村級土地利用規(guī)劃的探索與實踐
——以湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃為例

劉冬榮，彭佳捷，呂煥哲（湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南　長沙 410007）

村級土地利用規(guī)劃的探索與實踐
——以湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃為例

劉冬榮*，彭佳捷，呂煥哲
（湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南長沙 410007）

湖南省以編制村級國土綜合整治規(guī)劃的形式，創(chuàng)造性的開展村級土地利用規(guī)劃的編制與實施工作，取得了初步成效。以湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃為例，分析了規(guī)劃存在編制主體易位，對規(guī)劃效益指向和村民需求研究不足，規(guī)劃彈性不足，資金籌措困難等局限性。提出了建立規(guī)劃的法律保障，規(guī)劃編制應以需求為導向，加強規(guī)劃技術研究和示范，漸進式推進規(guī)劃編制工作，建立多元化規(guī)劃資金投入機制促進規(guī)劃實施等建議。

村級土地利用規(guī)劃；國土綜合整治規(guī)劃；探索；實踐；湖南省

村級土地利用規(guī)劃是對中國現有土地利用規(guī)劃體系的深化和完善，是中國土地利用規(guī)劃體系中最低層次也是最基礎層次的規(guī)劃類型，適應村域經濟發(fā)展對土地利用規(guī)劃管理的要求［1，2］。2003年以來，我國地方村級土地利用規(guī)劃的實踐以及國家科技計劃項目，共同推動了該領域的發(fā)展并取得一定的成果［3～6］。中共中央“十三五規(guī)劃建議”提出，提高社會主義新農村建設水平，開展農村人居環(huán)境整治行動，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。開展村級土地利用規(guī)劃，是建設美麗鄉(xiāng)村深化生態(tài)文明體制改革的需要，有助于完善規(guī)劃體系建設，促進農村系列改革，對于挖掘發(fā)展?jié)摿ν七M供給側改革具有重要作用。2009年，湖南省部署開展了國土綜合整治規(guī)劃。從規(guī)劃編制的組織主體、規(guī)劃定位和規(guī)劃內容體系來看，湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃屬村級土地利用規(guī)劃范疇。本文在湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃探索和實踐工作的基礎上，分析規(guī)劃編制與實施的局限性，提出進一步改進村級土地利用規(guī)劃編制的對策建議，以期為逐步開展的村級土地利用規(guī)劃編制與實施工作提供參考。

1　湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃開展情況

1.1工作概況

湖南省位于江南丘陵地區(qū)，省內自然條件、經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農村居民點星羅棋布，用地布局分散，“空心村”較多，集約利用水平不高。2009年，為深入貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，大力推進“一化三基”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會主義新農村建設，省委省政府印發(fā)的《中共湖南省委湖南省人民政府關于推進農村土地整治的意見》提出，編制農村土地綜合整治規(guī)劃。結合湖南省實際，2009年省國土資源廳印發(fā)了《關于開展村級國土綜合整治規(guī)劃試點工作的通知》，2011年5月部署了第一批5個村的試點工作。2013年開始，全省逐步全面推開村級國土綜合整治規(guī)劃工作。2013～2015年，以省以上投資土地整治項目為依托，已編制村莊國土綜合整治規(guī)劃的村莊為3795個，若考慮湖南省從2009～2012年編制的土地整治項目規(guī)劃，包括省、市兩級投資的項目，已編制農村國土綜合整治規(guī)劃的村莊達到7000余個。

1.2規(guī)劃定位

湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃是以行政村為單位編制，統(tǒng)籌村域范圍內國土資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展的綜合性空間規(guī)劃。規(guī)劃依據縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃、縣級土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等上位規(guī)劃，明確村莊發(fā)展方向和重點，合理配置各類國土資源，落實各類用地的管制措施，圍繞優(yōu)化利用國土資源、促進村莊經濟社會可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌安排各類基礎設施建設項目，引導各類整治項目實施，并對村民的建設行為進行引導和規(guī)范。

因此，該規(guī)劃既是國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃體系在村級行政單位的拓展，也是村莊居民點、產業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境以及村莊建設用地整理、工礦廢棄地復墾、未利用地開發(fā)、土地整治等專項規(guī)劃等的詳細規(guī)劃。

