基于內生社會組織的農村社會治理主體創新——以廣州市中新鎮農村社會工作服務為例

蘇志豪， 李健龍， 甘建文

(華南農業大學公共管理學院，廣東廣州 510642)

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基于內生社會組織的農村社會治理主體創新
——以廣州市中新鎮農村社會工作服務為例

蘇志豪， 李健龍， 甘建文

(華南農業大學公共管理學院，廣東廣州 510642)

禮法平衡和基層分權是農村社會治理要解決的關鍵問題。當前農村社會治理實踐以外部力量推動為主、缺乏本土性主體的參與，從而導致了農村社會服務成效不持久。該文基于廣州市中新鎮農村社會工作服務經驗，提出以內生社會組織培育作為推動農村社會治理變革的思路，在剖析內生社會組織成為農村社會治理主體的契機和作用機理的基礎上，結合項目的3個典型內生社會組織案例，總結培育內生社會組織的可能路徑。

社會治理；農村社會工作；內生社會組織

傳統農村社會推崇禮治，經過人民公社階段的集體化及改革開放階段的去集體化后，最終建立起村民自治體系。伴隨著農村社會治理形式的變化，農村社會治理主體也實現了從士紳到干部再到村民的轉換[1-2]。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》出臺，村民自治正式拉開帷幕，經過多年的實踐，共存于“國家—社會”規范下的“鄉政村治”沒有符合預期，暴露出“鄉政”與“村治”難以銜接、運動式管理之風盛行、村民自治組織形式化、公共服務跟不上等問題。

農村社會工作作為一個新興領域，被視為改善農村社會治理的良方。20世紀初，晏陽初、梁漱溟等人開展的鄉村改造運動為農村社會工作積累了寶貴經驗，21世紀形成的江西萬載模式[3]及云南平寨開展的社會工作服務實踐[4]表明越來越多的學者開始采用農村社會工作的理念和手段介入農村社會。在實踐過程中，學界漸漸達成一個共識：要改善農村社會治理，必須讓傳統治理主體(村兩委)實現良性轉變，并積極引導村民、社會組織等民間性力量參與進來。筆者剖析內生社會組織與農村社會治理相適應的內在邏輯，闡述其在農村社會治理中的作用機理，并基于廣州市民政局農村基層政權建設社會工作服務項目在廣州市中新鎮的案例，提出內生社會組織的培育對策。

1 農村社會治理的實踐取向

1.1 農村社會治理的內涵 20世紀90年代以來，西方社會因公共財政危機、全球化的整合趨勢和整體性理念的興起、公眾訴求的多樣化和迫切性而大力推動社會治理的研究與實踐[5]。我國則在“善治”“小政府，大社會”框架下，于十八屆三中全會審議通過《中共中央深化全面改革重大決定》，首次提出創新社會治理，其本質是政社分離，將政府職能轉型讓渡的管理權力交予理性社會主體[6]。

引申到農村場域，農村社會治理指包括政府在內的公共權威在農村實現的多元共治。如何做到禮法平衡、如何在基層分權是農村社會治理要解決的關鍵問題。費孝通[7]認為鄉土社會依靠禮而非法，鄉賢、族賢、耆老是治理主體，董建輝[8]則從歷史出發，認為不能否認里正、鄉官等準行政設置對維護傳統秩序的作用，提出要“禮治為主，禮法兼治”。然而，“禮”的根源在于傳統，當前城市化和現代化進程將農村的共同記憶消磨，傳統歷程中形成的非正式治理秩序的合法性在進一步消減。在現實社會，指導與被指導關系的黨委與村委本是實現基層民主和保障村民權利的重要主體，但是，部分村兩委卻合謀竊取農村集體利益，使村民與村兩委的關系惡化甚至敵對，宗祠會議等非正式表達渠道被遺棄，村民的意見被排除在農村社會治理之外。

1.2 從外部力量介入到內生組織培育的轉變 農村社會表面上是經濟貧困、文化貧困，實際為“權利”貧困，村民缺乏參與農村政治生活的權利。村民在社會參與過程中，從對村兩委充滿期待，到利益分配過程中察覺到種種不公，形成了不愉快的參與體驗，從而以不參與的方式進行抗爭。進入21世紀，村民與村兩委的政治沖突已經取代村民之間、村社之間的資源爭奪成為農村矛盾的主流，農村社會治理陷入困境[9]。

