社會保障：多只“靴子”將落地

王煜

鋪墊或試行已久的延遲退休、大病醫保全覆蓋等政策有望在今年真正落地，而養老金的全國統籌在今年產生實質進展的呼聲也極高。

社會保障是為民生幸福托底的基石。全國兩會期間，各位代表委員對社會保障領域的議題暢所欲言貢獻智慧，民眾也對此高度關注。今年我們可以看到，鋪墊或試行已久的延遲退休、大病醫保全覆蓋等政策有望在今年真正落地，而養老金的全國統籌在今年產生實質進展的呼聲也極高。

延遲退休終要出臺

2016年2月16日，西安市2016年春風行動外來務工人員綜合招聘會舉行，應聘者正在看招聘信息。

延遲退休“風雨欲來”了許久，靴子終于要落地了。今年全國兩會前夕，人社部部長尹蔚民表示，今年將拿出延遲退休方案，并向社會廣泛征求意見。此言一出，之前針對該政策的一些疑問再度成為關注的焦點。

例如，延遲退休會不會擠占年輕人的就業崗位？在今年全國兩會上，一些代表委員指出，延遲退休對靈活就業人員、企業效益不好的員工和長期下崗失業人員等群體可能產生一定影響;在機關事業單位，若不相應增加編制和職數，年輕人在晉升等方面可能受到直接影響，需要研究解決辦法。

對此，復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠認為，從勞動力市場整體來進行分析，延遲退休并不會擠占年輕人的就業崗位。因為，隨著新技術、新產業、新業態的發展，年輕人口比中老年勞動力有更強的市場競爭力。年輕人口的就業困難和就業機會不足，是經濟發展沒有創造出足夠的經濟空間和就業崗位，而不是被老年人口占據。

如果從推遲領取養老金的年齡的角度來理解延遲退休，這確實會對前述代表委員列舉的一部分人群的利益造成影響。任遠提出，這一方面要求我們重視對中老年人口職業技能的更新培訓，使其能適應經濟和社會進步;同時要求退休制度設計具有彈性，將延遲法定退休年齡和彈性退休制度結合起來。關鍵是，在推進退休制度改革時，不能損害老年人福利，而要保障和提高。例如現在的養老金的替代率只有40%多一點，延長退休制度必須要和提高養老金替代率結合起來，也就是讓延遲退休者獲得更高的養老金，才能夠得到公眾的支持。

任遠向《新民周刊》表示：機關事業單位的論資排輩和壓制青年人口的現象表現得嚴重，在這個環境下，延長退休年齡確實會進一步加劇機構的老齡化和制約機構活力。“然而解決辦法不是增加編制，而是要增強市場競爭和機構內部的人力資源競爭，使得優秀人才能夠脫穎而出發揮作用。”他表示，年輕人成長困難，根本原因不是延遲退休，而是機關事業單位的晉升體制和利益壟斷，解決辦法應該是推動機關事業單位的機構改革。

對于延遲退休，還有一些聲音認為，這是政府為了填補養老金入不敷出的漏洞而不得已采取的手段。對此，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成在今年兩會期間對媒體表示，他完全不贊成這樣的觀點，因為這是“不負責任的，于法于理也不通”。他認為，延遲退休更主要的原因是人的壽命延長、受教育年限延長，特別是勞動力供求關系正在發生深刻變化，甚至還含有追求性別平等的原因，這些因素才應當成為考慮是否延遲退休年齡的因素。

顯然，延遲退休年齡能夠緩解暫時的支付壓力。但鄭功成提出：我國暫時并不存在支付壓力。財政部向全國人大報告的數據表明：2015年全國社會保險基金累計結余為5.7萬億元，預計2016年底時累計結余將超過6萬億元，其中企業職工基本養老保險基金結余到將達到3.37億元。全國日益增長的結余就表明，更需要做的功課是加快養老金的全國統籌步伐。

統籌和充實社?；?/p>

當前，我國各地區的養老金收支狀況可謂是“冰火兩重天”：遼寧省未來5年養老金缺口超2500億，而廣東省的養老保險基金滾存結余高達6000多億元，浙江、山東、江蘇等省的基金結余也都是以千億元計。這是養老金地區分割造成的制度困局，所以急需推行全國統籌，回歸制度公平并實現在全國范圍內的互助共濟。

