長沙縣農村居住調查與研究

長沙縣國土資源局

（湖南 長沙 410100）

長沙縣農村居住調查與研究

長沙縣國土資源局

（湖南 長沙 410100）

本文以長沙縣為案例，分析了當前農村居住現狀和存在的問題；闡明了農村集中居住應當遵循的原則；提出了推進農村集中居住的政策建議。

改革開放以來，農民生活水平顯著改善，但相對于城鎮居民，農民的居住環境生活質量還是存在較大差距。布局分散、凌亂，宅基地占地過多、無序使用等土地浪費現象比較嚴重，嚴重制約村鎮發展。在這種形勢下，引導農民集中居住是必要的。長沙縣委、縣政府于2013年開始統籌規劃農村集中居住點，正確引導和鼓勵全縣農民建房集中居住。但是在政策實施過程中，出現操之過急，違背農民意愿的現象，導致集中居住推行出現了不小的阻力。為此我們專門做了長沙縣農民集中居住調查，以期給相關部門提供政策建議。

一、長沙縣農村居住存在的問題

（1）人均用地面積大。2014年長沙縣農村居民點面積為16754.75公頃，占土地總面積8.39%，占建設用地60.26%。農村常住人口為44.19萬人，農村居民點人均用地為379.15 m2/人，遠遠高于國家《村鎮規劃》規定的人均農村居民點用地最大值（150 m2/人），且區域差異明顯。人均用地最高的鄉鎮和最低的鄉鎮相差7.2倍，其中最高的是江背鎮，為432.5 m2/人，高出國家標準282.5 m2/人，最低的是暮云鎮，59.95 m2/人，低于國家標準，且全縣也只有暮云鎮低于國家標準。這主要是受市場經濟和傳統觀念的影響，加之管理不到位，執法不嚴，農村建房未批先占、未批先建、建新不拆舊、擅自擴大宅基地面積等違法事件屢屢發生。與此同時，農村常住人口卻呈現減少的趨勢，導致一戶多宅的現象普遍存在，人均用地規模偏大，利用率不高，遠遠超過國家規定的用地指標，造成了土地資源的浪費。

（2）布局分散，基礎設施差。長沙縣農村居民點密度比較低。農村居民點用地占土地總面積的比重最高的是黃興鎮，為14.19%，其次是榔梨鎮和黃花鎮，分別為12.15%和10.84%，最低的是高橋鎮，占比為4.32%。從空間分布上來看，比重高的主要集中在南部和西部地區。不少規模較小的農村居民點零星分散在低山丘陵區，幾戶村民聚集在一個自然村落的現象比較普遍。這種村落規模小、布局松散的布局，直接造成了農村土地利用粗放，電力、交通、通訊等基礎設施和學校、醫院等公共服務設施建設分散、成本高、等級低，使用效率不高。平原地區村莊比較集中，修一條公路可以滿足十幾戶甚至幾十戶村民的出入，而丘陵山地區，同樣的公路可能只能夠滿足幾戶村民的需求。換言之，為滿足等量村民的需求需要更多的投資成本。反過來，基礎設施條件差，不利于村莊的集聚和村民居住條件的改善。

（3）缺乏統一規劃，無序發展。受地形條件的限制和其他方面的影響，長期以來，農村居民點的規劃一直沒有受到足夠的重視，即使個別村莊有規劃，也由于土地權屬不清、經濟條件制約等原因沒有實施，導致了絕大多數農村居民點處于無序發展的狀態。由于缺乏統一的規劃，村民建房選址比較隨意，多根據自己意愿，選擇相對平緩的地區自行修建，臨水或者沿路，不惜占用耕地，甚至采用迷信的方式選址。導致了農村居民點分布散亂，朝向各異，高低錯落，建筑風格混雜，層次差別大，不利于道路、水電等基礎設施的配套建設。村莊內部結構和功能不清，凌亂無序，宅基地、空置地、生活生產輔助用地和其他耕地、菜地等用地相互混雜在一起，設施簡陋，安全性差。在長沙縣農村，村民在房前屋后肆意建造曬谷場、菜園，搭建畜欄、廁所，堆放柴草現象普遍，使各種用地大小不一，用途多樣，顯得雜亂無章，影響村莊整體景觀，直接造成了農村土地資源的浪費。有的鄉鎮企業與居住用地混雜在一起，造成了交通不暢、空氣污染、水源污染等問題，影響了村民的生活質量，破壞了村容村貌，不利于社會主義新農村的建設。