1.3規(guī)劃內容體系

湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃對村域土地的用地結構、用地布局、國土綜合整治和土地利用分區(qū)等作出了安排。規(guī)劃在闡述村域土地、礦產、水、森林等自然資源狀況和其他重要的人文資源狀況、生態(tài)環(huán)境狀況等的基礎上，從村域土地利用、村域建設布局、村域國土綜合整治、村域產業(yè)發(fā)展、村域生態(tài)建設與環(huán)境保護、規(guī)劃實施保障措施等六個方面，構建了規(guī)劃內容體系。1）村域土地利用。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的控制規(guī)模，合理確定村域內各類用地的總體結構與布局。重點是耕地、基本農田、村莊和農村居民點建設用地的布局安排。2）村域建設布局。包括村莊和農村居民點建設總體布局、風格、規(guī)模、次序安排；村域內道路、電力、通訊、飲水、燃氣、商貿、文化衛(wèi)生站點等公共基礎設施布局建設安排。3）村域國土綜合整治。主要包括村域內土地開發(fā)整理復墾的總體安排與項目布局；農村居民點綜合整治的時序與布局；以土地開發(fā)整理為平臺，對村域山、水、田、路、林、村國土綜合整治的布局與安排。4）村域產業(yè)發(fā)展。主要是村域內農業(yè)結構調整和現代農業(yè)發(fā)展布局；村級工業(yè)布局安排；村域內其他產業(yè)發(fā)展安排，如旅游休閑觀光產業(yè)、礦產資源開發(fā)等。5）村域生態(tài)建設與環(huán)境保護。主要是村域內生態(tài)用地的布局與生態(tài)系統(tǒng)的建設；村域環(huán)境污染整治與環(huán)境保護的安排；村域內地質災害監(jiān)測治理安排。6）規(guī)劃實施保障措施。包括村級規(guī)劃的建設資金籌措、政策扶植、建設項目實施與監(jiān)管等有關保障措施。明確村域內所有涉及國土開發(fā)利用與保護的生產、生活和建設活動均應符合村級國土綜合整治規(guī)劃。

1.4規(guī)劃成果表達

規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本和圖件，以圖件為主。主要圖件有：村域國土綜合整治規(guī)劃圖，村域土地利用專項規(guī)劃圖（含基本農田保護圖），村域村莊及居民點修建性詳細規(guī)劃圖（含各種管線路網布置圖），村域產業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃圖，村域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃圖等。

1.5規(guī)劃編制與組織實施

湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃的編制工作按照政府主導，多方參與的原則，由省級國土資源主管部門具體部署安排，縣級政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體實施，縣級國土資源部門統(tǒng)籌協(xié)調，相關部門共同參與，充分聽取群眾意見。政府及相關部門負責規(guī)劃的組織、指導、協(xié)調、監(jiān)督等相關工作。

2　取得的成效

2.1通過編制國土綜合整治規(guī)劃的形式，創(chuàng)造

性地推進了村級土地利用規(guī)劃編制工作

目前村級土地利用規(guī)劃僅為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃的組成部分，并非獨立層級的規(guī)劃，規(guī)劃編制一般與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃同步進行，缺乏明確的定位依據。村級土地利用規(guī)劃尚處技術研究和試點探索階段。在國家實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的背景下，重慶市、浙江省等部分省、市先后開展了村級土地利用規(guī)劃試點工作，按照村土地利用規(guī)劃技術需要，明確村土地利用規(guī)劃的內容。湖南省根據中央精神，結合地方發(fā)展戰(zhàn)略要求，以推進農村土地整治為重點，通過編制國土綜合整治規(guī)劃的形式，創(chuàng)造性地推進了村級土地利用規(guī)劃編制工作，在一定程度上滿足了土地管理工作的需求，充實了我國村級土地利用規(guī)劃工作內容。

2.2形成了技術性規(guī)范，積累了村級土地利用規(guī)劃編制經驗

湖南省按照不同社會經濟發(fā)展水平確定了第一批試點對象，包括社會經濟發(fā)展水平較高地區(qū)的長沙市瀏陽市沙市鎮(zhèn)河背社區(qū)、環(huán)洞庭湖基本農田建設重大工程范圍的岳陽市君山區(qū)西城辦事處上反咀村、納入國家扶持貧困地區(qū)的岳陽市平江縣木金鄉(xiāng)下江村、屬土地整理潛力較高地區(qū)的湘潭市湘潭縣梅林橋鎮(zhèn)梅林村、屬自然條件較差地區(qū)的永州市新田縣新圩鎮(zhèn)三占塘村。在試點工作的基礎上，制訂了《湖南省村級國土綜合整治規(guī)劃編制技術要點》，明確了規(guī)劃適用范圍、規(guī)劃編制的依據和原則，建立了完整的規(guī)劃編制程序，健全了完整規(guī)劃內容體系，為全面推進規(guī)劃編制工作提供技術基礎。

