刑事中止審查起訴制度的立法缺位和對策研究

龍振奕

(廣西政法管理干部學院，廣西 南寧 530023)

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刑事中止審查起訴制度的立法缺位和對策研究

龍振奕

(廣西政法管理干部學院，廣西 南寧 530023)

中止審查制度作為刑事訴訟活動一個重要的環節，在我國現行有效的法律規范中卻處于無法條規定的尷尬境地，而新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》對審查起訴階段中止審查制度進行了刪除，又沒有明確規定發生審查起訴環節犯罪嫌疑人潛逃及其他不能接受訊問的情形應當如何處理，這使得人民檢察院對這一情形無所適從，也給審查起訴工作造成了很大的負面影響。該文從檢察實務工作出發，闡述構建和完善中止審查制度的重要性以及意義，探討具體的制度構建模式，以引起立法層面的重視。

審查起訴；中止審查；制度構建

中止審查起訴制度是人民檢察院在審查起訴過程中由于犯罪嫌疑人潛逃或者患有嚴重疾病不能接受訊問，喪失訴訟行為能力等事由而暫停審查的一項刑事訴訟法律制度。犯罪嫌疑人、被告人若不能及時到案，刑事訴訟活動就無法順利進行，因此中止審查在刑事訴訟活動中是保障訴訟效率和程序公正的有效途徑。這一項制度從1997年實施以來一直延續至今，但2012年最高人民檢察院將此項制度取消，這樣就造成了中止審查活動缺乏一定的制度依據。各地人民檢察院已經不能行使中止審查起訴權，在這種情況下，各地方的處理方式不同，也存在很多問題需要進一步解決[1]。

一、中止審查制度歷史的發展

刑事訴訟中止審查制度在我國發展較為緩慢，長期處于探索階段，從我國現行的法律體系和立法規范的發展歷程來看，刑事訴訟中止制度并沒有得到理論界和實務界的廣泛認可，從新修訂的《刑事訴訟法》僅對審判階段的中止審理做的規定上就可以看出這種態度。

追溯到上世紀的司法實踐活動，最高人民法院就已經對刑事訴訟的中止就有了初步探索，如1957年、1983 年以及1988 年最高人民法院批復等一系列的司法解釋和批復中就具體羅列了刑事訴訟中止的原因,概括原因有二：一是被告人在審理過程中患重病或精神病發作，致使不能繼續審理；二是在采取取保候審、監視居住的被告人在法院審理期間潛逃。這都是從法院的角度出發，為法院在處理出現訴訟中止情形提供了一定的法律依據，也適用了相當長的時間，但并沒有被《刑事訴訟法》采納，直至1998年通過的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《高法解釋》)才首次被納入到司法解釋的高度(1)。

1997年最高人民檢察院發布的《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》(以下簡稱新《規則》)的規定中也對涉及到刑事訴訟中止類別、中止發生的條件和如何啟動中止的程序等方面，都作出了相對合理的分類和較為科學的規定(2)，這也是中止審查制度首次出現在通行全國的統一法律規范中，該規定一直被沿用至新《規則》頒布而宣告廢止(3)。2012年新《刑事訴訟法》有了新的突破，首次以基本法律的立法形式吸收了《高法解釋》第181條的相關規定，將審判階段的中止審理納入到《刑事訴訟法》中，從而使得審判階段處理刑事訴訟中止有了法律依據。對于未被新《刑事訴訟法》認可的中止審查制度，則使得新《規則》也把審查起訴階段中止制度予以刪除，卻沒有另行規定如何處理這些種情形，其他相關法律法規對此方面的規定也是一片空白。最高人民檢察院廢除中止審查起訴制度的相關規定，這樣就導致了立法上的缺失，人民檢察院在審查起訴工作中對于如何處理上述情形根本無法可依，以上的各種情形一旦發生，人民檢察院將無所適從[2]。這也宣告了檢察機關在審查起訴階段的中止審查“于法無據”，這也給檢察實務工作帶來了巨大的困境。

二、中止審查制度的現實情況以及存在的問題

(一)立法的缺失

新修訂的《刑事訴訟法》關于訴訟中止方面的立法，只是在第200條對審判機關中止審理作出了明確規定。相反的是，新《刑事訴訟法》并沒有關于審查起訴階段中止審查的任何規定，因此檢察機關在審查起訴階段決定中止審查就缺乏法律上的認可。同時，新《規則》也刪除了原來規定中止審查制度的第273條，卻未對檢察機關審查起訴階段中止審查做出相關規定，這一立法的缺失，就會導致檢察機關在審查起訴過程中，一旦遇到犯罪嫌疑人不到案或者喪失訴訟能力的情況，就不能做到依法辦案，因為無“法”可依，從而沒有應對策略。缺乏統一的法律規范來規制，現實中出現的問題就必然會導致不同的做法、不同的處理結果，這一做法必將損害司法的嚴肅性和公正性。

