論檢察監督視野中的暫予監外執行制度困境及完善對策

●汪應武/文

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論檢察監督視野中的暫予監外執行制度困境及完善對策

●汪應武*/文

內容摘要：暫予監外執行作為我國一項重要的刑罰執行制度，對落實寬嚴相濟刑事政策，尊重和保障人權，激勵罪犯改過自新具有重大意義。長期以來，因實踐中存在的重打擊犯罪輕刑罰執行的慣性思維和工作理念，以及執法不規范和監督滯后等原因，致使該制度在運行中滋生諸多問題。本文通過對該制度的實踐現狀進行實證分析，提出粗淺的對策建議。

關鍵詞：暫予監外執行實踐現狀對策建議

*新疆維吾爾自治區人民檢察院［830002］

有學者曾言，在具體的社區矯正制度實施中，大部分規定僅對判處緩刑和假釋等身體狀況正常的監外服刑者適用，無法規制患有重大疾病特別是生活不能自理的監外服刑者。可以說暫予監外執行者實質上處于無人約束、無人管教的自由狀態，暫予監外執行成為部分人逃避法律制裁的便捷通道。［1］2014年3月，最高人民檢察院在全國部署開展了減刑、假釋、暫予監外執行專項檢察活動。截至9月底，全國檢察機關建議有關部門收監暫予監外執行罪犯800余名（包括80余名原廳局級以上職務犯罪罪犯），發現違法減假暫線索508余件，查辦職務犯罪116件129人。［2］一系列數據說明，目前我國暫予監外執行的司法實踐現狀不容樂觀。

一、當前暫予監外執行的實踐現狀

筆者以2011年～2013年新疆某市司法局在冊的xxx名暫予監外執行（保外就醫）罪犯為基礎性分析依據，淺顯分析該制度的運行現狀及實踐表現。

（一）從案件總量看，法院決定暫予監外執行人數比例較大

在冊xxx名暫予監外罪犯中，法院決定人數約占總數69%；監獄機關審批人數占總數26%；公安機關審批人數約占總數5%。（見圖表1）

圖表1

圖表2

（二）犯罪類型集中

毒品犯罪人數約占總數40%；危險駕駛犯罪人數約占總數19%；三類犯罪（職務犯罪、金融犯罪、黑社會性質犯罪）人數約占總數14%；其他犯罪人數約占總數27%。（見圖表2）

（三）罪犯患病原因相對集中，慢性病罪犯保外的比率較高

高血壓、心臟病、糖尿病等慢性病類罪犯人數，約占總數28%；艾滋病等傳染病類罪犯人數約占總數16%；其他類疾病罪犯人數占總數的55%。（見圖表3）

圖表3

圖表4

（四）病殘類型繁多

在xxx名罪犯中，因懷孕或哺乳嬰兒被暫予監外執行罪犯人數，約占到總數8%，且脫管、漏管現象突出。有約占總數52%的罪犯所患疾病在《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》內；不在疾病傷殘范圍內的，約占總數40%，包括傳染病或病因不明，被認定為不易收押而被決定暫予監外執行。如艾滋病患者，《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》規定的保外對象是“艾滋病毒反應陽性者”，但調研中發現，只要是被診斷為艾滋病，無論是病毒攜帶者還是反應陽性者，很多都被批準暫予監外執行。（見圖表4）

（五）續期（或續保）案件比例過高

首次（或首保）人數占總數80%；續期（或續保）人數約占總數20%，且呈上升趨勢。

（六）審批（決定）期限彈性較大

期限1年以上10年以下人數，約占總數13%；法院判決刑期在10年以上但暫予監外執行決定沒有期限的人數，約占總數9%。

（七）暫予監外執行期限與刑期起止時間相同罪犯的比例高

此類罪犯人數，約占總數53%，存在“一決到底”或“以暫代放”現象，特別是法院決定暫予監外執行的案件，此類情況較為突出。

二、當前暫予監外執行實踐中存在的主要問題

（一）認定病情診斷證明效力的標準不一

依據《刑事訴訟法》規定，省級人民政府指定醫院是診斷罪犯病情的法定機構，有權確認罪犯是否患病，患什么病。但從效力上并不能說指定醫院作出的病情診斷或證明文件，就是認定罪犯暫予監外執行的直接依據。而反觀實踐，法院、監獄或公安決定機關因普遍缺乏醫學和病理學知識，受醫學專業基本素能的制約，往往將醫院病情診斷視為判定罪犯能否暫予監外執行的直接依據。受主客觀認知因素制約，即便是對同一病情診斷結論，不同決定機關的認定標準和執法尺度都存在較大差異。