2.3以土地整治項目為載體，有效促進了規(guī)劃實施

村級規(guī)劃的有效實施，需要穩(wěn)定且成規(guī)模的資金來源。規(guī)劃確定的各項建設、開發(fā)、保護項目的實施，僅靠村集體自籌資金，無疑杯水車薪。因村級建設的短期經濟效益不夠明顯，各類社會投資主體，大多望而卻步。2013年，湖南省國土資源廳印發(fā)了《關于加快推進村級國土綜合整治規(guī)劃編制工作的通知》，要求今后申報農村土地整治項目不再編制項目規(guī)劃，而以村級國土綜合整治規(guī)劃替代。湖南省以土地整治項目資金為主體，有效聚合了相關涉農資金集中使用，充分發(fā)揮各項資金使用的疊加效益，為規(guī)劃實施建立了資金保障。永州新田三占塘村通過國土綜合整治規(guī)劃引領、特色產業(yè)支撐，以土地整治項目實施為載體，聚合國家鄉(xiāng)村旅游扶貧資金等各方資金，如今實現天上有飛鴿、地上有土雞、籠中有竹鼠、欄內有豪豬、水里有游魚、田間有香瓜，產業(yè)發(fā)展興旺，田園風光美麗，成為“中國·新田休閑養(yǎng)生旅游目的地”。

2.4規(guī)劃實施改善了農村生產生活條件，推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

以土地整治項目為重點的國土綜合整治規(guī)劃的實施，一是推進了環(huán)洞庭湖、婁邵盆地等國家級高標準農田建設，共投入資金276.22億元，建成高標準農田1510.07萬畝，增加了耕地面積，提高了耕地質量，為規(guī)模經營和發(fā)展現代農業(yè)創(chuàng)造條件。二是改善了農村生產生活條件，提高了農村土地的節(jié)約集約利用水平。三是引導和促進農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化經營。例如長沙市望城區(qū)農村住宅產業(yè)化，有效保護了耕地，降低農村建房用地量，全面提高農民生活質量，逐步走上專業(yè)化、市場化和現代化的發(fā)展軌道。四是拓展了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展空間，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。規(guī)劃實施與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結合，節(jié)約出來的一部分集體建設用地用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農產業(yè)，一部分安排城鎮(zhèn)建設，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結構和布局。2009～2014年，復墾了農村居民點用地2411公頃、工礦廢棄地2969公頃，置換出城鎮(zhèn)建設用地3392公頃。

3　存在的局限性

3.1規(guī)劃編制主體易位，影響規(guī)劃的操作性

規(guī)劃方案是規(guī)劃編制主體意志的反映，由規(guī)劃編制主體實施，規(guī)劃編制主體在一定程度上決定了規(guī)劃方案的可操作性。我國現行5級土地利用總體規(guī)劃的編制主體為行政機構，是各級人民政府，規(guī)劃編制由最高行政機構部署自上而下開展。村集體即村民委員會，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。《中華人民共和國村民委員會自治法》賦予村民委員會辦理本村公共事務和公益事業(yè)、組織實施本村建設規(guī)劃的權利。因此，村域范圍的生產、生活與土地資源利用等公共事務和公益事業(yè)，應由村民委員會根據國家相關法律法規(guī)自主實施。農村集體所有制的屬性決定了村級土地利用規(guī)劃屬自治型規(guī)劃。因此，村級土地利用規(guī)劃應由村民委員會組織編制，各級人民政府應依法予以指導、協(xié)調、監(jiān)督。鑒于當前村民委員會缺乏村級規(guī)劃編制的經驗，湖南省國土綜合整治規(guī)劃由縣級人民政府組織編制，在一定程度上促進了規(guī)劃編制工作進程。雖然經過廣泛的公眾參與，但未能體現村民委員會自治權，村民積極性不高，影響了村級土地利用規(guī)劃的普遍推廣和實施。