(二)實踐中出現的問題

大多數基層檢察院在辦理刑事案件過程中，經常遇到犯罪嫌疑人因各種原因暫時喪失訴訟能力或者因逃匿等原因導致不在案的情形，如何處理這種難以解決的狀況成為當前司法實踐中面臨的首要問題。筆者認為，應該依據不同的情形采取對應的解決方式。

在有同案犯的情況下，審查起訴階段犯罪嫌疑人不到案的，檢察機關可以根據新《刑事訴訟法》和新《規則》的相關規定，變通地采用和利用兜底性規定的條款，退回公安機關補充偵查，督促偵查機關追逃不在案的犯罪嫌疑人，以解決因廢除中止審查制度而造成的不足。盡管依照法律和相關司法解釋的規定，案件需退回補充偵查的，應該是針對存在有犯罪事實,但是檢察機關認為犯罪事實不清、證據不足或者是犯罪嫌疑人尚有需要追究刑事責任的遺漏罪行、遺漏共同實施犯罪的同案犯等情形，采取這種解決辦法是目前最好的處理方式。

對于犯罪嫌疑人潛逃或者喪失訴訟行為能力的情形，則不能使用退回偵查機關補充偵查這種處理方法。各地針對犯罪嫌疑人潛逃或者喪失訴訟行為能力的情形做法各不相同，處理方式大致有三種：一是依照《刑事訴訟法》的規定,刑事案件進入到審查起訴階段后,檢察機關只能依法提起公訴或作不起訴的決定，對此檢察機關只能以此做出在審查起訴階段終結訴訟的處理；二是建議公安機關撤案，檢察機關往往為了防止超期辦案，變通適用新《刑事訴訟法》第15條規定，要求公安機關撤案；三是依照舊《規則》273條的規定，沿用原來中止審查的規定做出中止審查決定。上述的做法，都是沒有嚴格依照法律的規定做出的處理方式，但是在立法缺失的情況下，超越了法律規定的程序和權限,還會導致司法機關之間產生分歧，嚴重削弱了司法的權威性和統一性，同時也沒有充分保障當事人的合法權益，這對司法權威和法治建設都會產生較大的負面作用。

三、舊《規則》規定的弊端

(一)舊《規則》關于中止審查制度規定的不足

舊《規則》中273條關于中止審查起訴的規定過于簡單，且缺乏具體的操作程序。從立法的宏觀目的來看，該條規定帶有明顯的職權性質，過分強調辦案機關的權力履行而忽視了犯罪嫌疑人的權利保障。主要體現在以下幾個方面。

1．缺乏關于中止審查程序的具體實施期限的規定。對喪失訴訟能力的期限沒有做相應的規定。對于一般輕刑案件，犯罪嫌疑人喪失刑事能力致使長期無法恢復的情況，又已過了正常的追溯時效，在這種情況下就得考慮該案件是否需要繼續保持在中止審查的狀態，是否由檢察機關持續采取中止措施，無休止的中止審查就是在消耗有限的辦案資源，是浪費訴訟資源的一種表現。

2．缺乏對被中止審理之人應當適用具體的強制措施以及關于強制措施變更等情形的相關規定。相關的司法解釋之所以規定對患有精神病的被告人中止審理，主要是因為犯罪嫌疑人處于暫時性喪失參與訴訟的相應能力，法律給予其一定時間恢復訴訟能力。因此，對被中止審查的犯罪嫌疑人應當采取積極有效的治療行為。然而舊《規則》和相關解釋并沒有規定治療犯罪嫌疑人的精神病及其他嚴重疾病的相關程序。

3．缺乏涉及當事人對中止審查決定的救濟程序。舊《規則》僅規定了辦案人員的權力(4)，卻沒有規定偵查機關和當事人不服中止審查決定應享有的救濟途徑和措施，使得中止審查制度缺乏監督，也忽略了對當事人訴訟權利的保障。

4．缺乏對適用中止審查制度法定情形和相應配套措施的規定。法定情形除了規定潛逃和精神病外，如何判斷犯罪嫌疑人患有其他嚴重疾病，其他嚴重疾病的范圍應如何確定，誰有資格出具犯罪嫌疑人、被告人患有其他嚴重疾病的診斷書等等。更沒有規定如何積極追逃嫌疑人的相關規定和對精神病犯罪嫌疑人的治療相關措施。對如何追逃、如何流轉到公安機關以及精神病的治療如何實施等相關情況都沒有規定。

