我國生態環境用水法律保護的問題與對策
——基于社會公共利益的視角

才惠蓮,孫澤宇

我國生態環境用水法律保護的問題與對策
——基于社會公共利益的視角

才惠蓮,孫澤宇

(中國地質大學(武漢)公共管理學院,湖北 武漢 430074)

生態環境用水是維護生態安全、保障社會公共利益的重要內容。概述了我國生態環境用水法律保護的進展，即明確了生態環境用水的法律地位及用水順序，分析了生態環境用水法律保護存在的問題，并指出為保障社會公共利益，我國生態環境用水的法律保護必須進一步加強。具體建議是：不僅應確立我國生態環境用水分配的責任主體，也要明確生態環境用水保護的責任主體；應加強生態環境用水信息公開，實現公眾參與環境公益訴訟的低成本或零成本，完善生態環境用水公眾參與機制；應強化監管依據的系統性，加強監管主體之間的聯動，完善生態環境用水的監管體系。

生態環境用水；法律保護；社會公共利益；問題；建議

生態環境用水是維護生態平衡、支持人類自身及其經濟社會發展必不可少的要素，通常指維持某一生態系統基本需求的最低水量和適當水質。生態環境用水作為法定用水，必須滿足生態系統的用水需求，維持生態環境的可持續性，具有重要的生態價值[1]。黨的十八大以后，我國把生態文明建設納入了整個國家法治化、制度化的軌道。為推進生態文明建設，2015年我國《水污染防治行動計劃》指出：要全力保障水生態環境安全，科學確定生態流量，實現可持續發展，生態環境用水保障被提升為國家發展的重要戰略。生態環境用水關系社會公共利益，事涉全面建成小康社會、實現綠色化發展的中國夢，必須通過完善的法律予以有力保障。

1 我國生態環境用水法律保護的進展

在利益法學派看來，法律的本質任務是調整各種利益沖突，利益以及對利益所進行的衡量是制定法律規則的具體要素。龐德將利益分成個人利益、公共利益和社會利益，提出法律應該對社會利益加以衡量和優先考慮。實證社會學派注重對社會公共利益的考察，認為公共利益側重于利益的內容性質，社會利益側重于利益的主體，而社會公共利益兼具利益主體和利益內容，強調其公共性，利益主體是整體社會。從社會公共利益出發，我們不僅要滿足社會成員經濟和精神生活上的利益要求，還要符合文明社會的整體發展需求。生態環境用水作為維持水生態平衡的需水量，對人類社會可持續發展有著重要影響，是人類社會生存和發展的物質根基[2]。我國法律對生態環境用水的法律地位及用水順序予以規定，有利于社會公共利益的保障。

1.1 明確生態環境用水的法律地位

《中華人民共和國憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，包涵了對生態環境用水的保護?！吨腥A人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)第四條規定：“協調好生活、生產經營和生態環境用水”，指明了生態環境用水的法律地位，并將“生態環境用水”作為法律概念予以確定。此外，在我國相關法律法規中，也有對生態環境用水法律地位的描述。如《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)的立法目的就在于預防、控制和減少水環境污染和生態破壞；《取水許可管理辦法》對生態環境應急用水進行了制度保障。

由于社會公共利益強調了全社會作為系統、整體所具有的利益，凝結著全體社會成員的共同的價值追求，社會公共利益的實際利益載體是社會公眾，這就意味著社會公共利益受損會造成不特定多數人的利益受損。我國現行法律法規在水資源規劃、水資源分配過程中，將“生態環境用水”作為其重要組成部分，注重保障生態環境必要用水量，規避水資源短缺對社會公眾造成侵害，體現了對社會公共利益的保護。

1.2 規定生態環境用水的順序

社會公共利益既包括個體私益又涵蓋了公共秩序，兼具對個人利益和公共利益的保護，是社會成員對社會發展所進行的長遠考慮，立法層面上實現社會公共利益之目的在于維護經濟社會可持續發展。

關于生態環境用水的順序，我國《水法》第二十一條規定：“開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要。在干旱和半干旱地區開發、利用水資源，應當充分考慮生態環境用水需要?！?/p>

生態環境用水在水資源配置順序中，同農業、工業和航運用水等共處于第二順位，城鄉居民生活用水優先。不論在豐水地區還是干旱、半干旱地區，城鄉居民生活用水得以保障后，就要充分考慮生態環境用水需求，包括生態環境最低需水量和適當水質。國家水利部印發的《水權制度建設框架》中，也要求“在充分考慮區域水資源量以及區域經濟發展和生態環境情況的基礎上，科學地進行水量分配”，將生態環境用水視作進行水量分配的前置性要件。我國生態環境用水順位的規定，有利于宏觀控制和微觀定額相結合進行水資源調配，從而實現生態健康和社會發展的共贏。

