新形勢下民主黨派民主監督的制度規范研究

周　亮

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭　411105)

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新形勢下民主黨派民主監督的制度規范研究

周亮

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭411105)

摘要：中國共產黨與民主黨派長期合作關系是歷史的選擇，是一項具有中國特色的社會主義新型政黨制度，是被我國憲法和中國共產黨黨內法規確定了的民主制度。充分發揮民主黨派的民主監督作用是憲法賦予民主黨派成員的個人權力和賦予民主黨派組織的黨派權利，是對中國共產黨黨內監督方式的有益補充。新形勢下，要進一步完善黨的執政方式，尊重民主黨派的民主監督權利，切實保障中國共產黨與民主黨派“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的親密友黨關系。

關鍵詞：中國共產黨；民主黨派；民主監督；制度規范

中國共產黨統一戰線理論是馬克思主義基本原理與中國革命和建設實踐相結合的產物，是毛澤東思想和中國特色社會主義理論的重要組成部分。在堅持中國共產黨領導的前提下，如何發揮好民主黨派的民主監督作用，對擴大民主黨派和無黨派人士有序政治參與、暢通意見表達渠道，增進政治共識、促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現代化，協調推進“四個全面”戰略布局具有獨特優勢。

一、多黨合作是一項具有中國特色的社會主義新型政黨制度，是被我國憲法和中國共產黨黨內法規確定了的民主制度

政黨是各國普遍存在的一種社會政治現象，在不同制度的國家有不同的表現形式。在我國，多黨合作是一項具有中國特色的社會主義政黨制度，是被憲法確定的民主憲政制度，在不同的時期發揮著不同的作用。

1.社會主義政黨制度是一種新型的政黨制度，中國的政黨制度體現了中國的特殊國情。資本主義國家的政黨制度往往表現為兩黨制或多黨制，“他們輪流執掌政權，用最骯臟的手段為最卑鄙的目的運用這個政權，而國民卻無力對付這兩個大的政客集團，這些人表面上是替國民服務，實際上卻是統治和掠奪國民的?！盵1]這種政黨制度表面看起來體現了所謂的公平與正義，實際上是資產階級的分贓執政。而社會主義國家是人民當家作主的新型民主和新型專政國家，政權由工人階級的先鋒隊——共產黨來執掌，各民主黨派“在承認共產黨領導這個前提下面，服務于社會主義事業的?！盵2]這種一黨領導、多黨合作的政黨制度在我國體現的是中國人民政治協商會議。政協會議以中國共產黨和各民主黨派、各人民團體為基礎組成的，是多黨合作的重要政治形式和組織形式。通過這種形式，中國共產黨和各民主黨派對國家的重要事項和重大問題進行充分協商、討論，實行政治協商和民主監督，這種多黨合作和政治協商，適合我國的國情，反映了中國社會主義體制下的新型的政黨關系。

2.中國共產黨與民主黨派的長期合作關系是歷史的選擇，是發揮民主黨派民主監督作用的前提和基礎。中國共產黨的成長、最終成為執政黨的過程也是民主黨派產生、發展的過程，也是從最初的合作到最終接受中國共產黨領導的過程。這一合作關系是歷史的必然選擇。從中日民族矛盾激化的年代，各民主黨派反對國民黨不抵抗行徑，積極支持中國共產黨推動抗日民族統一戰線的建立；到解放戰爭時期，各民主黨派公開反對國民黨一黨專政，積極支持中國共產黨領導的人民解放戰爭；再到新中國建國前后，各民主黨派積極參加政治協商會議，“愿在中共領導下，獻其綿薄，共策進行，以期中國人民民主革命之迅速成功，獨立、自由、和平、幸福的新中國之早日實現”，[3]無不體現了雙方越來越緊密的合作關系。1949年9月，各民主黨派和無黨派民主人士到北平參加由中國共產黨召開的具有偉大歷史意義的中國人民政治協商會議，參與制定具有臨時憲法性質和作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，選舉中央人民政府，莊嚴宣告中華人民共和國的誕生。從此，中國共產黨與各民主黨派的合作關系進入了新的歷史階段。

