湖南省土地利用變化規律及驅動因素分析

楊利民，劉華平，徐異凡，滕曉波

（1.湖南省國土資源廳，湖南 長沙 410004；2.湖南省國土資源規劃院，湖南 長沙 410015；3.中南大學地球科學與信息物理學院，湖南 長沙 410083；4.湖南省測繪科技研究所，湖南 長沙 410007）

湖南省土地利用變化規律及驅動因素分析

楊利民1*，劉華平2，徐異凡3，滕曉波4

（1.湖南省國土資源廳，湖南 長沙 410004；2.湖南省國土資源規劃院，湖南 長沙 410015；3.中南大學地球科學與信息物理學院，湖南 長沙 410083；4.湖南省測繪科技研究所，湖南 長沙 410007）

運用統計、對比分析方法，對湖南省1997～2013年土地利用變更調查和人口統計數據進行相關分析，研究人口變化、人類活動、自然災害、經濟發展、政府政策等對土地利用變化的影響，為合理利用土地提供政策建議。

土地利用；驅動因素；變化規律；湖南省

1 前言

土地利用變化是人類活動的結果，是一定時期社會經濟發展水平及國家土地利用政策的直接反映。從上個世紀九十年代開始，湖南省人口持續增長，社會經濟進入快速發展時期，同時，國家執行世界上最嚴格的土地管理政策，最大限度地控制了建設用地活動，多種因素的共同影響，使湖南省的土地利用狀況發生急劇變化。本文對湖南省1996年第一次土地調查結束后至2013年每年的土地利用變更調查數據進行了分析，總結了湖南省土地利用變化規律，分析結論對湖南省制定社會經濟發展戰略，謀劃土地利用布局，出臺土地管理、人口出生政策等都有一定參考意義。

2 影響土地利用變化的驅動因素

2.1 人口因素

湖南省總人口從1996年的6428.00萬人，增加到2013年的7195.53萬人，增加了11.9%（《湖南統計年鑒》總人口，2013年前為統計推算的戶籍人口，2014年后改為公安戶籍人口，為統一統計口徑，本文的2013年人口數據由2013年的公安戶籍人口7147.28萬人推算得出）。人口變化是土地利用變化的內在動力。一定時期內，人口增加對交通、能源、水利等基礎設施建設的影響不大。人口增長對土地利用的影響，主要體現在對居住、生產、交易等的用地需求，最終導致城鎮、村莊、獨立工礦用地的增加。湖南省的城鎮村及采礦用地規模，由1996年的1684.8萬畝，增加到2013年的1907.3萬畝，增長了13.2%，與人口增長比例基本一致。折合每增加一個人需增加193.3 m2城鎮村及采礦用地。

2.2 經濟驅動

經濟增長是土地利用變化的催化因素。經濟增長對土地利用變化的影響是全面的、綜合的，表現為工業化進程、交通能源水利等基礎設施建設速度加快，城鎮、農村居民對住宅更新欲望加強，主要反映在交通能源水利等基礎設施建設和采礦用地規模的快速增長。湖南省GDP 由1996年的2540.13億元，增加到2013年的24501.7億元，增長了864.6%。湖南省的采礦用地、鐵路用地、公路用地、水工建筑用地，由1996年的63.6、12.5、85.2、44.7萬畝，增加到2013年的89.6、24.7、170.8、49.5萬畝，分別增長了40.9%，97.6%，100.5%，10.7%，其中，鐵路用地、公路用地規模增長了一倍。

2.3 政策驅動

2.3.1 執行依規劃用地政策

多年來，通過編制土地利用總體規劃，使建設項目、村民建房都在規劃范圍內用地，改變了過去建設項目、村民建房分散、零亂的現象，減少了基礎設施建設成本，提高了土地利用效率，保護了自然生態環境，使鄉村更加優美。

2.3.2 執行耕地占補平衡政策

2000年至2013年，建設占用耕地126.9萬畝，通過執行耕地占補平衡政策，補充耕地131.1萬畝；通過農村土地綜合整治新增耕地64.7萬畝，確保了湖南省耕地總量動態平衡。