2 我國生態環境用水法律保護存在的問題

生態環境用水若要滿足社會公共利益訴求，某一生態系統最低需水量和適當水質必須得以保障。目前，我國關于生態環境用水保障的責任主體不夠明確，缺乏完善的監督體系和機制，不但容易造成生態環境用水適當水質難以保證，而且致使生態環境用水水量配置發生動搖，生態環境用水被運用到工業生產等其他需求中去，阻礙了資源永續利用，有損公眾長遠利益。而滿足社會公共利益的價值訴求，就是要實現資源可持續利用、社會可持續發展[3]。

2.1 生態環境用水的責任主體不夠明確

保障社會公共利益，要求明確生態環境用水責任主體，加強水質管控。水質條件是衡量生態環境用水質量的重要因素，適當的水質保障能夠提供更多可以利用的水資源，推進水生態平衡，使公眾在良好的水生態環境中獲益；一旦水質條件惡化，生產生活用水皆會受到威脅，不特定多數人的利益必將遭受侵害。我國生態環境用水分配責任的主體比較明確，《水法》、《取水許可管理辦法》規定，國務院、各級水行政主管部門負責全國取水許可制度組織實施，各級水行政部門是生態環境用水分配責任的主體。

但是，我國生態環境用水保護的責任主體不夠明確,地方政府、水行政部門以及環境保護部門都享有具體的管理職責。例如《水污染防治法》第七十五條規定：在飲用水水源保護區內設置排污口的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處五十萬元以上一百萬元以下罰款，并可以責令停產整頓。

除前款規定外，違反法律、行政法規和國務院環境保護主管部門規定設置排污口或者私設暗管的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令限期拆除，處二萬元以上十萬元以下罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節的，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產整頓。

未經水行政主管部門或者流域管理機構同意，在江河、湖泊新建、改建、擴建排污口的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，依照前款規定采取措施、給予處罰。

在本條共三款的規定中，對縣級以上環境保護主管部門的執法范圍以兜底條款的形式進行了確認，而第三款規定的水行政主管部門或流域管理機構的執法權又對其進行了具體劃分，致使不同行政機關在管轄上產生沖突。此外，第二款規定其他嚴重情節的認定，并沒有具體量化標準，是否構成情節嚴重完全由縣級以上環境保護主管部門進行認定，行政職權的分配不盡合理。實踐中，環境保護部門依法對符合條件的單位頒發排污許可證，并享有檢查權、監督權，但最終決定企業命運走向的則是地方政府(《水污染防治法》第七十四條第二款規定，限期治理期間，由環境保護主管部門責令限制生產、限制排放或者停產整治。限期治理的期限最長不超過1年；逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。即只有人民政府才有權力決定企業的存廢)。在經濟效益與環境效益的博弈中，政府部門常常難以取舍，致使一些排污企業危害生態環境。地方經濟利益保護對社會公共利益所造成的損害，表現為對不特定多數人基本生存條件的侵害。即便實行了政府問責制度，若沒有一定時間積淀，短期內社會效用還達不到理想狀態。水質受到破壞導致可利用的生態環境用水減少，水生態平衡被打破，減緩了社會發展速率，危害著社會整體的公共利益。

2.2 生態環境用水的公眾參與不足

生態環境用水是保障社會公共利益的重要方面。人類為了發展經濟，所進行的一些水資源開發利用活動對生態環境產生了重大影響，造成了部分地區水資源供給不足[4]。據統計，2013年全國農業用水量為3 921.5億立方米，工業用水量為1 406.4億立方米，生態環境用水量為105.4億立方米(占總用水量的1.7%)。由于工農業用水需求巨大，生態環境用水量還比較有限。不僅如此，按照我國東、中、西部進行地區統計，生態環境用水量比重基本一致，無法滿足生態環境用水的地區差異(數據源自水利部頒布的《中國水資源公報2013》)。尤其是諸如黃土高原、云貴高原等生態脆弱地區，生態環境需水量未能得到滿足。我國生態環境用水保障存在的問題，其原因之一是公眾參與不足。