(二)舊《規則》給實踐工作帶來的困擾

新《規則》頒布前，不少地方的檢察機關報表數據顯示都有積存的中止審查案件，這些中止審查的案件中，大多數都是犯罪嫌疑人潛逃或者喪失訴訟能力的，案件中止決定作出后，甚少有人再去關注案件是否符合撤銷中止審查的情形，從而導致大量的案件擱置起來，使得“中止”變成了“終止”。

這樣的做法帶來了非常惡劣的影響，一方面使得大量訴訟中止情形消失的違法犯罪分子逍遙法外，沒有受到應有的法律懲罰，使得“法網恢恢，疏而不漏”的刑法政策成為空談，也使得國家“從重從快”打擊犯罪的刑事方針得不到落實。一方面又助長了犯罪嫌疑人的僥幸心理，由于中止審查的案件可以中止訴訟，甚至可以達到逃避刑罰制裁的目的，犯罪分子在受到法律追究時，總覺得逃避法律的處罰是有可能的，總是千方百計利用關系說情，甚至賄賂辦案人員，從而達到有機會潛逃或者被認定喪失能力的目的，使案件得以中止審理，這將嚴重影響司法活動的廉潔性和公正性。因此，必須嚴格控制中止審查，為刑事訴訟活動的順暢有序提供保障。

四、建立刑事中止審查制度的必要性和對策

(一)建立刑事中止審查制度的必要性

中止審查制度經歷了從無到有，再從有到無的發展過程,不可否認其制度本身存在的一些弊端,立法者出于深思熟慮才將其拒絕在立法之中。但只要一個制度有其存在的合理性,就不能因為有弊端而一味地去取消,而應當在存在的基礎上予以改進和完善，盡量取利棄弊。隨著法治建設的不斷深入，司法改革也進入了一個新階段，檢察機關在刑事審查起訴階段發揮著重要的作用，同時也履行著法律賦予的職責，而從立法者舍棄中止審查而認可中止審理，則可以看出更偏向于審判階段重視，因此性質大致一樣的刑事訴訟中止中的中止審查，也應當在審查起訴階段予以保留。結合當前司法現狀，中止審查的刪除，導致了諸多弊端和問題的出現,嚴重影響了刑事訴訟活動的依法開展，這充分說明刪除中止審查制度嚴重影響了刑事訴訟活動的正常進行。因此，有必要以立法的形式規定中止審查制度。

1．有利于實現《刑事訴訟法》的價值。檢察機關審查起訴工作是在依照法律的規定，審查犯罪嫌疑人的犯罪事實從而代表國家對其提起公訴，當犯罪嫌疑人因潛逃而不在案或者因患有精神病或者其他疾病而喪失訴訟能力時，為了能夠保證刑法的正確實施，同時又不損害犯罪嫌疑人訴訟的合法權益，需要中止審查。檢察機關作出中止審查的決定，不僅能保障刑事訴訟活動的正常有序進行,更是實現刑事訴訟基本價值的重要條件。

2．有利于彌補法律空白,完善法律體系。可以保障檢察機關在審查起訴環節依法履行職責，在出現犯罪嫌疑人因潛逃而不在案或患有嚴重疾病及精神病等無法參加訴訟等情形時能夠有法律依據的支撐，真正做到依法辦案。

3．有利于規范司法行為，保證案件質量。以基本法律的形式規定中止審查制度，不僅可以規范檢察機關執法辦案行為,調節和改變檢察機關執法缺乏法律依據和不合乎法律規定的現狀，更能夠提高中止審查制度的適用性和統一性，從而更好地維護司法權威和司法嚴肅性。

4．有利于掌控犯罪嫌疑人，及時處理案件。檢察機關在做出中止審查決定的時候,可以視具體實際對犯罪嫌疑人采取不同的處理決定。如對到案后逃匿的犯罪嫌疑人，則建議公安機關立即追逃,而對患有嚴重疾病或者精神病的犯罪嫌疑人,則是責令公安機關對犯罪嫌疑人采取相應的治療措施，對于治療恢復訴訟能力后的犯罪嫌疑人,公安機關則應立即重新移送審查起訴。

(二)構建完善的刑事中止審查制度的具體對策

通過《刑事訴訟法》修正案以及修訂新《規則》的雙管齊下，從基本法律的層面確立審查起訴階段中止審查制度，使司法實踐有法可依。并在《刑事訴訟法》關于中止審查制度規定的基礎上修改《規則》，對該制度的相關規定和具體操作程序進行細化和完善。