2.3.3 執行森林植被恢復政策

1996～2013年間，建設占用林地102.9萬畝，通過森林植被恢復共造林105.7萬畝，其中：草地造林61.9萬畝，灘涂造林5.5萬畝，裸地等造林38.3萬畝，確保了湖南省森林覆蓋率不降低。

2.3.4 執行退耕還林政策

2000～2006年間，通過執行國家退耕還林政策，全省共退耕還林197.4萬畝，其中，退耕水田34.9萬畝，退耕旱地162.5萬畝。另由退耕使田坎變林地49.3萬畝。通過退耕還林，使湖南省的自然生態環境更加優美。

2.3.5 執行退田還湖（江）政策

1998～2002年間，通過落實國家“退田還湖，移民建鎮，平垸行洪”政策，全省共退耕10.0萬畝。通過退田還湖（江），湘江流域排洪、洞庭湖地區調蓄能力增強，農業生產抵御自然災害的能力提高，居民生活受自然災害的影響減少。

2.4 市場驅動

市場對土地利用的影響表現在：一是受經濟利益驅動，為了滿足社會對食品多樣化的需求，在耕地中栽種果樹、將林地改造為園地、將草地開發為園地。1996～2013年間，全省共有24.6萬畝耕地栽種果樹，其中：水田、旱土分別栽種果樹8.3、16.3萬畝，主要集中在2000～2006年，共計21.9萬畝；林地改造為園地21.7萬畝；草地開發為園地3.8萬畝。二是耕地栽種速生林、園地改林地等，共計26.2萬畝，其中：耕地栽種速生林達3.6萬畝，園地改林地22.6萬畝。

2.5 自然災害因素的影響

1996～2013年間，自然災害損毀的耕地、園地、林地、坑塘水面面積分別為：19.6、16.9、21.9、1.0萬畝，共計59.4萬畝。分年度看，2006年以前損毀的土地面積比較大，2006年以后損毀的土地面積比較小，說明湖南省土地利用受自然災害的影響在逐漸減弱，水土保持、生態建設效果日益顯現。

3 影響土地利用變化的主要建設活動

3.1 城鎮化用地

1996～2013年間，湖南省城鎮化快速發展，城鎮人口由1996年的1606.95萬人，發展到2013年的3208.80萬人，城鎮人口是1996年的2倍，增加了99.7%。城鎮化率水平，由1996年的25.00%，提高到2013年的47.96%。城鎮規模由1996年的224.1萬畝，發展到2013年的412.5萬畝，2013年城鎮面積是1996年的近2倍，增加了84.1%。人口與城鎮規模增長速度基本一致。折合城鎮每增加一個人需增加78.4 m2城鎮用地。

3.2 采礦用地

1996～2013年間，采礦用地規模，由1996年的63.6萬畝，發展到2013年的89.6萬畝，增加了26.0萬畝，增加了40.9%。值得說明的是，2009年后，土地變更調查的統計口徑發生了變化，將與農村居民點相連的工礦用地納入村莊用地統計，導致2013年統計的采礦用地面積減少，據分析，劃入村莊用地統計的工礦用地面積有約160萬畝以上。

3.3 農民建房用地

1996～2013年間，隨著城鎮化的快速發展，湖南省的農村人口逐年減少，由1996年的4821.05萬人，減少到2013年的3986.7萬人，降低了17.3%；而村莊用地規模，由1996年的1397.2萬畝，增加到2013年的1405.2萬畝，增加了0.6%。分析農村人口減少、村莊用地卻有一定增加的主要原因：一是改革開放后富裕了的農民蓋新房比較普遍，而舊房沒有拆除；二是達到分戶條件的成年人新建住房；三是已經進城居住的農民沒有退去老住宅用地。