2014年我國修訂的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)專門在第五章規定了“信息公開和公眾參與”。該法第五十三條明確規定，公民依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民參與和監督環境保護提供便利。生態環境用水的配置情況是與社會公共利益相關的重要環境信息，有關機關理應對其進行公開，方便公眾知曉環境信息、履行環境義務。但是，《環境保護法》中并沒有信息公開和公眾參與更為具體的規定，《水法》、《水污染防治法》也缺乏相關規定?！端ā芬幎怂Y源動態監測和水質、水文、水文地質監測的內容，沒有涉及信息公開和公眾參與?！端廴痉乐畏ā返诙鍡l規定，國家建立水環境質量監測和水污染物排放監測制度，國務院環境保護主管部門負責制定水環境監測規范，統一發布國家水環境狀況信息，會同國務院水行政等部門組織監測網絡。這一規定涉及到水環境信息公開，但沒有明確公眾的參與。

目前，水行政主管部門公開了年度生態環境用水配置水量，未告知公眾生態環境需水量情況，公眾難以對生態環境用水的科學性加以判斷。同時，公眾參與生態環境用水監督的必要費用多由自己承擔，尤其公益訴訟耗財費力，公眾很難通過訴訟途徑維護生態環境用水的權益，過高的訴訟成本使公益訴訟喪失了應有作用。一旦公眾不愿繼續參與到保障生態環境用水的工作中來，勢必會導致社會監管主體缺失，造成水污染惡性循環[5]。實踐中，同生態環境用水順位平行的還有農業、工業以及航運用水等，也對維持生態環境用水需水量造成了潛在威脅。公眾參與不足，一方面給違法活動開辟了便捷之路，致使污染所帶來諸多社會問題；另一方面影響了公眾知情權，限制了私力救濟的進行，影響到對生態環境用水的有效保護。

2.3 生態環境用水的監管體系不夠完善

社會公共利益的價值訴求在于，既要保障傳統社會的需求，又要充分考慮社會發展對資源利用提出的新要求。

我國現行水資源分配，實行國家用水總量控制和定額管理相結合的制度，最終分配至不同用水主體?！端ā?、《取水許可管理辦法》規定，水量分配過程中留出生態環境用水份額，由水行政主管部門對此進行監管；《環境保護法》賦予環境保護行政主管部門對環境保護具體事宜進行監督管理，公眾參與原則也將社會力量納入到監管主體的范疇之中。監管依據復雜多樣，使行政機關和公眾從事生態環境用水監管活動時，難以尋求明確的法律適用。多個監管主體也并未帶來預期的監管效果，反而為各行政機關之間規避責任提供了可能性，加劇了監管主體之間的矛盾沖突，妨礙了生態環境用水的有效保護。從現狀情況看，即使我國有較為完善的水能資源開發管理制度，在環境影響評價階段雖有最低生態流量下泄要求，但在項目實施過程中最低生態流量泄放缺乏監管，下泄水量、水質得不到保證。據相關資料統計，目前我國一半以上水電工程不能保證生態基流，一些地方甚至由于泄放生態流量引發環境污染事故，下泄生態流量變成了污染源[6]。可見，監管體系不完善，不利于生態環境用水的保護。

3 我國生態環境用水法律保護的建議

由于社會公共利益由不特定多數人所享有，在法律制度建設過程中，就不能忽視生態環境用水的社會效益，應對受益群體的權利義務進行更為詳盡的規定。我國生態環境用水的保障，當以現有法律法規為依據，明確生態環境用水責任主體，強化生態環境用水的公眾參與，完善生態環境用水監管體系，滿足社會公共利益的訴求。

3.1 明確生態環境用水的責任主體

保護生態環境用水、滿足社會公共利益，不僅要確立生態環境用水分配責任的主體，而且應明確生態環境用水保護責任的主體，對水資源配置和水質保護加以保障。

明確生態環境用水保護責任的主體，應加大水行政主管部門對生態環境用水的保護責任。首先，水行政主管部門是生態環境用水保護責任最重要的主體。生態環境用水能否得以保障，直接影響到生物生存和生態健康，影響到人類社會可持續發展。生態環境用水在水循環過程中的重要地位，決定了水行政主管部門對其管理規制的正當性。其次，水資源初始分配過程中，一旦明確了生態環境用水配置額度，任何單位或個人的取水就不得對該部分水資源主張權利。依據現行法律對用水順位的規定，生態環境用水與農業、工業以及航運用水處在平行位置，并未明確這四者發生沖突時如何處理。若水行政主管部門同時作為生態環境用水分配和保護責任的主體，則有利于生態環境用水分配的決策貫徹到保護過程之中，可以更好地解決生態環境用水與其他用水之間的沖突。再次，由于水的流動性等特點，在對生態環境用水進行管理的過程中，勢必會存在一定的管轄權異議。地方政府和環境保護主管部門作為地方性行政機關，對區域性生態環境用水的管理勢必存在困難,而水行政主管部門(如流域機構)可以根據流域因素、水系因素等對生態環境用水進行協調管理，從而突破行政區劃所帶來的管理弊病，對社會公共利益的實現提供可行性?？梢姡鷳B環境用水作為具有非排他性的公共用品，為滿足社會公共利益訴求，由水行政主管部門對其進行管控具有明顯優勢。