（4）空置現象普遍。農村居民點空置現象在長沙縣十分普遍，具體表現為：一是隨著城市化進程的加快，農村剩余勞動力外出打工，生活水平提高，有一定經濟基礎之后就在工作的城鎮購房居住，但原先村莊的宅基地仍然保留著，還有些甚至會在鄉村繼續申請宅基地，以便逢年過節返鄉祭祖或者年老時“落葉歸根”。二是留在農村的村民手頭富裕了，為給子孫后代留下基業，改善自己的居住條件，沒房的想建新房，面積少的想擴建，舊房的想改建。一些沒有建房條件的村民，也盲目申請宅基地，甚至有些房屋只建好基礎就停下。這些情況逐漸增多，且多以外延式盲目擴張為主，建新不拆舊，使農村居民點用地規模不斷擴大，而老的房屋無人居住，有的年久失修，缺磚少瓦，墻壁只是用幾塊木板遮擋，早已成為斷壁殘垣；有的已經發生嚴重傾斜；有的原是多戶共同居住，現只剩下一兩戶使用，久而久之便出現了大量房屋空置的現象。自然條件越惡劣的地區，土地的閑置率通常就越高。隨著長沙縣城鎮化進程的加快，這種農村居民點“空心”的現象愈加嚴重。

（5）農村生態環境惡化。目前，農村居民點環境臟亂差己成為最大的環境問題之一，長沙縣亦不例外。隨著“農村工業化”步伐的加快，城市工業向農村轉移，鄉鎮工業造成的環境污染逐年增加，這些都對農村生態環境造成巨大威脅。小城鎮和鄉村聚居點人口迅速增加，城市化傾向日趨明顯，但與城市相對規范的規劃、較完善的基礎設施相比，小城鎮和農村居民點明顯落后，絕大部分城鎮的生活污水未經處理而直接排入河道，成為農村河水污染的主要來源。另外，大多數村鎮沒有無害化垃圾填埋場，生活垃圾被隨意拋棄在河塘或低洼地，不僅影響村鎮衛生，而且造成河流有機和水體污染。此外，大量的稻稈被焚燒或拋棄于河湖溝渠或道路兩側，特別是化肥農藥的使用，污染大氣和水體。現實中的鄉村，與人們理想中優美、恬靜、宜人的田園風光相去甚遠。因此，通過村莊規劃，加強農村居民點整理，整治環境污染，改善人居環境，構建“村容整潔”的社會主義新農村迫在眉睫。

二、農村集中居住的原則

（1）以人為本的原則。集中居住有農民自發集中居住和經過地方政府做思想工作后自愿集中居住兩種類型，以人為本是最基本的原則。因此，在集中居住選址時，要充分考慮不同地區的自然、經濟、歷史發展水平、生產和生活習慣，選擇具有良好通風、采光、地質環境等自然條件；在能夠進行規模化農業生產的區域，要盡量保證農用地的大片連綿，實現機械化耕作；不能進行規模化農業生產的區域，要考慮合理的耕作半徑，方便農民生產生活；另外要有良好的空間環境，營造便于農民生產、生活且舒適、安靜、祥和、便于交流的居住場所。