（二）認定病犯疾病傷殘的范圍較窄

實踐中，對一些常見的急性惡性病，決定機關依據醫院病情診斷證明，對照病殘范圍作出暫予監外執行決定，相對容易些。但對一些慢性病，如高血壓、心臟病等除審查病情外還需結合病情嚴重程度以及短期內是否可能危及生命等標準認定，就存在一定難度，特別是對“其他”需要保外就醫疾病的條件，把握難度大。一些患乙肝、肺結核病和貧血等疾病的罪犯，時常也被決定暫予監外執行，但一些對罪犯來說非常危險的疾病，決定機關卻難以拿捏，瞻前顧后，甚至貽誤救治。

（三）執法環節上的程序性缺陷，制約檢察監督

1.多頭提請、審批或決定，制約檢察監督。目前法院、監獄和公安機關都有權提起暫予監外執行，且其自身或上級主管機關同時有權審批或決定。如審前未羈押或部分先行被羈押后在偵查、公訴和審判環節因身體原因被取保候審，開庭宣判時法院直接決定暫予監外執行的罪犯，因沒有獨立的提請機關，法院自提自審，將提請、審決合二為一，檢察機關就很難掌握罪犯真實情況，存在監督空擋。另外，一些判決后投監時被監獄拒收的病殘犯，看守所持監獄拒收證明，直接提交法院決定暫予監外執行，監督環節易被忽視或省略，造成監督缺位。

2.交付執行程序銜接不暢、不規范。暫予監外執行罪犯的交付執行，實踐中通常做法是決定機關將《暫予監外執行決定書》或《告知書》寄送罪犯居住地的司法行政機關和人民檢察院，讓罪犯本人自行到執行地報到。特別是一些跨省區間的交付，因受地域、交通等條件的制約，將罪犯從決定地或監禁地移交罪犯居住地，決定和執行環節銜接很難做到合絲合縫。如新疆某市一名罪犯被浙江某法院決定暫予監外執行，法院讓罪犯自行到新疆接受居住地社區矯正。因路途遙遠，很難保證不發生罪犯脫管、逃跑情況，而一旦罪犯中途逃跑，由誰負責追逃，缺乏機制規范。

3.收監環節需待規范。《刑事訴訟法》條規定，暫予監外執行情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當收監。問題是怎么認定“情形消失”和病情基本好轉，由那些機關負責組織鑒定和認定，對異地罪犯是由原決定機關還是由社區矯正機關負責認定，罪犯本人或家屬自行到醫院體檢取得的診斷材料能否認定。特別是有些法院“一決到底”沒有期限的罪犯，倘若暫予監外執行情形消失或病情基本好轉，誰來認定和收監，實踐中的問題頗多。

（四）法律規定的制度性缺陷，增加監督難度

1.案件管轄體制不順。實踐中，對一些跨區域確有重病需要辦理續保或續期的罪犯，讓他們到原決定機關應訴或辦理續批手續，確實存在諸多不便，但僅靠審查書面材料又難免不出現偏差。若審決機關到執行地審查決定，則又存在司法資源支出問題，同時難以理順法院、檢察院和司法行政機關上下級間的對應關系。罪犯在異地矯正，是法院到異地去開庭，還是罪犯和異地司法行政機關人員、檢察人員到法院開庭。［3］審決地與執行地檢察機關如何做好銜接，彌補監督空擋，都亟待制度規定。

2.暫予監外執行期限、續期（續保）條件規定不嚴謹。因考慮到罪犯病情、醫治及康復期限等原因，法律沒有明確規定罪犯監外治療或康復的期限，對續保條件規定更為模糊。實踐中，審批機關一般將暫予監外期限限定在半年到一年，調研發現很多法院的決定沒有限定期限，往往是“一決到底”。有的保外就醫罪犯，辦理續保只需到縣級醫院開一個病情尚未好轉的證明，就可獲得半年乃至一年續期。如新疆某市某監獄一名原廳級職務犯罪罪犯，二年內六次續保，每次期限不超過三個月，視續保為“請假放風”。