面對如此嚴峻的治理形勢，學者們開展多種嘗試，尋找改善農村社會治理的對策。浙江武義的“村務監督委員會”模式、江蘇南通的“糾紛調解系統”模式、廣東云浮的“三級理事會”模式、山東東營的“民警村官”制度均是當前農村社會治理的代表模式，這些實踐主要以理順關系和具體功能發揮為主題，針對三級關系、村治結構、民主實現作出部署，深入到治安、調解、監督等領域，更多的是外在力量推動而形成改變[10-11]。但是，該類實踐依然在沿用問題視角，認為農村經濟不發達、技術落后、人口素質低下、思想封建、村民參與農村社會治理是低效的，因此多采納自上而下的行政治理。行政外在力量推動的社會治理需要各主體的整體性合作以及相應的制度供給，然而農村治理體系的碎片化使治理創新沒有達到應有的效果。這種由領導人直接確定的變革缺乏本土性，難以調動村民參與的積極性，容易出現治理創新的孤島現象和煙花現象，創新難以推廣及持久[12]。

近年來，農村社會工作日漸成熟，工作導向已從問題視角往優勢視角轉變，主張農村是有濃厚的根源，有傳統的可利用資源，村民是有能力的。農村與城市屬于不同的場域，有其獨特的運作邏輯，改革治理體系追求的是本土適應而非機械統一，民間社會組織治理比國家大機器式治理更能展現村民的主體性地位，能作為當前治理體系的重要補充。通過挖掘優勢、增權等方式，培育內生社會組織，將原子化的村民集合起來塑造集體權威，進一步開拓農村公共空間，建立參與渠道，將一切有利于農村社會治理的積極因素納入進來似乎是更好的選擇，有助于使治理體系更具有活力，成效得以持久，并且這種內在力量的發揮在理論上是可以推廣到每個農村的。

內生社會組織強調其內生性，意指由本土村民組成和引導的，在農村中為完成特定的社會目標，執行特定的社會職能，并根據一定的規章程序而進行活動的共同體，是農村社會從無序到有序發展的一種狀態和過程[13-14]。按照組織功能，農村社會組織可分為家庭組織、政治組織、經濟組織、社會公共服務組織等，該文指代的農村社會組織主要是社會公共服務組織這一類型。內生社會組織作為次級群體，是農村社會治理主體的重要組成部分。特尼斯曾用共同體指代農業社會，用社會指代現代社會，培育內生社會組織本質上是追溯農業社會初始的構建路徑。

2 內生社會組織成為農村社會治理主體的契機

2.1 適應多元參與的社會趨勢 在現代化、城市化進程中，農村精英流向城市，工作重心也隨之轉移，對農村社會的掌控興趣有所消減。另一方面，在農村轉型過程中，村民見識變得廣闊，學會使用新型媒體等工具，其參與意愿日益強烈，精英把控農村社會的成本有所提高，更難以實現。精英治村的時代一去不復返，伴隨著整體性理論、社會治理理論的興起，農村社會治理走向多元主體共治的趨勢已不可扭轉。要彌補因精英離村而導致的參與主體真空則需要將視角從個體轉向集體，把內生社會組織納入農村社會治理主體。

2.2 農村社會治理體系轉變的自由度更高 相對于現代化的城市，農村的各類制度不太完善既是劣勢，也是優勢。從優勢視角來看，這種非科層、不僵化的靈活制度體系為農村社會治理主體的轉變提供了操作空間。法治雖然是社會治理的重要指標，但人情濃厚的農村，完全的法治容易適得其反。無論是費孝通先生提出的“禮治”，還是其他學者倡導的“禮法平衡”，均沒有否認“禮”對穩定農村社會秩序的重要性。將個體凝聚成社會組織，本身就帶有一定的歷史傳統的影子，符合村民的參與習慣。內生社會組織承載著部分“禮治”的功能，容易獲得合法性地位，運用非正式手段，影響著個人行為和村務開展。

2.3 符合社會治理本土化要求 農村本土人才正在日益流失，仍居住在村內的多是老人、婦女、小孩這類弱勢群體，管理者往往忽視該群體的優勢，認為他們的參與是低效、甚至無效的，因此主張外來力量的介入。但實踐表明，這種自上而下的行政治理不適宜農村的本土環境，介入過程面臨眾多阻力，服務成效容易消退。并且，外來人才容易流失，如我國的援藏、援疆等西部大開發活動均面臨外來人才服務時間到期后需要撤離的問題。外來力量的推動是短暫的，唯有挖掘農村的內生動力才能使轉變持久。內生社會組織由本地村民組成，他們對農村有歸屬感，對村落的歷史和村民的需求有一定的了解，治理手法更具有本土性。引導村民組成社會組織，把組織目標定為積極參與村務管理，承擔公共責任，將真正做到從“授人以魚”到“授人以漁”的轉變。