3.新中國憲法確定了多黨合作的民主制度，為民主黨派的民主監督提供了合法的制度基礎。新中國憲法對共產黨領導的多黨合作進行了肯定和保護，確定了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。1949年，中國共產黨領導各民主黨派召開了中國人民政治協商會議，通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》等法律文件，共同拉開了新中國憲政建設的序幕。民主黨派的民主監督成為《共同綱領》的重要內容。各民主黨派接受中國共產黨的領導，先后以《共同綱領》和政協章程作為自己的政治綱領。

1954年，新中國第一部社會主義類型的憲法出臺。憲法在序言中明確了各民主黨派與中國共產黨的親密關系，認為“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經結成以中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰線。今后在動員和團結全國人民完成國家過渡時期總任務和反對內外敵人的斗爭中，我國的人民民主統一戰線將繼續發揮它的作用?！?982年憲法作為現行憲法，充分肯定了中國共產黨的領導和各民主黨派在愛國統一戰線中的地位，以根本法的形式確定了民主黨派將在統一戰線中存在并發揮作用，確認了人民政協的性質和作用。1993年全國人民代表大會八屆一次會議把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入憲法，這標志著我國多黨合作制度完成了憲法化進程，為堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度奠定了更為堅實的法律基礎，多黨合作和政治協商有了更充分的法律依據。2004年，修正后的憲法再次以根本法的形式確定了民主黨派將長期存在并發揮作用。

4.黨的代表大會和黨章構建了多黨合作的政治制度，奠定了民主黨派民主監督黨內法規基礎。1956年，毛澤東在總結同各民主黨派長期合作關系的基礎上，提出了中國共產黨同各民主黨派“長期共存，互相監督”的方針，從而初步確定了共產黨領導下的多黨派合作的政治制度。1982年9月，中共十二大報告明確指出：我們黨要繼續堅持“長期共存，互相監督”，“肝膽相照，榮辱與共”的方針，加強同各民主黨派、無黨派民主人士、少數民族人士和宗教界愛國人士的合作。這標志著中國共產黨與各民主黨派親密關系“十六字”方針正式確立，反映了中共與民主黨派新型合作關系的本質和特征，成為新時期中國共產黨領導的多黨合作的基本方針。1987年中共十三大明確提出“人民代表大會制度，共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，按民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優勢。”提出我國政治體制改革要“完善共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度,進一步發揮民主黨派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。”首次把政黨制度寫進黨的全國黨員代表大會的政治報告。1992年中共十四大把“堅持共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”寫進黨章，從而從黨內最高法典中明確了民主黨派的民主監督權利。1997年中共十五大將堅持完善多黨合作制度納入黨的基本政治綱領,作為社會主義政治方略的內容之一。2007年中共十七大明確提出“依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，從而為民主黨派的民主監督提供了權利保障和輿論支撐。這些制度是鞏固和擴大民主黨派的民主監督的重要制度保障。

二、民主監督是憲法賦予民主黨派成員的個人權力和賦予民主黨派組織的黨派權利，是對中國共產黨黨內監督方式的有益補充

民主黨派作為參政黨和社會主義公民組成的政治組織，其履行民主監督職責落實的不僅是黨派權利，更是中國公民的光榮使命和權力，是對中國共產黨黨內監督方式的有益補充。

(一)作為民主黨派成員和公民個人的監督權力

1.作為民主黨派成員的監督權力。民主黨派和中國共產黨是相互監督的親密友黨，民主黨派的民主監督有利于中國共產黨的民主執政、科學執政。事實上，各民主黨派在一定程度上行使著部分公共權力，如通過接受中國共產黨的邀請或任命，在人大、政府、法院、檢察院、監察機關等單位擔任領導職務。這些擔任領導職務的民主黨派成員往往代表的是黨派意見，而非個人意見。他們的當選本身離不開民主黨派的黨派力量支持和依托，他們的活動避免不了要受黨派力量的制約與平衡，他們的意見和建議從某種意義講，就是黨派意見；他們的監督，實質上就是黨派的監督。民主黨派成員在共同參與國家治理和社會治理中，以黨派監督的形式行使人民監督的作用，其作用的發揮來源于憲法賦予的權力和權利。

2.作為公民個人的民主監督權力。我國憲法規定：“一切國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督?！边@是公民行使民主監督權力的憲法基礎。中國共產黨的執政權力是人民賦予的，接受人民監督理所當然。而民主黨派的監督權來自于人民主權，他們是各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟，他們行使民主監督權擴大了中國共產黨的執政基礎，擴大了人民群眾行使公民權利的民主渠道。作為國家的公民和主人，民主黨派個人有權通過提意見、建議和批評的方式對國家機關和國家工作人員實行民主監督。這種個人權力并非民主黨派的黨派權力，但他們作為民主黨派成員，其監督依然離不開黨派力量的影響。