3.2沿襲土地利用總體規(guī)劃編制模式，對規(guī)劃實施效益及村民需求研究不夠

湖南省國土綜合整治規(guī)劃以實施土地整治項目為重點，通過自上而下統(tǒng)一部署安排，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調各業(yè)用地矛盾，雖然在規(guī)定時間完成了規(guī)劃編制任務，但是對于村級規(guī)劃的實施效益及需求，考慮不足。湖南省村的類型多樣，有發(fā)展作物種植的農業(yè)生產村，服務城鎮(zhèn)發(fā)展的城郊村，發(fā)展特色農產品加工業(yè)的工業(yè)村，保持良好生態(tài)的山區(qū)村，發(fā)展觀光業(yè)的休閑旅游村，保護古村落的傳統(tǒng)村等等。不同類型和不同地域的村國土綜合整治規(guī)劃具有不同的實施效益和需求。比如在工業(yè)村，其重點需求是保障改善特色農產品生產條件，保障合理的特色加工廠房用地。在城郊村，其重點需求是確定城鎮(zhèn)增長邊界和基本農田紅線，促進生產生活設施與城鎮(zhèn)接軌，明晰土地權屬，為經營性集體建設用地入市打下基礎。由于在規(guī)劃編制過程中，沿用以土地整治項目為核心的規(guī)劃模式，對于規(guī)劃方案的實施效益及村民需求的研究不夠深入，影響了規(guī)劃實施整體效益。

3.3規(guī)劃彈性考慮不足，影響建設規(guī)劃實施

剛性和彈性問題，一直是土地規(guī)劃界學者的高度關注的熱點［7～8］。現行土地利用總體規(guī)劃強化了建設用地空間管制，但是受剛性指標的制約，空間區(qū)位和范圍的確定仍受到一定約束。村級土地利用規(guī)劃是實現土地精細化管理的規(guī)劃，需要一定的彈性空間支持。村集體為自治組織，村級建設項目選址不確定性較大。規(guī)劃編制對村級公共建筑、公益設施等建設項目選址尚難到位。在鄉(xiāng)級規(guī)劃的控制下，規(guī)劃編制難以安排村級不確定選址的建設項目的用地彈性空間。在用地空間分區(qū)管制規(guī)則中，對建設用地布局調整的情形也未明確。當前土地規(guī)劃調整修改，尚未明確村級建設項目調整修改的相關規(guī)定。因此，在規(guī)劃實施中，土地整理復墾開發(fā)項目得到較好實施，而涉及規(guī)劃調整修改的建設項目實施較為困難，存在導致違法用地情況的可能。

3.4資金籌措困難，規(guī)劃全面實施難度大

湖南省雖然明確聚合各類涉農資金集中使用，充分發(fā)揮各項資金使用的疊加效益，加大財稅和金融支持，鼓勵社會資金參與農村土地綜合整治，促進規(guī)劃土地整治項目的實施。從規(guī)劃的其他建設項目實施情況來看，經濟條件較好的村，村集體及地方勉強能夠安排部分建設資金。有的村也只能通過土地綜合整治項目等其他專項資金，或村民自籌部分實施規(guī)劃。部分村的國土綜合整治規(guī)劃因缺乏資金，未能全面較好實施。究其原因，一是國土綜合整治的效益未能充分顯現，對各方投入的吸引力不足；二是規(guī)劃實施的融資機制不夠健全。

4　對策建議

4.1盡快啟動村級土地利用規(guī)劃的法制建設工作，建立規(guī)劃的法律保障

把規(guī)劃的編制與實施納入法治化軌道，是促進村級土地利用規(guī)劃工作有效開展的根本保障。當前，無論是村級土地利用規(guī)劃還是村級國土綜合整治規(guī)劃，都未納入相關法律法規(guī)框架內。湖南省雖然出臺了村級國土綜合整治規(guī)劃的相關政策和規(guī)章，但是規(guī)劃的法律地位不高仍是客觀現實。因此，要盡快開展村級土地利用規(guī)劃的立法研制工作，各地也要加快制訂地方性法規(guī)，將村級土地利用規(guī)劃納入法制體系。

4.2以需求為導向，調動各方參與村級土地利用規(guī)劃的積極性

村級土地利用規(guī)劃進展緩慢的一個重要原因是需求不足。現行土地制度與市場化、城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不相適應，抑制了農村發(fā)展需求，需要深化改革。在市場化改革的大背景下，只要符合規(guī)劃和用途管制，城市土地和農村土地都可以在不改變土地所有制性質的前提下進入市場進行開發(fā)建設。農村宅基地、自留地、自留山屬于集體所有。通過推進農村供給側結構性改革，實行農村承包地“三權分置”，允許集體建設用地入市，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農民以承包經營權、住房財產權進行抵押、擔保，賦予農民更多的財產權，將釋放農村發(fā)展的巨大潛力，帶來巨大的發(fā)展需求，充分調動農民、村集體、社會組織、地方政府等各方要求編制村級土地利用規(guī)劃的主動性和積極性。