3 內生社會組織對農村社會治理中發揮的作用機理

改善農村社會治理任重而道遠，僅靠基層管理者和外來組織的力量是不夠的，它需要每位村民的參與，社會組織作為內生動力的代表，將會在農村社會治理體系中發揮重要作用。

3.1 引導村民有序參與政治生活 大部分村民比較關注農村事務，但缺乏參與的途徑。當村民需要捍衛切身利益時，只能通過行為失范和暴力沖突獲得當權者的重視。農村不像城市擁有完善的法律制度和社會保障機制，資源分配多由村兩委掌控，村民以個人名義參與，容易遭到報復。建立內生社會組織，將處于邊緣化的村民整合，以集體身份參與政治生活更符合當前的參與環境。

內生社會組織作為村民參與政治生活的重要形式，是在一定組織章程下活動的，這種自發秩序將規范村民的參與行為，使村民的盲目性、情緒性、沖動性參與轉向規范化、程序化、理性化參與[15]。內生社會組織秉承著合作的態度與村兩委發生聯系，將加深村民對基層管理者的了解，破除刻板印象，也將帶來更多的合作機會。與村兩委共同開展活動，既能減輕村兩委的工作壓力，又能使內生社會組織獲得合法性身份，達到雙贏。村兩委對內生社會組織的認可將推動民主化進程，村民自此就擁有合法化的參與渠道，有助于共同推動農村基層建設。

3.2 整合利益訴求 隨著經濟的快速發展，農村問題日益復雜化，村民需求日益多樣化，對治理體系提出更高的要求。近年來，我國群體性事件頻發的一個重要原因是村民的訴求沒有得到重視和滿足。面對村民提出的眾多訴求，村兩委應該首先滿足哪一項始終是一個難題。因此，只能簡單地以同一訴求表達人數的多少作為衡量的重要標準，個體的訴求表達一般難以起作用。

內生社會組織作為民意表達的組織化形式，使村民有了與當權者平等交流的機會。它將分散的村民集合，以集體的力量反映利益訴求，將使村兩委的決策更具有針對性，實現村民利益最大化。受限于農村的資源總量，村兩委不可能滿足村民的一切訴求，干群矛盾不斷積累，內生社會組織可作為個體與基層管理者之間的緩沖地帶，讓孤獨的村民找到歸屬感，滿足其社會交往、娛樂等需求，將矛盾解決于組織內部，起到安全閥的作用。

3.3 協助村兩委開展專項工作 處于行政體制末梢的農村基層政權既代表著村民行使權力，又需要執行上級政府繁多的行政指令，被形象地形容為“上面千條線，下面一根針”。除了完成基本的行政事務外，村兩委還需承擔開展農村專項工作的任務，農村專項工作主要包括計劃生育、扶貧、環保、治安、移風易俗等。部分當權者文化水平較低，官本位思想嚴重，將所有工作包攬，但其精力有限，只能采用相對簡單、直接的方式開展工作，這種簡單、粗糙的工作方法不能讓村民滿意，村民的“不配合”情緒高漲。鑒于工資過低，大部分村兩委都有副業，進一步削弱了其開展專項工作的熱情。

要做好農村專項工作，切不能忽略村民參與的重要性，因為村民的理解、接受、遵守是專項工作成敗的關鍵，可成立治安小組、環保小組等內生社會組織承擔專項工作，鼓勵村民自主管理，減輕基層管理者工作壓力。內生社會組織深入到專項工作內部，有助于加深對專項政策的理解，還可向其他村民宣傳政策內容，引導村民從消極被動轉為積極主動。

3.4 提供其他社會服務 受制于城鄉二元結構體制，農村公共服務投入遠不如城市，只能為村民提供最低層次的保障，難以滿足村民的高層次服務需求。村兩委文化水平較低、行政工作壓力大，一般不開展行政指令以外的社會服務，村民的逐利性導致其在社會服務方面的參與度較低，更希望成為服務的免費使用者。因此，農村多元化和高層次的社會服務基本是一片空白。

內生社會組織作為農村社會治理的重要主體，其公共性、非盈利性特征決定了其在社會服務提供上的責任。由內生社會組織提供社會服務可作為官方服務體系的重要補充，這種方式將降低交易成本，服務效率更有保障。內生社會組織引導更多的村民參與社會服務，培育村民的公共精神，有助于建立全方位的社會服務保障體系。