(二)作為民主黨派的黨派監督權利

政黨監督“既是現代社會權力監督的主要構成部分，也是人類對權力監督理性化認識和實踐的重要標志，是人類政治文明發展的重要成果?！盵4]中國共產黨一直以來十分重視和充分肯定民主黨派的民主監督權利，保護民主黨派向中國共產黨提意見、批評、建議的權利行使。

1.賦予民主黨派民主監督權利是中國共產黨的自覺選擇。中國共產黨認為，“民主黨派參加了革命和建設，那么他就有一份功勞，他是人民的一分子，他就有權來說話?！盵5]從中國共產黨領導中國革命開始，就把民主黨派作為革命的力量加以團結和保護。當新民主主義革命取得勝利后，有的民主黨派認為自己的歷史使命已經完成并試圖解散時，毛澤東主張保留了民主黨派。他說：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會?！盵6]這種讓民主黨派發表意見的方式實質就是發揮民主黨派對共產黨執政的民主監督作用。1956年，毛澤東在總結社會主義經驗時指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存、互相監督。”[6]對相互監督，毛澤東認為：“不是單方面的，共產黨可以監督民主黨派，民主黨派也可以監督共產黨。為什么要民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，身邊很需要聽到不同的聲音。”[6]鄧小平第一次把共產黨領導的多黨合作明確為“政治制度”，他指出：“在中國共產黨的領導下，實行多黨派的合作，這是我國具體的歷史條件和現實條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點和優點。”江澤民在第19次全國統戰工作會議上指出,我國政黨制度的顯著特征是“共產黨領導、多黨派合作,共產黨執政、多黨派參政”，“要完善民主監督機制，暢通下情上達的渠道，加大民主監督力度?！焙\濤在第20次全國統戰工作會議上指出：要暢通知情、溝通、反饋等渠道，加強制度和機制建設，特別是要主動在接受民主黨派和無黨派人士監督的制度上多做努力，使民主監督機制更加規范，成效更加顯著。習近平《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》中指出：要加強人民政協民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。從毛澤東到習近平，從新民主主義革命到基本建成小康社會，中國共產黨都非常重視多黨合作的政治制度，充分發揮著民主黨派的民主監督作用，努力完善著民主黨派的民主監督機制。

2.憲法和法律確認了各政黨的活動范圍，從而有效地保障了民主黨派的民主監督權利。充分發揮民主黨派的民主監督作用，就必須在憲法和法律規范中保證民主黨派的民主監督權利，保證執政黨在憲法和法律框架下行動。1982年憲法明確規定各政黨都“必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！盵7]我國現行憲法序言指出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”現行憲法第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”憲法確認了中國共產黨和各民主黨派都必須在憲法和法律范圍內活動，從而構建了平等的政黨法律地位，在制度上為民主黨派履行民主監督的權利提供了法律基礎，實現了民主黨派民主監督的合憲性、合法性與正當性，各民主黨派可以根據憲法規范與執政黨互相提意見，作批評，相互監督。

3.三個意見充分發揮了民主黨派的民主監督權。1989年，中共中央頒布《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》規定：“民主黨派享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等”，并明確要求“切實完善民主監督機制”和“在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立、健全制度”，減少民主監督的盲目性、隨意性和不確定性，增強民主監督的約束力。十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設的高度，把“支持和保證政協依照章程開展民主監督”納入社會主義監督體系。2005年，中共中央頒布《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，該意見指出：“由于中國共產黨處于領導和執政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監督”，“要保護民主黨派和無黨派人士民主監督的政黨權利”，從而進一步明確了完善民主監督的具體制度，凸顯了民主監督在多黨合作中的地位，形成了具有我國特色的政黨制度。兩個文件的出臺，為保障民主黨派的民主監督權利提供了切實的制度保障。2015年，中共中央又下發了《關于加強政黨協商的實施意見》，將政黨協商作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，作為社會主義協商民主體系的重要組成部分，作為中國共產黨提高執政能力的重要途徑，明確了堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針。

