，人民才是我們國家的主人，政府之所以存在，是基于人民的委托，與人民之間是委托—代理關系。從理論上講，政府沒有自己的利益，它的存在以及以后繼續存在的唯一理由就是接受人民的委托，代民眾行使公共權力，為民眾管理公共事務，促進社會的和諧穩定，保障人民安居樂業、幸福自由地生活。政府的這種政治責任決定了它要努力治理社會，規避類似群體性事件等影響穩定的問題，這是委托—代理關系的重要體現，是民眾的要求，同時也是取得民眾的信任和認同，進而獲取政府合法性的來源。

二、當前地方政府應對群體性事件過程中存在的問題

群體性事件頻繁在各地上演，引起該類現象的原因可能是多方面的，但其對社會的影響卻是共同的——它沖擊著社會和諧穩定的大局。憲法義務和政府與民眾之間的委托—代理關系要求各地政府高度重視，認真應對。但是，作為特定組織，各級地方政府也存有經濟人理性，并且行政過程中的信息占有也不一定充分，因此，地方政府在應對群體性事件過程中依然存在著許多問題。

第一，地方政府的角色定位存在偏差。政府的職能主要有四個，即宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。由此可以看出，政府僅僅是為民眾搭臺、讓民眾唱戲的后臺服務者，其所擔當的應該是服務性、保障性角色。為此，政府應該更多地關注就業、教育、醫療、住房等領域，為廣大民眾服務。但是，在經濟發展的今天，各地方政府不禁躍躍欲試，忘記了自身的角色定位，更是從經濟人的視角出發，為少數能夠為地方創造更大經濟效益的企業和投資者保駕護航。以引發群體性事件的兩大矛盾集結點為例：政府廉價征地，是為了能夠給為地方經濟發展做更多貢獻的企業騰出足夠的空間；環境污染，是由于那些在政府卵翼下的企業肆無忌憚排污。只要GDP能夠實現預期增長，許多地方政府大有不惜代價的架勢。由此可見，對于每起群體性事件，如果追根溯源，總能或多或少看到地方政府的影子。當群體性事件爆發，需要政府出面平息事態時，有的地方政府還不忘那本經濟賬，告知當事民眾，如果大家再忍耐一段時間，某某項目上馬順利，就能夠為地方帶來大量收益，到時候每個人都將是受益者，如此云云。暫且不講政府的這種游說或解釋的效果如何，但它至少反映出各地方政府的角色定位存在明顯偏差。

第二，部分地方政府行政責任缺失。政府所負有的群體性事件治理的政治責任要通過各級政府行政職能去實現，履行其行政責任。相對于政治責任的外部特征來講，政府的行政責任僅僅是指政府內部下級行政機關對于上級行政機關，或者行政人員對于各級政府命令的執行責任。從理論上講，各級地方政府對于上級政府乃至國務院的命令要不折不扣的去執行。但是，有些地方政府官員在處理群體性事件過程中官僚習氣有余，履責意識不足。當前，我國的體制改革已經進入深水區，矛盾與沖突在所難免，需要地方政府認真履行責任，化解矛盾，構筑和諧。但有些地方官員卻不主動深入民眾，不去了解輿情的變化，不想辦法進行解釋安撫和疏導，有的甚至還想從中尋租。部分群體或民眾為此可能會奔走相告，其目的極為簡單，就是利益表達，期待能有權利救濟。這既是他們的權利，也是社會主義民主政治發展的正常現象。但是，民主政治發展不足導致的參與渠道狹窄，讓他們感覺到，有些渠道因為無權而不好用，有些渠道盡管有權但不適用。現實的困境可能成為他們采取諸如越級上訪、示威、靜坐等非法、過激措施的原因，最終導致群體性事件。處置群體性事件的第一要求就是速度快，因為群體性事件爆發后情勢緊急、破壞力大，越快處置，輿情越容易掌握，處置的效果會越好。但許多地方政府官員僅僅將其視為工作的一部分，責任缺失，官僚色彩濃厚，下意識的做法就是想封鎖消息，隨著局勢進一步升級，以暴制暴的措施可能也接踵而至。之所以出現這種現象，主觀上的根源在于地方政府的部分當事人員履責意識缺失，身居官位的他們主觀心理上的優越感，以及頭腦中“管理就是控制”的傳統行政管理思維定勢。