3.4 交通用地

1996～2013年間，湖南省交通建設飛速發展，鐵路、公路建設齊頭并進，新建鐵路、各級公路里程達74522 km，其中：高鐵和普通鐵路1755 km，高速公路4984 km，省道30001 km，縣道8508 km，鄉道28868 km，專用公路406 km。交通用地總面積，從1996年的349.1萬畝，增加到2013年的449.7萬畝，2013年較1996年增加了100.6萬畝。鐵路方面，新建了洛湛、石長鐵路，武廣、滬昆高鐵等，全省14個市州有10個通了高鐵，鐵路用地面積，由1996年的12.5萬畝，增加到2013年的24.7萬畝，增加了12.2萬畝。公路方面，從1993年我省第一條高速公路——長永高速的開工建設，到今天全省高速公路骨架網的基本形成；同時，大力推進各等級公路建設。公路用地面積，由1996年的85.2萬畝，增加到2013年的170.8萬畝，增加了85.6萬畝。交通建設的快速發展，使湖南省的交通更加便捷，全省半日經濟圈基本形成。

3.5 水利水電建設

1996～2013年間，湖南省水利水電建設飛速發展，在湘、資、沅、澧等流域大力進行航電樞紐梯級開發，建成了一批水電站。水工建筑物用地面積，從1996年的44.7萬畝，增加到2013年的49.5萬畝，增加了4.8萬畝。因水利建設增加的河流水面、水庫水面面積，達20.8萬畝。

4 各種驅動因素對土地利用變化的影響

4.1 人均耕地降低

1996～2013年間，人均耕地由1996年的1.00畝，降至2013年的0.86畝，略高于聯合國規定的人均耕地0.8畝的保障水平。人均耕地每年降低約0.01畝，與全國人均耕地每年降低速率基本一致。國家雖然采取了耕地占補平衡政策，確保了耕地不因建設占用而減少，但因建設占用的大多是優質耕地，補充的基本上是低等級耕地，因此，我省耕地質量呈總體降低趨勢。

4.2 人均城鎮村及采礦用地面積略有增加

1996～2013年間，人均城鎮村及采礦用地由1996年的152.3 m2，增加至2013年的156.7 m2，數據略有增大。數據略有增加、但變化不大的原因：一方面是國家、省加強了土地管理，采取了下達年度建設用地計劃指標、限制建設用地規模等措施；另一方面是經濟發展，工業園區用地和采礦用地規模增加，富裕后的農民新建住宅面積增大。1996年的人均城鎮村及采礦用地面積為152.3 m2，但1996年后每增加一個人需增加193.3 m2城鎮村及采礦用地，說明1996年后因人口增加給建設用地的壓力增大。

4.3 人均城鎮用地面積降低

1996～2013年間，人均城鎮用地由1996年的93.0 m2，降至2013年的85.7 m2，低于城鎮規劃允許人均用地100 m2的標準。如果考慮進城長期務工農民的數量，城鎮人均用地規模將更低。說明各地經濟勢力增強后，采取舊城改造、提高建筑容積率等措施，使城鎮容積率增大，集約節約用地水平提高，全省共節省城鎮用地近52萬畝；但從現實來看，大多數城鎮、特別是縣城關鎮以下建制鎮還有挖潛空間。城鎮每增加一個人只需增加78.4 m2城鎮用地，說明推動城市化進程有利于節約集約利用土地。

4.4 人均村莊用地規模增加

1996～2013年間，人均村莊用地由1996年的193.2 m2，增加至2013年的235.0 m2，這也是人均城鎮用地面積雖然降低，而人均城鎮村及采礦用地面積增加的原因。說明富裕后的農民受傳統思想觀念的影響有擴大住宅用地的愿望，農村建設用地管理需要進一步加強，同時，也說明村莊集約節約用地大有潛力可挖。

4.5 各種驅動因素對土地利用變化的影響程度不同

1996～2013年間，政策驅動因素對土地利用變化的影響最大，建設用地活動對土地利用變化的影響居其次。1996年至2013年全省土地利用變化總量為1248.5萬畝，其中：受退耕還林、退田還湖、森林植被恢復、耕地占補平衡等政策影響導致的土地利用變化量達444.4萬畝，占土地利用變化總量的35.6%；受城鎮、村莊、道路等各項建設用地活動影響導致的土地利用變化量達325.1萬畝，占土地利用變化總量的26.0%；受市場驅動引起的農業用地結構調整產生的土地利用變化量達76.3萬畝，占土地利用變化總量的6.1%。政策驅動因素使湖南省的生態功能增強，自然環境更加優美。