鄭功成認為，養老金全國統籌，發達地區肯定會不太愿意;但是，年輕的城市、發達的地區應當為這一制度的全國統一做出貢獻，這是制度的內在要求，也是法理要求，因為法定的勞工成本應當全國一致。

全國統籌要靠中央政府的強力推進。實際上，根據“十二五”規劃，2015年就應當拿出全國統籌的方案，現在已經延期了。鄭功成說，這主要是中央需要統籌考慮與之相關的退休年齡、統賬結合財務機制等問題。但他呼吁，今年必須拿出方案。

他介紹：現在有兩種思路，一是一步到位實現統收統支的全國統籌;二是漸進地先建調劑基金，再走向真正意義上的全國統籌，比如現在讓部分繳費低、基金結余多的地區每年上繳一定比例，再調劑給繳費高、基金結余有限甚至收不抵支的地區，最終過渡到全國統一。

2016年的政府工作報告中，首次明確提出要制定劃轉部分國有資本充實社?；鸬霓k法，如何保障社?；鹂沙掷m發展，成為“十三五”期間的一項重要議題。

任遠認為，這項舉措是理所當然的。“有些人提出通過延遲退休年齡來充實社?；穑瑢嶋H上作用是有限的。對于中國這樣的社會主義國家，當然要首先強調劃轉部分國有資本充實社保基金?，F在有很多國有企業都是世界500強企業，具有龐大的資本能力，這些企業需要首先劃轉經營利潤來充實社保基金。

實際上，過去的老人沒有繳養老費，并不意味著他沒有承擔相應義務，因為他們當年普遍拿的是低工資，養老金作為他們必要勞動的構成部分，只是沒有單列出來，而是凝聚在國有資本里面了。因此，在養老保險制度改革后，這部分凝結在國有資本中的錢就應當劃撥出來用以充實養老保險基金。

2015年3月，由國務院發展研究中心主辦的“中國發展高層論壇2015”上，財政部長樓繼偉發表演講時說，我國的社會養老保險制度建立得比較晚，是1997年開始逐步建立起來的，在此之前企業和職工并沒有養老保險交費，這些職工進入新的養老保險體系，是作為視同他交過費來對待的，從而造成了后代人必須提高繳費率，來補充老人未交費造成的缺口。

同時，“在1997年以前，國家預算大量投資于國有企業。這樣從兩個渠道造成了巨量的國有資產，因此劃撥部分國有資產補充社會保險基金，就是而且應該僅僅就是針對視同上交而造成的養老保險金的缺口?！睒抢^偉說。

2015年11月4日，國務院印發了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，財政部表示將研究制定國有資本劃轉社?；鸬膶嵤┺k法。

2011年2月18日，居民在江蘇南通一醫?；鸸芾碇行霓k理醫保結報業務。

鄭功成提出，不同方案存在不同的難題，是把國有股本直接劃轉到社?；?，還是把國有資產的收益上繳給基金，各有優劣。如果直接劃轉股份，那社?；鸸芾碚叩耐顿Y責任就會加大，就得承擔風險;如果是上繳國有資本的收益，收益的多寡也要取決于市場競爭。

大病醫保全覆蓋

2016年的政府工作報告中還提出，今年要實現大病保險全覆蓋。其實在2015年7月底，國務院辦公廳就下發了《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》，提出2015年底要實現全覆蓋?，F在看來，這個目標是要推遲實現了。那么，推行的難點在哪里？

應該承認的是，過去幾年中，大病醫保試點成效顯著，新的實施意見也在制度層面創設了全面推行大病醫保的新環境。但研究者認為，試點情況也暴露出大病醫保的問題，這些問題因為受不同地區經濟和社會發展不均的現實制約，還有所放大。

一方面，推行大病醫保要求基本醫療保險基金必須得到更有效的使用，必須提高統籌度。但現在職工、城鎮居民醫?；鸷托罗r合是分散管理，統籌度極低。根據人社部公布的數據，2014年職工基本醫療保險統籌基金累計結存5537億元，城鎮（城鄉）居民基本醫療保險當期結存212億元，而且支出增幅大于收入增幅。這樣的差距顯示：職工能夠通過結余較多的職工醫療保險基金獲得較可靠的大病醫療保障，但城鄉居民醫?；饏⒈Ｕ哂刑岣哔Y金結余水平的巨大壓力。