4.3加強規(guī)劃技術研究和示范工作，推進成果應用與推廣

當前，村級土地利用規(guī)劃的理論基礎薄弱，技術方法不足，已編制的村級土地利用規(guī)劃仍然帶有濃厚的土地利用總體規(guī)劃色彩。為積極推進村級土地利用規(guī)劃工作，一要突破現行土地利用總體規(guī)劃既有模式的束縛，探討和發(fā)展符合鄉(xiāng)村和村級特點的土地利用規(guī)劃基本理論、編制原理、編制方法、編制標準等技術體系，推動研究技術成果的應用與轉化。二要加強示范工作，確定合理的規(guī)劃示范區(qū)域和數量，與農村土地管理制度改革、整村推進土地整治、現代農業(yè)產業(yè)化、高標準農田建設、扶貧開發(fā)、傳統(tǒng)村落建設等相關工作相結合，形成相對成熟的經驗，發(fā)揮示范成果的引領和帶動作用。

4.4因地制宜，因時制宜，推進規(guī)劃編制工作

我國各類村莊數量龐大，村情各異。村級規(guī)劃屬自治型規(guī)劃，村民委員會應是規(guī)劃編制的主體。村級土地利用規(guī)劃基期、規(guī)劃期不宜統(tǒng)一規(guī)定。在規(guī)劃編制工作基礎不扎實、技術基礎薄弱的現實狀況下，采用統(tǒng)一部署安排編制的政府包辦方式開展村級土地利用規(guī)劃編制工作，既影響規(guī)劃成果的質量，又影響規(guī)劃的可操作性。為加快推進村級土地利用規(guī)劃的編制實施，一是，因地制宜，選擇土地利用變化較大地區(qū)、土地利用矛盾突出地區(qū)、扶貧開發(fā)區(qū)等不同類型地區(qū)，結合村集體規(guī)劃編制意向開展。二是，因時制宜，在村莊發(fā)展需要編制規(guī)劃時，由村集體申請編制。以點帶面，帶動周邊地區(qū)的規(guī)劃編制。

4.5建立多元化投入機制，為規(guī)劃編制與實施提供資金保障

經費來源缺乏是制約村級土地利用規(guī)劃編制和實施的重要因素。在市場化條件下，應以效益為導向，建立多元化規(guī)劃建設資金投入機制。一是，在市、縣兩級人民政府的統(tǒng)籌下，整合并集中使用土地整理開發(fā)、農村公路建設、農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利、傳統(tǒng)村落建設、農村危房改造、以工代賑、扶貧開發(fā)、電力、通訊、煙草等相關涉農資金，充分發(fā)揮各項資金使用的疊加效益。二是，逐步加大規(guī)劃實施的財稅投入。創(chuàng)新農村金融產品和金融服務，為產業(yè)發(fā)展、農民建房和農村公益事業(yè)提供信貸支持。三是，明確投資回報，吸引土地權屬主體、土地承包經營者以及各類社會投資主體采取自籌資金、社會融資等多種方式，投資規(guī)劃項目建設資金。四是，匯總各方資金建立村級規(guī)劃建設專項資金，統(tǒng)籌安排的資金使用。

/Re feren ces

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Exploration and Practice of Land Use Planning on Village Level——A Case Study of Land Comprehensive Planning on Village Level in Hunan

Liu Dongrong， Peng Jiajie， Lv Huanzhe
（Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan410007）

Based on compiling comprehensive land development and management planning on Village Level in Hunan province， compilation and implementation of land use planning on village-level were carried out creatively， and practical experience and technological basis were accumulated. Taking the comprehensive land use planning in Hunan as an example， this paper fully analyzed the problems， which were the transposal of planning main body， the deficiency of villagers’ demands， lacking of elasticity on land use planning and the difficulty of fund raising. On this basis， in order to promoting land use planning， some proposals were recommended. For example， land use planning should be guided by demands， technical research and demonstration should be strengthened， planning work should be gradually promoted， and diversified capital investment mechanism should be established.

land use planning on village level； land comprehensive improvement plan； exploration；practice； Hunan

F301.2

A

1672-5603（2016）03-063-5

*第一作者簡介劉冬榮，男，1977年生，碩士，工程師，主要研究方向為土地利用規(guī)劃。E-mail: 308347703@qq.com

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。