第三，依法行政的程度不夠。黨的十五大報告地提出要“依法治國”。依法治國必然要求政府依法行政。這可以有效壓縮自由存量權的行使空間，減少政府乃至行政人員被追責的風險，對預防群體性事件有利，對當事地方政府和官員也有利。但是，一方面直接適用于群體性事件治理的法律法規不足。當前還沒有出臺直接適用于群體性事件治理的法律，距離其最近的就是《中華人民共和國突發事件應對法》。盡管突發事件與群體性事件有相似的地方，但畢竟不是一回事，用《中華人民共和國突發事件應對法》規范群體性事件，其適用性值得商榷。另一方面，傳統的“官本位”，乃至“政府本位”思想長期作祟。有些地方政府官員忘記與民眾之間的委托—代理關系，誤以為自己就是權力的所有者，當問題較小時不愛搭理，當問題嚴重了，總愿意武斷地使用警力。事態可能暫時壓制，但矛盾并沒有解決，一旦積聚到一定程度，其暴烈性、破壞性讓人瞠目結舌。

第四，危機預警機制不健全。“公共危機在發生之前有一個孕育的過程，且都表現出一定的征兆或跡象，如果能在危機還在萌芽狀態或初起時及時發現這些征兆，對其發生發展做出準確的預測和判斷，及時采取有針對性的措施，或能防止公共危機發生和升級，有效地控制事態發展。”[2](P113)對于群體性事件的治理來講，危機預警很重要，甚至可以說是有效治理的前提。但是，由于群體性事件爆發的非常態化，“偶然性”較大，地方政府從運行成本出發，難以設立常態化的政府專門機構進行此項專業工作，更多地是各地的科研機構在做這項工作。但是一方面科研機構往往有自己的研究方向和興趣點，這個興趣點不見得就和社會的矛盾點高度契合，另一方面也難以保證科研機構的數據分析的有效性、權威性，因為目標不同，對于數據的選擇可能會有不同。另外，“相關部門對社會輿情與信息的報告缺乏明確的制度規范，哪些信息應報告，應通過什么渠道報告，應報告到什么機關都沒有明確的規定”。[3]

三、提升地方政府應對群體性事件水平的措施建議

當前我國的改革已經進入深水區，利益結構出現深層次的分化組合，期間必然產生大量矛盾，如果不能有效處置這些矛盾，極有可能引發大量群體性事件，給和諧社會的構建和社會秩序的穩定帶來沖擊。為此，需要當事的地方政府發揮主觀能動性，創新社會管理，探討協調矛盾、規避群體性事件的行之有效的措施。

第一，強化地方政府的責任追究。群體性事件爆發之前，一般都會存在或長或短的預警期，在這期間問題會露出端倪，輿情也會出現變化。如果這個階段地方政府能夠重視起來，采取正確有效的措施，問題比較容易解決。即便群體性事件爆發，如果地方政府能夠第一時間真誠地與民眾溝通，事態也是比較容易控制的。事件爆發后事態之所以一再蔓延，暴烈程度一再提升，其中有法制不健全、無有效法規可依的可能性，但最主要、最關鍵的還是地方政府乃至官員服務意識不夠、責任心不強、措施不當造成的。為此，必須強化地方政府的責任追究。政府的政治責任需要通過行政責任去落實，而行政責任又有積極行政責任和消極行政責任的區分。積極行政責任是鼓勵、引導政府及其官員去履責，消極行政責任則是對其不能有效履責、懶政庸政怠政的懲罰。既然積極行政責任的引導功能失效，就需要發揮消極行政責任的鞭策、懲罰功能，倒逼地方政府和官員提升服務意識，尋找解決問題之道。為此，在堅持“集體決定，分工負責”的同時，要嚴格落實“誰主管，誰負責”的原則，層層落實領導責任，同時也要追查地方政府行政一把手的督察責任。對于在群體性事件處置過程中嚴重失職、瀆職的官員，要嚴懲不貸。