1．《刑事訴訟法》具體的法條修改。參照《刑事訴訟法》中關于審判階段中止審理制度的立法模式，在《刑事訴訟法》第二篇第三章提起公訴環節中增加一條，“在審查起訴過程中，有下列情形之一，致使案件在較長時間內無法審結的，可以中止審查：(一)犯罪嫌疑人脫逃的；(二)犯罪嫌疑人患有精神病或者其他嚴重疾病，喪失能力的；(三)其他導致犯罪嫌疑人喪失訴訟能力的。中止審查的原因消失后，應當恢復審查。中止審查的期間不計入審查期限。”(5)

本條規定分兩款。第一款是關于中止審查的具體情形的規定。根據本款規定，適用中止審查主要包括如下三種情形：(1)犯罪嫌疑人脫逃的，這里的脫逃既包括《刑法》規定的脫逃罪，也包括因采取非羈押性強制措施而潛逃導致逃避參加訴訟的情形。(2)犯罪嫌疑人患有精神病或者其他嚴重疾病，喪失訴訟能力的，這里的法條本意并非關注的僅僅是犯罪嫌疑人的“病”，而是關注其因患精神病或者其他嚴重疾病，無法辨認、控制自己的行為，無法表達自己的真實意思，喪失訴訟能力，因此，這里的“精神病”或者“其他嚴重疾病”應當是嚴格的、狹義的。(3)其他導致犯罪嫌疑人喪失訴訟能力的。作為兜底性的條款，主要是應對層出不窮的新情況，但必須是在本條價值目標不變的情況下靈活運用。第二款是關于中止審查的原因消失后應當如何處理的規定。根據本款規定，中止審查的原因消失后，應當恢復審查。本款還規定了中止審查的期間不計入審查期限，從而使得本條規定相對科學和合理。

2．《規則》的修改方向。根據《刑事訴訟法》作為訴訟基本法律的特點，不能對中止審查制度規定得過細，作為中止審查制度具體實施者的檢察機關，就有必要在《規則》中詳細地規定中止審查制度的適用范圍、條件、啟動程序以及救濟程序。這也是體現《規則》保證檢察機關在刑事訴訟中嚴格依照法定程序辦案，正確履行法定職權，實現懲罰犯罪和保障人權相統一的基本原則。

(1)明確《刑事訴訟法》中止審查制度中“脫逃”的范圍、以及適用程序、決定機關和執行機關。嚴格規定屬于“脫逃”的情形，規定“脫逃”包括在押犯罪嫌疑人觸犯《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)規定的脫逃罪的情形，以及采取非羈押性強制措施或者沒有采取強制措施的犯罪嫌疑人為逃避訴訟而不到案的情形，認定為“脫逃”。對于中止審查階段脫逃的犯罪嫌疑人，檢察機關審查起訴部門在做出中止審查決定的同時可以將案件移送偵查監督部門決定批捕，并交由公安機關執行，必要時可以要求公安機關發布通緝令，對犯罪嫌疑人進行追逃，抓捕歸案后公安機關及時通知檢察機關恢復審查起訴，保證刑事訴訟活動順利進行。

(2)明確《刑事訴訟法》中止審查制度中“患有精神病或者其他嚴重疾病，喪失能力的”的認定標準，對“有精神病和其他嚴重疾病”的范圍應做出明確規定，只有嚴重削弱犯罪嫌疑人的表達能力、理解能力，無法辨認、控制自己行為導致無法參與刑事訴訟活動的精神病和疾病才能納入到這個范疇。同時，對于這類疾病鑒定的相關規定，規定僅限由有資質的醫院進行診斷和鑒定。檢察機關對醫院出具的治療診斷書或者鑒定書有異議的，可以要求重新診斷、鑒定或者另行委托其他有資質的醫院重新診斷、鑒定。在符合“病”的規定的同時，也要符合“喪失訴訟能力”的條件，只有這樣檢察機關才能夠做出中止審查的決定，同時對于屬于精神病的犯罪嫌疑人應當啟動強制醫療特別程序，對強制醫療、治療的犯罪嫌疑人定期考察，中止審查條件消失的應當恢復審查。

(3)參照《刑法》和《刑事訴訟法》的相關規定，對中止審查決定適用期限做出合理的規定，由于《刑法》規定了對犯罪行為追訴時效的時間，參照該規定，秉著打擊犯罪和兼顧司法效率的統一，對于“患有精神病或者其他嚴重疾病，喪失能力的”犯罪嫌疑人給其一個等同于該犯罪追訴時效相等的中止審查期間，在此期間結束時再次對中止審查的犯罪嫌疑人進行司法鑒定，經鑒定認定其訴訟行為能力不能恢復的，檢察機關則應當作出終止審查的決定，這在很大程度上平衡了訴訟效率和打擊犯罪二者之間的沖突。