三、完善黨的執政方式，尊重民主黨派的民主監督權利，充分發揮民主黨派的民主監督作用

加強對權力的監督與制約是現代民主政治的一項重要原則和核心問題，因為“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵8]中國共產黨作為執政黨，擁有管理國家和社會事務的權力，是最有可能犯大錯誤的政黨，因此必須設計好制度，確保權力運行的規范化、合法化。而民主黨派的民主監督作為一種民主權利、民主形式和民主渠道，是完善中國共產黨執政行為的有益補充，雖然它“沒有行政監督的直接干預性，沒有法律監督的強制性，也缺乏輿論監督的敏捷性。”[9]在依法治國、依憲治國成為當代中國社會治理根本手段和法律基本價值追求的新形勢下，充分發揮民主黨派的民主監督作用，前提是得到執政黨的認同，關鍵是獲得法律法規的保障。

1.完善中國共產黨的執政行為，尊重民主黨派的民主監督權利。中國共產黨與民主黨派長期合作關系是歷史的選擇，是一項有中國特色的社會主義新型政黨制度，是被我國憲法和中國共產黨黨內法規確定了的民主制度。“無論是黨內的監督還是黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活。”[10]正常的黨和國家的民主生活是發揮民主監督作用的前提和基礎。習近平強調：我們要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。這種善于實際上表明的就是黨的執政方式的完善。相對于民主監督，對民主黨派來說是權利，對中國共產黨來說是義務。權利落實和義務履行依靠的是中國共產黨領導方式的改善。因此，進一步完善黨的民主領導、依法領導和科學領導方式，為民主黨派的民主監督提供廣闊的政治空間是我們執政黨的必然要求。

要完善黨的執政行為，必須有制度保障，不能僅僅依靠黨內黨員的自覺。因為“自覺選擇沒有制度規范，就會因隨意性而流于形式。”[11]中國共產黨重視從制度上規范多黨合作的執政基礎，雖然20世紀50、60年代曾出現過反復，損害了民主黨派民主監督的權利和積極性，但總體保持了多黨合作政策的穩定性，維護了民主黨派的監督權利。特別是黨的十五大報告提出了依法治國，十六屆四中全會提出依法執政，十七大報告強調全面落實依法治國基本方略，十八大強調依憲治國，從制度上和法律上把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，為民主黨派持續的民主監督提供了堅強保障。

加快建設社會主義法治國家、依法執政、依憲治國，不僅意味著執政黨必須在憲法和法律規定的范圍內行使權力，也意味著憲法和法律所規定的參政黨的政治權益必須得到尊重和保護。尊重民主黨派的監督權利，保證民主黨派的相對獨立性、充分的政治空間是開展政黨監督的重要保障。中國共產黨通過制度規范，支持民主黨派和民主黨派成員在協商活動中以本黨派或個人名義發表意見和建議，支持各民主黨派對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評，參與政府有關部門組織的調查、檢查、民主評議等活動，切實發揮民主黨派的民主監督作用。

2.創造和諧的政治生態環境，提高黨員遵紀守法的自覺性。創造和諧的政治生態環境，就要使中國共產黨黨員干部提高遵紀守法的自主性和自覺性。習近平指出，“黨既領導人民制定憲法和法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法?！彼凇对诘谑藢弥醒爰o律檢查委員會第二次全體會議上的講話》中強調：“黨內決不允許有不受黨紀國法約束、甚至凌駕于黨章和黨組織之上的特殊黨員?！边@是對我國現行憲法第五條“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”的進一步闡述。

要提高中國共產黨各級領導干部的法律意識、法律觀念，克服權大于法、法自黨出的觀念，正視憲法和法律賦予民主黨派監督執政黨的權利，站在從嚴治黨的高度，把民主黨派監督當作改進執政方式的重要條件，認真對待民主監督，自覺接受民主監督，充分尊重民主黨派發表意見的權利，確保民主黨派的民主監督權利。

要提高共產黨員領導干部遵紀守法的自覺性，為監督創造和諧的政治生態環境。要從提高黨的執政能力和個人執政水平的高度出發，暢通、拓寬民主監督的渠道，創造有利于民主監督的環境，完善有利于民主監督的機制，主動接受民主監督。鼓勵民主黨派發現執政黨在工作中的錯誤、缺點，包容民主黨派提出的意見，采納民主黨派有針對性、實用性、可行性的建議，敬畏監督權利，讓民主黨派感覺到監督的力量，切實保護民主黨派行使監督的權利。