4.6 各類建設活動對建設用地的影響強度

1996～2013年間，增加建設用地325.1萬畝，其中：城市、公路用地、建制鎮、采礦用地、鐵路用地、村莊、水工建筑用地分別增加108.7、85.6、79.8、26.0、12.2、8.0、4.8萬畝，分別占新增建設用地的33.4%、26.3%、24.5%、8.0%、3.8%、2.5%、1.5%，建設活動對建設用地影響強度最大的，分別是城市建設、公路建設和建制鎮建設。

4.7 各類建設用地增長速度

1996～2013年間，城市、公路用地、鐵路用地、建制鎮、采礦用地、水工建筑用地、村莊，分別由1996年的91.1、85.2、12.5、132.9、63.6、44.7、1397.2萬畝，增加到2013年的199.8、170.8、24.7、212.7、89.6、49.5、1405.2萬畝，分別增長了119.3%、100.5%、97.6%、60.0%、40.9%、10.7%、0.6%。用地速度增長最快的分別是城市用地、公路用地、鐵路用地、建制鎮用地，2013年的城市用地、公路用地、鐵路用地規模基本上是1996年的一倍左右。1996～2013年年均建設用地為19.1萬畝，其中：年均城鎮用地、公路用地、鐵路用地、采礦用地分別為11.1、5.0、0.7、1.5萬畝。

5 幾點建議

5.1 繼續堅持世界上最嚴格的耕地保護措施

過去，地方政府為保障經濟發展，編制的土地利用總體規劃是以服從經濟建設需要為前提，結果是以不惜犧牲寶貴耕地資源為代價，導致建設占用耕地面積的比例偏大。中國社會經濟發展到今天，應該把保護耕地資源、自然環境放在首位，統籌協調耕地資源、自然環境保護與經濟發展的關系。修改土地利用總體規劃時，要以耕地保護為前提，首先要確定永久保護的基本農田，再確定城鎮發展的方向。要優化城鎮空間布局，城鎮建設不能攤大餅，要向低丘緩坡發展，要選擇耕地面積比例比較少的區域。交通布局對耕地保護影響很大，交通用地規劃要經過嚴格科學論證，盡量避開集中連片耕地。要加強城市規劃圈外建設項目的管理，嚴格項目選址，盡量減少建設占用耕地面積的比例。要提高建設占用耕地的經濟成本，有效降低建設活動占用耕地的欲望。要嚴格控制年度建設占用耕地的規模，制定各類建設用地占用耕地面積的比例標準。要繼續堅持耕地占補平衡政策，強化建設占用耕地質量管理，嚴格執行耕地占優補優，提高建設活動對占用耕地的門檻。基本農田保護面積要按地方人口數量確定，不能完成基本農田保護任務的，要允許異地購買基本農田保護指標，以提高地方政府自覺保護耕地的意識，增強地方政府保護耕地的責任。

5.2 開展集約節約用地的研究

過去，城鎮人均用地的標準、各類用地的比例結構等，都是在當時特定的人口、經濟、建筑技術等條件下制定的，已經不適應于現代中國的國情。應該根據當代社會對城鎮建設生態環保、集約節約用地的要求，對城鎮規劃人均用地、各類用地的比例結構等的標準指標體系進行進一步研究，制定出更加科學、符合中國國情的標準指標體系。針對交通用地量大的情況，應該對公路用地、鐵路用地的布局、路網密度、路幅寬度、管理措施等進行研究，制定出公路用地、鐵路用地的科學布局方案、路幅寬度標準和管理措施，以最少的公路用地承載最大的車載量。在用地審批各個環節，要嚴格按照標準進行用地審批，像保護大熊貓一樣保護土地資源。要采取下達舊城改造任務、收回城鎮閑置用地、執行城鄉建設用地增減掛等措施，對城鎮建城區低效用地、農村居民點進行提質改造，提高土地的承載力。要設立城鎮居民房產稅、規定農村居民一戶一宅等，以經濟和行政手段使住宅高效利用，有效管控城鄉建設用地規模。