3.續期（續保）的審批方式不夠規范。在續期或續保的審批中，特別是決定機關與執行地分處不同省區的罪犯，憑罪犯本人自行診斷的病情材料做出批準延期決定，有的竟成為決定續期或續保的常態模式。如某市的一名職務犯罪罪犯，2005年被北京某司法機關批準保外就醫，期滿后便自行到醫院診斷，待取得醫院出具的病情尚未好轉證明后，將材料郵寄北京辦理續保手續。該犯通過此種形式連續七次被批準續保，群眾反映該犯經常出沒高檔消費場所，檢察發現該犯的日常監管處于漏管狀態。

4.缺失罪犯權利保障機制。在辦理暫予監外執行程序中，罪犯具有哪些訴訟權利，法律沒有明確規定。［4］特別是在辦理續期（續保）環節，缺失對罪犯陳述、申辯等權益的程序保障救濟，對罪犯表現認定還不夠全面、準確。

（五）檢察監督機制不夠科學，同步監督難以發揮

1.檢察監督規定存在制度性漏洞。依據刑訴法規定，提請時檢察機關可以向提請機關提出書面意見，決定后檢察機關認為不當的應當提出書面意見。提請前是“可以”而非“必須”的規定，導致實踐中經常出現提請機關不主動征求檢察意見，造成監督渠道不暢通。且決定程序是在決定機關系統內部或上下級機關之間運轉，檢察機關不參與決策過程，有時檢察機關收到決定文書時，文書已經生效，罪犯已出監或被交付執行，即便發現問題提出糾正，要想將罪犯收監也是困難重重，監督滯后制約監督效果。

2.檢察監督缺乏剛性保障。目前，法律沒有規定檢察機關對不當暫予監外執行決定，提出檢察建議或糾正違法意見后，被監督單位拒絕接受或拒不糾正違法行為時應當承擔的法律后果。檢察建議和糾正違法意見缺乏剛性保障，實踐中，如若被監督者不予理睬或采納，監督往往無法繼續進行。

三、暫予監外執行實踐中問題產生的主要原因

（一）現實利益誘惑：暫予監外執行期間計入刑罰執行刑期

以非監禁執行方式代替監禁執行，同樣取得刑期消滅的目的，可以說將暫予監外執行時間計入刑期，是該制度出現問題的原因之一。

（二）制度安排困境：法律規定的粗疏

1.法律規定的系統性缺陷。暫予監外執行制度主要規定在《刑事訴訟法》、《監獄法》及相關司法解釋中，因制定機關、頒布時間不同，條文之間存在沖突，缺乏系統性和統一性。

2.法律規定的技術性缺陷。特別是對暫予監外執行適用條件、期限、次數以及認定條件消失考察收監等方面規定還很粗疏。

（三）審決程序缺陷：行政化審決方式制約監督

目前，暫予監外執行的決定程序，從程序上看屬于行政審批模式。因提請與審決機關之間是上下級或自身關系，具有封閉性和排他性，缺乏論辯機制，極易出現自家說了算的結果，同時制約了做為案件當事人的被害人對決定過程和結果的知情權、參與權，忽視社會公眾對不當決定的監督、控告和檢舉。

（四）執法不嚴現實：司法腐敗現象大量存在

當前，我國正處于社會轉型期，利益需求和思想多元問題，司法人員素質和執法水平整體不高的現實，以及制度自身存在的設計漏洞和技術缺陷，導致短時間內很難消除徇情謀私等司法腐敗現象的滋生。

四、完善暫予監外執行制度構建的對策建議

（一）建立科學的醫學界定依據，確立醫療診斷和醫學鑒定雙重認定標準

1.科學規范罪犯暫予監外執行疾病傷殘范圍，細化疾病種類，增強可操作性。

2.規范疾病診斷程序，確立醫療診斷與醫學鑒定互補的雙重認定標準。設立省級人民政府指定醫院備選庫，采取診斷前從庫內隨機抽取一個醫院作為診斷醫院進行診斷的方式，待取得醫院診斷證明后，再行組織專業醫療鑒定機構對診斷材料進行鑒定。鑒定機構依據醫院診斷證明、罪犯日常就醫的病歷等材料，出具罪犯病情是否符合暫予監外執行的專業意見。審批機關參考醫學鑒定意見，結合罪犯現實表現等依據，依法作出是否暫予監外執行決定。

（二）規范和完善審批或決定程序

1.規范提請機關。對初次辦理暫予監外執行的，罪犯處在被羈押狀態由羈押機關提請；未被羈押或雖被羈押，但在偵查、起訴或審判環節被取保候審的，一律由向一審法院提請公訴的檢察機關公訴部門提請；對被決定暫予監外執行的罪犯，期滿后需續期或續保的，統一由負責社區矯正的司法行政機關向人民法院提請。