資金問題之外還有參保率問題。特別是新農合，需要盡快提高參保率，讓更多的人獲得大病醫保資格。如何調整不同的醫療保險基金多寡不均、參保率不均的情況，決定著大病醫保的最終覆蓋面。將分散管理改為較統一管理，避免已經存在的不公平醫保待遇擴大化，必須以加快改革戶籍制度為前提。戶籍制度改革能夠推進到什么程度，因為戶籍變化進城的新人口能否即時變更醫保類別，與過去的參保基金如何銜接和結算等，需要在政策上進一步厘清。

另一方面，按區域劃分，基本醫療保險基金在橫向和縱向兩個方面也存在如何管理的問題。橫向比較，發達地區醫保能力較強，不發達地區能力較弱。同時，由于發達地區務農人員較少，新農合參保率反而較低，不發達地區較高。由此產生的問題是，對于最需要大病醫保關注的弱勢群體，得到救助的渠道不暢通?？v向比較也是如此，越是行政級別下沉，支付大病醫保的需求越大，支付能力卻越弱。如何統籌管理醫保基金，打開不同地區、不同類別的基金互?；拥那?，涉及對條塊縱橫的行政管理模式的改進。

另外，高額的醫療費用價格體系，不是市場的真實價格，而是長期徘徊在半官半商性質之間的醫療和藥品體系制定的。從公眾的就醫常識中就可發現，在醫藥兩個體系，價格都有不少失真虛高成分。提高大病醫保水平，不僅需要在籌資端實行較徹底的改革，還應該在支付端推進改革。讓醫藥體系從追逐高利潤回到看病救人的本來位置上去，醫?？刭M才能實現，從政府、保險機構到患者維持大病醫保的成本才能全面降低。

分析人士指出，在與建立大病醫保制度相關的戶籍、醫療改革等基礎性制度變革尚需時間的情況下，目前最該做的是圍繞大病醫保制度的運行機制，從以下幾個方面加以改革。

首先，根據實際情況對醫保目錄進行修訂。目前納入醫保目錄的主要在基本醫保范圍，真正會導致因病致貧和返貧的大病，多數不在目錄范圍之內。而越是對治療大病有效的藥品越不在醫保目錄當中。在確?；踞t療的同時，讓大病醫保發揮應有的救濟功能，必須對醫保目錄作出調整。

例如，今年兩會上，全國政協委員、原衛生部副部長黃潔夫的提案是，將腎臟移植納入大病醫保。他提出：我國現有不少發達地區如北京、上海等地已將尿毒癥病人透析納入了大病救助，實際上腎移植納入大病醫保，能大大節約政府負擔的基本醫療費用。病人移植術后生活質量，也大大優于透析治療病人的生活質量。

他說：器官移植在很多國家都屬于基本醫療衛生服務。之所以被納入基本醫療服務的范圍，不是因為手術費便宜，而是因為對病人而言，這是一次“生與死”的選擇。這是生命的權利，是政府應該提供的公共衛生服務。

其次，籌資能力亟待提高。意見規定，從城鎮居民基本醫保和新農合基金中劃出一定比例或額度作為大病保險資金，但城鎮居民基本醫保和新農合基金只是總體結存較多，具體到不同地區則情況各不相同，需要做好以中央財政資金協調的必要準備。

同時，還要建立有效的醫?；鸸芾砟Ｊ胶蛥⒈Ｕ邆€人信息系統。分散到縣級管理的醫保基金，面臨著與養老金類似的問題。既難以實現保值增值，也難以跨區域自由流動，資金的安全保障程度很低。打破塊狀管理的低效模式，提高統籌管理水平，醫?；鸩拍鼙P活。同時，還需要建立起能夠及時更新的信息系統，才能保證對需要救助者精準施救，避免騙保。

此外，更多地將企業和社會力量引入醫?；痼w系。近年來企業和社會力量的參與熱情很高，在一些疾控領域展開的工作卓有成效。事實證明，企業和社會力量的參與既可以成為政府力量的監管者和矯正者，也有能力成為大病醫保的有效補充。這也是德國等國的社會主導模式的成功經驗。