（2）規劃先行，并與相關規劃相協調的原則。集中居住是一項復雜且長期的系統工程，規劃是指導居民點建設和發展的藍圖，是對用地進行定量、定序和定位管理的依據，必須統一規劃，統一領導。要結合當地的具體實際，作長遠性、全局性和戰略性的安排，有計劃、有步驟地進行，同時因其是土地利用總體規劃的重要組成部分，在調整時應在土地利用總體規劃的控制下進行，并應與區域城鎮總體規劃、城鎮體系規劃、村鎮規劃、村莊規劃和國民經濟與社會發展規劃等相關規劃相協調，避免與相關規劃沖突。

（3）集約與節約用地的原則。長沙縣經濟呈快速發展的趨勢，而土地資源尤其是耕地資源十分有限，人均占有量呈逐年下降的態勢，用地需求與可供土地資源之間差距日益增大。因此在推進集中居住過程中，必須十分注意集約與節約利用土地，貫徹合理、集約用地布局和用地理念，改變現有村莊的量多、個小、質低、分散的農村居民點格局，充分利用原有基礎較好的居民點，集中建設，立足于內涵挖潛，提高農村居民點用地效率和效益，降低人均用地面積，提高建筑密度和容積率，優化用地布局結構，完善配套基礎設施，集約合理利用土地，提高農村居民點資源配置效益。

（4）可持續發展的原則。可持續發展是從人口、發展、環境和資源的角度提出的關于人類長期發展的戰略和模式，在人與自然的關系上尊重自然規律，有節制地改造生態環境，既要保證經濟發展，又要注重與自然的協調。農村居民點用地是農村生態系統的子系統之一，在確定布局時要充分發揮村莊自然的生態系統優勢，借助自然地形和自然景觀，構建良好的生態循環系統，重現村莊的田園風光和山水美景，促進人與自然的和諧相處；要合理利用村莊資源，確保資源的有效再生；要著力保護遺留下來的古建筑和古村落，延續村莊的鄉土特色和歷史文脈。同時，要減少資源消耗量，有效利用非建設用地，改善城鄉生態和人居環境，保持經濟的可持續發展能力，提高人們物質和精神生活水平。

（5）堅持統籌兼顧、逐步完善的原則。要堅持用統籌兼顧的工作方法，分階段、有秩序地逐步開展農民集中居住工程，避免因急功近利而導致資源浪費。相關部門和人員不僅要做好農民集中居住的規劃建設工作，還要做好農民集中居住后期管理指導工作，確保農民集中居住工程的可持續發展。

（6）公眾參與的原則。集中居住涉及到農民最重要的財產即房屋和土地，同時還涉及到農民未來的發展權，直接影響當地人民群眾的生活。因此，集中居住必須要充分了解當地人民群眾的意愿和建議，賦予群眾知情權，更好地發揮公眾參與和監督職能，達到保護公眾的利益，從而使集中居住方案更加民主化、公眾化，更具有操作性，更符合本地實際，更科學，避免片面性和主觀性，提高項目的生態環境合理性、社會可接受性和經濟可行性，以保證方案的有效開展和預期效果的實現。同時，在農村居民點和其他建設用地調整實施過程中應取得相關集體土地所有權或者土地使用權人同意，充分尊重群眾和用地單位的意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和其他有關個人、單位的合法權益。只有這樣，才能滿足群眾的要求，調動群眾的積極性，使公眾積極參與，從而確保整個進程得以順利開展。

三、結論與政策建議

通過對長沙縣農民集中居住的調查發現，大部分的農民有遷居到集中居住區的意愿。農民的個體特征、家庭基本情況、對居住環境的期望及政策等，共同影響著農民集中居住的意愿。農民的年齡、文化水平、從事的行業等的不同，對集中居住會有不同的需求標準；經濟收入和家庭結構等方面的分化，也使得農民產生不同的居住區位選擇動向；政府政策支持的力度越大，農民愿意搬遷的比例越高。對此，提出以下幾點政策建議：