3.賦予民主監督制度約束力，構建權利損害救濟機制。制度問題帶有根本性、長期性和穩定性和約束性、強制性。只有讓監督者有權監督，能看到長遠監督的可能性，能看到權利受到損害的救濟效果，監督的效用才能真正發揮。民主監督作為一種非權力的政治監督，是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是我國政治權力運行程序中的重要環節，是人民監督權力行使的重要形式。在制度設計上，我國民主監督的實體性制度過于原則化，程序性制度過于寬泛化，民主監督后果不具有國家權力性和法律強制性，過于軟體化，從而使民主黨派的民主監督易演變為個人行為。實際上，“民主黨派的民主監督不是個人的感性行為，而是集體的、理性的政黨行為，更有宏觀性、科學性、代表性、建設性。”[12]因此，保護民主黨派的民主監督權利，就有必要從組織化的角度建立專業化的監督機構，使柔性監督具有實效性。要通過加強民主黨派民主監督的隊伍建設，提高民主黨派批評、建議的質量，擺脫民主監督的心理束縛，提高民主黨派成員的參政議政和民主監督能力，實現民主黨派的民主監督從局部監督向全面監督、被動監督向主動監督、實體規范監督向程序規范監督轉化。

從憲法和法律上賦予民主黨派成員個人權力和組織黨派權利，是發揮民主監督作用的重要途徑和中國共產黨黨內監督方式的有益補充。有人認為：“從制度內尋找民主黨派民主監督的突破口，將民主監督的內容、方式、范圍、程序、反饋、保障等程序化、規范化、制度化，在總結經驗的基礎上重塑民主黨派的監督機制，是克服民主監督隨意性和軟弱性的根本途徑?！盵13]民主黨派的監督不同于權力機關的監督和行政、司法監督，不宜賦予這種監督法律的強制力，但可以通過一定的形式爭取民主監督的約束力。這種約束力的行使可以通過多種途徑來實現。如通過加強和人大的合作，建立和人大的聯席會議制度，借助人大的力量將自身的軟約束轉化為硬約束；通過加強與新聞媒介的聯系，借助媒體表達觀點，增強民主監督的影響力，提高監督的話語權；通過積極參與中國共產黨的黨內監督，民主評議黨員，實現民主監督的多方位、全覆蓋，增強民主監督的威懾力。

有權利必有救濟。沒有救濟的權利是虛無飄渺的空中樓閣。構建民主監督的權利救濟機制，就是保護民主監督的監督效力與監督長期性。對于民主黨派的意見、建議和批評，中國共產黨黨員和國家工作人員必須積極響應、及時反饋，否則追究相關人員的紀律責任。以紀律責任的方式，構建民主監督的權利救濟方式，讓民主黨派從內心獲得尊重與滿足。同時，對于惡意阻撓民主黨派民主監督的行為，要通過法律程序進行明確界定，強化民主黨派的民主監督職能。

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A Study on Democratic Supervision of Democratic Parties under New Situation

ZHOU Liang

(Faculty of Law,Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105,China)

Abstract：The long-term cooperation relationship between the Communist Party of China and the democratic parties is the choice of history.It is a new socialist political party system with Chinese characteristics,which is determined by the constitution of our country and the Communist Party of China.Giving full play to the democratic supervision function of the democratic parties is the personal power that the Constitution gives to the members of the democratic parties and the party's rights to the democratic parties.It is a useful supplement to the supervision mode of the Communist Party of China.Under the new situation,to further improve the party's style of governance,respect the rights of democratic supervision of the democratic parties,and effectively protect the Chinese Communist Party and the democratic parties “long-term coexistence,mutual supervision,treating each other with all sincerity,and sharing weal and woe”relations between the Communist Party and close friends.

Key words：the Communist Party of China;democratic parties;democratic supervision;institutional norms

收稿日期：2015-12-18

基金項目：毛澤東思想研究專項任務項目“毛澤東憲法思想及發展規律研究”(15MY14)的階段性成果。

作者簡介：周亮(1978—)，男，湖南瀏陽人，副教授，博士生，從事憲法學與行政法學研究。

中圖分類號：D665

文獻標識碼：A

文章編號：1673-0313(2016)02-0020-06