第二，改進地方政府的考核方式。地方政府及其官員作為特定組織和自然人，都有著經濟人理性，有著自身的利益考量。作為行政體制設置的一環，地方政府要聽從上級行政機關的命令，其行政官員除了要聽從機關部門的安排之外，還有著晉升、加薪等方面的要求。因此，上級如何考核，他們往往就如何去做。在當前“以經濟建設為中心”的大環境下，地方政府更愿意迎合上級發展經濟的要求，注重GDP總量的提升。盡管政府在發展經濟方面不是強項，但他們更愿意為經濟主體、投資單位提供方便，乃至保駕護航。“地方政府通過引進污染企業得到了GDP、財政收入和勞動就業，一些官員憑借‘政績’獲得晉升，而企業則獲得廉價土地，基礎設施，及其他優惠政策，賺取高額利潤。”[4]在GDP的引誘下，地方政府的“服務者”角色定位悄然發生變異。由此可以看出，要糾正地方政府的角色偏差，就需要改變考核方式。將融合政治、經濟、文化、社會，以及生態環境等方面指標的“幸福指數”作為考核地方政府的標準，在預防、規避群體性事件方面似乎更加適合。

第三，完善地方政府危機預警機制。群體性事件對于社會和諧穩定的巨大侵蝕作用已經是有目共睹。這就需要地方政府做好前期的預警工作，完善危機預警網絡。鑒于地方政府人手不足，難以常態化、持續性地緊盯處于偶發狀態的群體性事件的現狀，政府可以充分調動該領域的專家，以及科研機構的積極性，以服務外包的形式，投入定量經費，鼓勵科研機構持續地、專注地做好地方輿情的調研工作，務求實效性。并且設置必要的暢通渠道，保證科研機構和專家學者的研究成果能夠及時上呈，保證地方政府能夠對所呈交的意見及時回饋。地方政府在細化應急預案，提升預案的操作性的同時，也要注意與民眾的溝通工作。

第四，關注地方民生發展。黨的十八大報告指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。[5]其實，民眾的要求非常簡單明了，就是維護他們的利益，保障他們安居樂業。民眾對政治的關注與參與，是因為它與民生密切聯系在一起；民眾參與群體性事件，是因為社會上有些問題影響了民生。政府在搞好宏觀調控和市場監管的同時，更多地關注民生，為民眾多解決一些實際的問題，其實就是政府角色定位的“復位”。政府關注民生，做好教育資源的均衡配置工作，解決好百姓看病難的問題，以及“菜籃子”“米袋子”等問題，盡管這些工作很瑣碎，但民眾卻享受其中。更多地解決好民生問題，不僅群體性事件因為無人參與而無處生根，政府也因此履行了其政治責任，獲取了民眾的認同。

總之，當前群體性事件高發頻發，給社會的和諧穩定大局帶來了巨大壓力。為此，政府需要在正視存在問題的同時，更多地關注民生問題，并強化行政問責，改進考核方式，完善預警機制，進而提升應對水平。在群體性事件的應對方面，只要地方政府意識到位、方法得當，一定會有所作為。

[1]張賢明.論政治責任——民主理論的一個視角[M].長春：吉林大學出版社，2000.

[2]張永理,李程偉.公共危機管理[M].武漢：武漢大學出版社，2012.

[3]陳侃.群體性事件與地方政府治理策略研究[J].遼寧工業大學學報(社會科學版)，2015，(5).

[4]聶輝華.斬斷政企合謀的利益鏈條[N].21世紀經濟報道，2009-11-11.

[5]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2012.

責任編輯：張慶

Local Government’s Strategies for Mass Disturbance

LIU Gang，LI De-gang

(Harbin University，Harbin 150086，China)

Recently，there are more mass incidents in China，which brings great threats to social harmony and stability. Local governments should make improvement in terms of role orientation，service awareness，and early warning mechanism. The main problems that local governments should solve are pointed out. it is suggested to strengthen administrative responsibility，change the evaluation method，and improve the early warning mechanism. Local governments should pay more attention to people’s livelihood and avoid the negative effect with fast and efficient treatment.

local governments；the mass disturbance；solutions

2016-05-18

黑龍江省哲學社會科學規劃辦重點項目，項目編號：12A002。

劉剛(1974-)，女，黑龍江佳木斯人，副教授，碩士，主要從事政治社會學研究；

李德剛(1974-)，男，山東臨沂人，副教授，主要從事政治學理論研究。

1004—5856(2016)09—0033—04

D625；D631.43

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.09.007