(4)規定嚴格的中止審查程序，嚴格規范檢察機關的司法行為，保障相關當事人的訴訟權利，明確規定檢察機關做出處理決定的時間期限、送達告知程序、委托訴訟代理人和告知偵查機關的完整流程，若當事人和偵查機關對做出的中止審查決定不服的，可以向上一級檢察機關提出申訴，具體的規定可以參照不起訴決定的相關規定。上級檢察機關應當在7日內決定是否同意中止審查向申訴人送達書面答復。對于中止審查原因消失情形的出現，啟動的主體可以是檢察機關依職權自行恢復，也可以是偵查機關、接收鑒定治療的醫院或者是當事人及近親屬，都可以向檢察機關提出恢復審查起訴程序的要求和申請，當事人對檢察機關做出不同意恢復審查起訴程序不服的仍可以向上一級檢察機關提出控告、申訴。

五、結語

《刑事訴訟法》是規范刑事訴訟活動的基本法律規范，從實踐中打擊犯罪和保障人權來看，現行刑事訴訟制度總體上是科學的、合理的。在加強懲治犯罪和保護人權矛盾不斷沖突的情況下，修改《刑事訴訟法》是必然的選擇。貫徹當前在懲罰犯罪和保障人權雙向司法理念，結合施行《刑事訴訟法》出現的新問題和矛盾，規范司法行為，維護司法公正和保護公民權利，迫切需要從《刑事訴訟法》這一基本法到《規則》等一系列的法律規范中完善刑事訴訟環節中止審查制度，只有這樣才能更好地規范檢察機關執法辦案行為，做到“有法可依”，才能更好地保障當事人的合法權益，做到“司法為民”，保障刑事訴訟活動的順利進行。

注釋：

(1)《最高人民法院關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》第181條規定，“在審判過程中，自訴人或者被告人患精神病或者其他嚴重疾病，以及案件起訴到人民法院后被告人脫逃，致使案件在較長時間內無法繼續審理的，人民法院應當裁定中止審理。”

(2)1997年1月,最高人民檢察院發布的《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》的相關條文中對刑事訴訟中止種類、條件和程序等作了具體而明確的規定,認為刑事訴訟中止的種類主要有中止偵查、中止審查、中止審理三種。

(3)《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》第239條和《人民檢察院刑事訴訟規則》273條第1款均對中止偵查和中止審查起訴作了規定，如“在審查起訴過程中犯罪嫌疑人潛逃或者患有精神病及其他嚴重疾病不能接受訊問，喪失訴訟行為能力的，人民檢察院可以中止審查”。

(4)舊《規則》第273條第3款規定：“中止審查應當由辦案人員提出意見,部門負責人審核,報請檢察長決定。”

(5)新《刑事訴訟法》第200條仍保留了審判程序中的中止審理制度，“在審判過程中，有下列情形之一，致使案件在較長時間內無法繼續審理的，可以中止審理：(一)被告人患有嚴重疾病，無法出庭的……中止審理的原因消失后，應當恢復審理”。

[1]張衍路．刑事中止審查制度的恢復與完善[J]．中國檢察官，2014(3)：28．

[2]趙學武．中止審查程序規定有待完善[J]．人民檢察，2007( 24) ： 53．

(責任編輯：覃華巧)

On Absence of System of Suspending Examination in Criminal Cases and Countermeasures

Long Zhenyi

(Guangxi Administrative Cadre Institute of Politics and Law, Nanning 530023, China)

As an important step in a criminal lawsuit, system of suspending examination is now in an embarrassing state in which no current laws or regulations in our country can be applicable to it. In newly-revisedThepeople’sProcuratorateCriminalProcedureRules(Trial), the stipulation on the system of suspending examination has been omitted and no specific stipulation about how to deal with the situation in which criminal suspect absconds during the period between examination and prosecution or other situations in which criminal suspects are unable to be questioned can be found, which makes the People's Procuratorate feel puzzled and have much negative impact on examination and prosecution. Taking into account actual procuratorial work, this paper discusses the importance and significance of constructing and perfecting the system of suspending examination and researches specific construction models so as to draw the attention from legislation circle.

Examination and prosecution; Suspending examination; Construction of system

2016-06-22

D925.2

A

1673-8535(2016)04-0027-06

龍振奕(1979-)，男，廣西梧州人，廣西政法管理干部學院講師，法學碩士，研究方向：民商法、刑法學。