（1）堅持“以人為本”，尊重農民意愿。集中居住涉及到農戶的切身利益，必須把農民的需求放在第一位考慮。尊重農民意愿，尊重鄉村演進過程中沉淀下來的習俗，尊重農民的生活習慣，滿足農民的利益訴求，才能實現社會主義新農村建設目標。

（2）科學規劃，合理布局。政府在結合專家意見、科學規劃小區建設的同時，應充分了解當地人民群眾的意愿，聽取其合理建議。除了對新房的戶型、樓層的建設進行規劃外，小區的綠化、周邊設施、醫院、學校等的建設均應當納入規劃當中。對集中居住后的農村地區重新布局，合理規劃居住區、商業區、生態旅游區等；對新集中的村莊周邊嚴格控制污染工業落戶，保證農民居住后的生活環境和工作環境。規劃要留有空間，充分考慮未來發展的需要，使規劃具有長遠性與穩定性。同時注重對農村生態敏感區的保護和對歷史文化村落的珍惜，合理編制村莊布局規劃。

（3）提高收入水平，完善社會保障。農民收入的多少，直接影響了他們向集中居住點聚集居住的愿望和能力。當農業還是農民主要就業形式，養老保險等基本社會保障還沒有覆蓋廣大農村時，農民收入水平還不足以支撐農民集中居住，農民一般不適合也不愿意集中居住。為此，政府必須不斷為拓寬農民增收渠道而努力，加大招商引資力度，做大、做強、做優以工業、商業為代表的第二、第三產業，以吸納更多的農村富余勞動力，促進農村人口非農化就業；加強農民就業培訓，引導就業，實現農民收入的不斷提高。與此同時，不斷完善與之相適應、能夠可持續發展的養老、醫療、失業等社會保障機制，解決農民的后顧之憂。

（4）增加投資力度，多渠道籌集資金。現階段受經濟發展水平限制，農民還不是特別富裕，村級集體經濟能力有限，道路、水電、通訊、衛生設施等方面的投資，已超出農民個人承受范圍，大部分村級經濟組織也難以撥出資金進行建設和完善，所以集中居住點的建設，離不開政府配套資金的支持。

各級政府要設立農民集中居住建設專項資金，并將此納入一級財政預算體系中，專款用于農民集中居住點配套的基礎設施建設，使其有穩定的資金保障渠道。并隨著經濟發展和新農村建設的深入，逐步增加專項資金的額度。同時拓寬融資渠道，改變農村集鎮建設投資由國家和集體承擔的單一投資體制，建立、健全國家、集體、個人、外商等多渠道籌資，共同開發建設的多元化投資機制。

（5）加強協調和宣傳。政府要建立一個統籌社會主義新農村建設的綜合部門，統籌協調交通、建設、規劃、農業、國土、供電、衛生、電信、教育、文化、環保等部門力量。整合資源，集中力量扶持農民集中居住點建設。發揮黨的宣傳優勢，牢固樹立農民主體意識、規劃建房意識、保護資源意識和利農惠農意識，引導農民消除思想顧慮，走出認識誤區，充分調動農民的積極性，使農民意識到新村建設不僅有利于居住條件的改善，更重要的是加快農村經濟發展，產生集聚規模經濟，提高農民就業率與收入水平，實現農村現代化，讓農民自己體會到集中居住的好處，自覺地將新建、改建和遷建住房都建到規劃點上，徹底改變混亂無序的建房狀況。

Rural Residence Investigation and Research in Changsha County

Changsha Bureau of Land and Resources
（Changsha Hunan 410100）

The paper takes Changsha County as an example，analyzed the current living situation and existing problems of rural country.Furthermore，it illuminated the principle that should be followed in the problem of rural concentrated shall，and put forward the policy recommendations for boosting the rural centralized residence.

1672-5603（2016）02-064-4

2016-1-18；改回日期：2016-5-10。