3.2 強化生態環境用水的公眾參與

公眾參與生態環境用水保護的前提是環境信息公開。我國應細化環境信息公開的有關規定，相關行政部門定期將各地區生態環境用水需求量和配置量予以公示，對需求量的公示還應當包含最低需求量和最優需求量等指標，讓公眾可以從中獲取有效信息，加大對生態環境用水的關注度，引導全社會參與生態環境用水保護。當政府和公眾存在信息不對稱時，公眾作為弱勢一方難以憑借自身力量獲取相關信息。根據環境公平與正義原則，最大限度發揮私力救濟帶來的積極效益，政府應當加大生態環境用水信息公開的力度。

環境公益訴訟是解決公眾參與不足的有效手段，有利于社會公共利益的保障。首先，應當實現公眾參與訴訟的低成本或零成本。2014年我國最高人民法院在發布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》(以下簡稱《意見》)中指出，環境公益訴訟成本高昂，已經成為制約環保社會組織提起公益訴訟的主要障礙，要探索構建合理的訴訟成本負擔機制?！兑庖姟返?5條規定：“在原告勝訴時，原告支出的合理的律師費、調查取證費、鑒定評估費等費用可以判令由被告承擔。鼓勵從環境公益訴訟基金中支付原告環境公益訴訟費用的做法，充分發揮了環境公益訴訟主體維護環境公共利益的積極作用[7]。”《意見》發布后，各地、各部門正在探索有關具體做法，如我國最高人民檢察院2015年在發布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中指出，檢察機關提起公益訴訟，應免繳訴訟費；貴陽中院2014年在發布的《關于進一步推進環境民事公益訴訟審判工作的意見》中規定，即當原告勝訴時，訴訟費由敗訴方承擔，原告敗訴時，訴訟費則由國家來承擔，即免除原告的訴訟費用。由于這些探索還處于試點過程中，因此需要加快步伐、全面展開。借鑒古羅馬罰金訴訟中的勝訴原告可以從法院對被告所處罰金中分得一部分的做法，對保障生態環境用水而提起的環境公益訴訟案件，勝訴的原告可以從敗訴方罰金中獲得一定經濟補償；由于國家未盡到對生態環境用水保護的監督管理責任，也應承擔相應的訴訟費用來進行彌補。其次，要增加原告的收益。作為公益訴訟，原告提起訴訟其并不是單純維護自身利益，更是對生態平衡和社會發展的長遠考慮，因此應增加原告物質和精神上的雙重收益。物質收益可以平衡原告收支，進而保證其起訴的欲望。精神收益可提升原告社會影響力，增添原告保障生態環境用水的動力。對生態環境用水的保障，同時是對國家利益和社會利益的維護[8]。

3.3 完善生態環境用水的監管體系

要完善我國生態環境用水監管體系，必須強化監管依據的系統性，實現監管主體之間的協作，形成系統協調的監管體系，實現對社會公共利益的有效保障。

首先，應強化監管依據的系統性。一是梳理生態環境用水的分散規定。要理順宏觀原則與具體制度、措施之間的關系，明確對生態環境用水水質、水量監管的具體措施，規定生態環境用水的管理主體和監管主體。二是明確上位法和下位法之間的關系。在多層次的法律監管體系中，依據上位法優先于下位法，特殊法優先于普通法的原則，對生態環境用水保障進行法律適用，便于生態環境用水監管活動的開展。三是可以制訂專門的《生態環境用水管理辦法》，明確生態環境用水監管主體、內容和機制。當前，我國生態環境用水監管依據的系統性不強，完善系統化的監管依據迫在眉睫[9]。