5.3 采取多種措施管理農村集體建設用地

要認真做好村莊建設規劃的編制，規劃區要盡量不占耕地或少占耕地；加強農村集體建設用地的管理，使農民建房向規劃區集中，農民新蓋住宅必須退出老宅基地。要制定農民退出宅基地的鼓勵政策，對農民退出宅基地進城居住的給予適當經濟補貼，并規定進城定居農民仍永久保持村集體成員資格，原擁有的集體土地權利、利益不變，并允許其轉讓擁有的集體土地權利，或允許流轉其土地承包經營權。結合洞庭湖地區防洪安全建設，在洞庭湖地區實施移民建鎮，將湖區分散居住的居民集中安置居住，將拆遷出來的廢棄宅基地復墾成耕地。

5.4 合理進行生態保護建設

要樹立耕地就是生態用地、景觀用地的理念。要認識到耕地就是濕地，耕地也可以作為城市生態用地，耕地也是一種景觀用地。退耕還林要嚴格執行政策規定，并且要符合當地實際。對于坡度比較陡的水田，只要田坎穩固，不易被山洪沖刷，農民還在繼續耕種，不愿意退耕的，就不要實施退耕還林。退田還湖、濕地保護可以采取靈活的政策。有行洪任務的堤垸，可以退人不退耕，將農民搬到堤垸外安全區居住，堤垸內的耕地可以繼續耕種，需要執行行洪任務時堅決執行行洪命令；需要保護的濕地，在符合濕地保護要求的前提下，可以開發利用為耕地的，應允許其開發為耕地，讓濕地充分發揮社會效益和經濟效益。交通廊道、城市生態保護范圍內集中連片的優質耕地應繼續耕種，要合理保護交通廊道兩廂、城市生態景觀中的天然森林植被和地貌，讓交通廊道和城市生態景觀融入自然生態景觀之中。

5.5 搞好農村土地綜合整治

要根據現代社會對農業生產、生活環境的要求，對農村土地（包括災毀土地、廢棄工礦用地和交通用地等）進行田、水、路、林、村的綜合整治，使耕地適合農業機械化生產的要求，農村的自然環境更加美好，生態功能更加增強。三峽大壩建成后，洞庭湖區的防洪標準應有所降低，應允許農民耕種過去退田還湖的耕地，以增加農民的經濟收入。要建立農業結構調整管理數據庫，將坡度較緩、土壤質量高的退耕還林地以及種植果樹、挖塘養魚等的耕地調查入庫，以為將來國家糧食供應緊張、需要調整農業生產結構時用。對執行占補平衡新開發的耕地，要允許農民、公司進行多種經營，使新開發的耕地得到有效利用，生產條件得到改善、土壤肥力提高。

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Analysis of Land-use Change Rules and Driving Factors in Hunan

Yang Limin1，Liu Huaping2，Xu Yifan3，Teng Xiaobo4
（1.Hunan Department of land and Resources，changsha Hunan 410004；2.Hunan Mapping and Science and Technology Investigation Institute，Changsha Hunan 410015；3.College of Earth Science and Information Physics in Central South University，changsha Hunan 410083；4.Hunan Land and Resources Planning Institute，Changsha Hunan 410007）

In this paper，it uses the method of statistics and comparative analysis，to make associated analysis of land use change survey and demographic data of Hunan Province from 1997 to 2013，to study the infuence that population change，human activities，natural disasters，economic development and government policy left on land use change，to provide policies and suggestions of reasonable use of land.

land use； driving factors； change rules； Hunan

F301

A

1672-5603（2016）02-045-5

*第一作者簡介 楊利民，男，1963年生，現任湖南省國土資源廳耕地保護處副處長，工程師，主要從事耕地保護、地籍管理工作。E-mail: YLM_459@126.com

2016-4-21；改回日期：2016-5-10。