2.規范審決機關。依據提請權與決定權相分離原則，建立中級以上人民法院審判監督部門統一審理裁決制度。對法院判決后投監時被監獄拒收或在看守所、監獄服刑罪犯，執行機關可直接提請所在地的中級人民法院審判監督庭審理裁定。對判決生效時未被羈押的罪犯，需暫予監外執行的，一審法院受理檢察機關提請后，應當提交上一級法院審判監督庭審理裁定。對法院作出的裁決，執行機關和被害人不服的，可以向人民檢察院申請監督。

（三）消除多頭監管，實行屬地管轄與就近、就地相結合執行余刑的原則

針對跨省區或距離住所地路途較遠且刑期較長的罪犯，原決定機關在作出暫予監外執行決定并移交異地矯正機關執行后，在執行期間可依據屬地管轄和就近就地原則，由罪犯矯正地司法機關辦理續保或續期審批的手續。

（四）建立和完善公示（公告）和聽證機制

1.建立完善提請階段的公示（公告）程序。在檢察監督下，執行機關要在罪犯服刑點、居所地或互聯網等平臺上，將擬提請的理由、條件及罪犯基本情況（包括病情、日常表現）等事項向外公示公告，接受犯群及社會監督。公示公告期滿后，如果沒有接到反映罪犯問題的舉報或意見，在征得檢察機關意見后，制作提請建議書，并將建議書、公示情況和檢察意見等材料，一并報送審決機關審查決定。

2.完善審決階段的聽證（開庭）機制。決定機關主持聽證（開庭），不僅要聽取罪犯或代理人的陳述，還要聽取監管干警、社區矯正機關代表、醫院診斷及鑒定方等多方意見。聽證程序要注重罪犯的訴權保護，保障罪犯享有委托訴訟代理人、申請回避、提供證據和陳述等權利。

（五）加強對提請、審決與監管環節的法律監督機制建設

1.加強對醫院診斷過程的檢察監督。明確提請機關對擬提請罪犯進行病情檢查時，從醫療機構的選擇到診斷過程及內容，直至出具診斷文件，檢察機關都有權全程介入，同步監督并簽署意見。

2.加強對提請環節的檢察監督。對檢察機關提請法院決定暫予監外執行的，公訴部門應當提前征求刑事執行檢察部門意見。其他機關提請的，檢察機關應同步監督，并在報請前提出書面檢察意見。

3.加強對公示、聽證（開庭）環節的檢察監督。重點監督公示聽證方式或開庭程序是否合法，罪犯的合法權益是否得到保障，有無徇私舞弊等情形。

4.加強交付執行環節的檢察監督。明確檢察機關收到決定機關作出的決定文書后，審查期間罪犯不得交付執行或出監。檢察機關經審查認為決定適當的，可通知提請機關將罪犯交付執行。審查發現并提出問題的，決定機關應當立即組織復查，在查清問題并得到檢察機關同意后，方可將罪犯交付執行。

（六）探索建立暫緩、中止或推遲刑罰執行制度

目前，有人提出“建立刑罰中止執行制度”。［5］意思是對被判處監禁刑的罪犯，遇有不宜在監獄內服刑的情形時，可以暫時中止執行，待情形消失后，依舊要收監執行原判刑罰，且在監獄外的時間不計入實際執行刑期。也有人提出建立“刑罰推遲執行制度”，［6］以取代現行的暫予監外執行制度。筆者認為，無論是暫緩、中止或推遲執行，都強調罪犯在監外的期限不計入刑期，采取此類做法無異于釜底抽薪，對彌補法律漏洞，遏制權力尋租和司法腐敗，化解實踐中諸多弊端有一定的借鑒意義。

注釋：

［1］史洪舉：《堵住監外執行漏洞》，載《人民法院報》2014年7月14日。

［2］《2014年度十大檢察新聞》，載《檢察日報》2015 年1月26日。

［3］崔楊、李天民等：《嚴格規范暫予監外執行切實防止司法腐敗》，載《人民法院報》2014年6月19日。

［4］同注［3］。

［5］朱毅敏、盧雪華：《暫予監外執行期間不宜計入刑期》，載《檢察日報》2008年12月26日。

［6］彭海青：《以刑罰推遲執行替代暫予監外執行》，載《檢察日報》2007年1月8日。