其次，應加強監管主體之間的協作。一是加強生態環境用水的內部監督。由于政府公權力行使是對社會公共利益最權威的保障，達標的水質作為配置生態環境用水前置性要件，需要受到政府部門更多的關注。目前，我國《環境保護法》賦予環境保護機構相應的行政執法權，《水法》則將水資源分配職能授予水行政部門，二者所享有的權利又都受到地方政府牽制，其執法行為無法完全發揮監管功效，需要進一步明確三者之間的權責關系。同時，要開展行政聯合執法。保障生態環境用水既是環保部門的責任，又是水利部門應盡的職能，兩者監管范圍必然存在沖突。行政聯合執法不僅是對雙方關系的協調，更能避免行政執法中“踢皮球”現象的出現。二是完善生態環境用水的外部監督。生態環境用水涉及面廣，情況復雜，工作量大，除了加強政府監管以外，還要推進公眾的參與，生態環境用水的公益性決定了公眾監管的必要性。我國《環境保護法》明確了公眾參與的合法性，由此產生的私權監管也是正當行為。公眾可以對企業非法排污行為、政府部門的不作為以及水資源分配未考慮生態環境用水等行為向有關單位進行舉報，而環保NGO組織、志愿者協會等同樣可以履行其在私權監管方面的義務。只有通過生態環境用水的內部監督和外部監督，才能形成較為完善的生態環境用水監管體系。

4 結 語

生態安全是國家安全的重要基石。由于生態安全在社會發展中的重視程度日益提升，生態環境用水成為重要的法律概念。生態環境用水不僅具有生態效益，同時兼具經濟效益和社會效益。加強我國生態環境用水的法律保護，明確生態環境用水責任主體，強化生態環境用水的公眾參與，完善生態環境用水的監管體系，有利于滿足社會公共利益的訴求，推動經濟與社會可持續發展。

[1] 劉志仁，汪妍村.生態環境用水法律制度問題與對策探析[J].環境保護，2014，42(16)：49-50.

[2] 萬咸濤，劉予偉，張新寧，等.環境生態用水的基本概念[J].南水北調與水利科技，2003，1(6):20-21.

[3] Smakhtin V,Revenga C,Doll P.A polit global assessment of environmental water requirements[J].WaterInternational，2004，29(3)：307-317.

[4] 郭永龍,武強,王焰新,等.中國的水安全及其對策探討[J].安全與環境工程,2004(1):42-46.

[5] 蔡守秋.綜合生態系統管理法的發展概況[J].政法論叢，2006，6(3)：5-18.

[6] 李香云，張旺.推進生態環境用水管理的思考與對策[J].水利發展研究，2014，13(9)：44-51.

[7] 最高法.環境公益訴訟原告勝訴訟費用可由被告承擔[DB/OL].(2014-07-03)[2015-07-31].http://news.sina.com.cn.

[8] 胡德勝.生態環境用水法理創新和應用研究——基于25個法域之比較[M].西安：西安交通大學出版社，2010.

[9] 單平基.水資源危機的私法應對——以水權取得及轉讓制度研究為中心[M].北京：法律出版社，2012.

Problems and Countermeasures of China’s Legal Protection of Eco-environmental Water in Perspective of Social Public Interest

CAI Huilian,SUN Zeyu

(SchoolofPublicAdministration,ChinaUniversityofGeosciences,Wuhan430074,China)

Eco-environmental water is an important part to preserve ecosystem security and guarantee social public interest.This paper outlines the progress of China’s legal protection of eco-environmental water,i.e.stipulates the legal status and order of eco-environmental water and analyzes the problems of China’s legal protection of eco-environmental water.The paper also points out that the legal protection of eco-environmental water must be further strengthened in order to protect social public interest.Specifically,the laws of China not only should determine the liability subjects in distribution of eco-environmental water,but also need to clarify the liability subjects for protection of eco-environmental water;China should strengthen the information disclosure of eco-environmental water to realize the public low cost or zero cost in environmental public interest litigation,to perfect the mechanism of public participation of eco-environmental water;also,China must strengthen the systematicness of regulatory basis and the linkage between different supervising subjects to improve the supervision system of eco-environmental water.Key words:eco-environmental water;legal protection; social public interest;problem;suggestion

1671-1556(2016)02-0001-05

2015-09-15

2015-10-21

國家社會科學基金一般項目(11BFX077)；中國地質大學(武漢)湖北省生態文明研究中心開放基金項目(SWSZK2015Z06)

才惠蓮(1965—)，女，博士，教授，主要從事環境法方面的研究。E-mail:cugc2007@126.com

X321.022;TV213.4

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10.13578/j.cnki.issn.1671-1556.2016.02.001