3.5 實現資源的流通 內生社會組織可作為資源的中介者，通過挖掘內部資源和鏈接外部資源，實現資源的互通，優化資源配置。農村有許多潛在的資源，但沒有得到重視和挖掘。村內大多有圖書館、老人活動中心等場所，但缺乏專人管理，基本處于荒廢狀態。內生社會組織可以作為這些功能室的管理者，帶領義工清潔場地，定期向村民開放，使資源利用最大化。一些熱心村務的村民因不信任村兩委而對參與村務持冷漠態度，內生社會組織可擔任個體和基層管理者之間的協調者，調動該群體參與到村務中，為農村社會治理注入新的活力。

內生社會組織還可以鏈接外部資源，將社會上各種積極因素吸納到服務體系中。如與外界的慈善資金會、社會組織對接，以開放的態度歡迎這些主體參與農村服務，開展多形式合作。特別是為農村引入在校大學生資源，以志愿者隊伍的形式深入到農村，開展農業培訓、醫療服務、義教服務等，為村民與大學生提供交流的機會，建立深厚友誼，為農村未來發展打下基礎。

4 農村內生社會組織的培育路徑

廣州市民政局農村基層政權建設社會工作服務項目秉承廣泛培育內生社會組織的工作思路，從村民的需求出發，營造良好的社會參與氛圍，運用社會工作專業手法增強村民間的互助，引導內生社會組織關注鄉村建設，協助村兩委進行農村基層管理，提升農村基層自治水平。自項目開展以來，社工共建立內生社會組織270個，有豐富的培育經驗。中新鎮田美村的廣場舞小組、烏石村的榕樹頭議事會、三逕村的陽光義工隊成立均超過3年，參與對象分別為婦女、老人、中學生，是村內最普遍的群體，具有一定的代表性和推廣意義。

4.1 掌握農村權力格局，與相關主體建立良好關系 布迪厄的場域理論指出：場域是各種位置之間的客觀關系的網絡和構型，它是力量的場域，也是斗爭的場域，按照以游戲規則劃分場域的標準，農村屬于有獨特運作邏輯的場域，場域中各主體的地位由其資本擁有量決定。在社會變革過程中，村兩委成為了村民的代言人，在土地流轉、政策執行、福利提供等方面有重要的影響，他們是政治資本的代表，通過行政任命行使政治權威。經濟轉型中的利益獲得者則行使經濟權威，掌握集體記憶和傳統技能的老人則代表著文化權威，他們對農村的發展起著舉足輕重的作用。社工要在村內培育社會組織，必須與這些權力主體建立良好關系，爭取他們的支持。

在社工介入前，農村場域已經存在各種類型的社會組織，經過長久的互動，形成了一套隱性和穩定的資源分配機制，當建立一個新的社會組織時，必然會使常態格局發生一定變化。因此，必須與相關的社會組織溝通，避免在公共空間的使用、公共資源的爭奪上產生新的隔閡，這種隔閡會成為內生社會組織前進的阻力，嚴重的話會發展成為新的不穩定因素。所以在培育田美村廣場舞小組時，社工并沒有一開始就將場地定為籃球場，為避免損害籃球隊的利益，造成不必要的誤會，當廣場舞小組希望將場地轉移到籃球場時，社工引導廣場舞小組與籃球隊協商，最后征得對方的同意，獲取到寬敞和燈光通明的活動場地。

新培育的內生社會組織還應注意與外來組織協同相處，避免出現參與不當、摩擦等行為。越來越多的志愿團體、基金會等介入農村，能打破農村資源匱乏的限制，為內生社會組織提供所需資源。了解其扶助意向，與其真誠合作，有助于強化內生社會組織的支持網絡。

4.2 充分把握需求，活動形式符合農村特性 只有符合農村的普遍性特征和廣大村民意愿的內生社會組織，其生命力才會蓬勃。在城市，無論舉辦什么類型的組織，在覆蓋度廣闊的服務對象中，總有人愿意參與。而在當今空心化嚴重的農村，村內常住人口較少，倘若組織類型不能符合村民的特性，則難以成功。村民只有對服務感興趣，并參與其中，才能體會活動中蘊含的社會工作專業意義，才有可能被培養為在地的資源，實現自我服務。因此，把握需求是組織培育的基礎。

關注村民共同面臨的問題與挑戰是組織培育的重要契機。社工正是敏銳地發現烏石村老人十分關心教育城拆遷補助問題，先從冬瓜種植這種能力要求較低的討論議題入手，后期引導成員將議題轉為教育城征地上，以公共議題吸引村民參與，成功建立榕樹頭議事會。

此外，安排的活動要盡量排除制約成員參與的客觀因素。社工需要正確評估村民的空閑時間，在農忙季節，把活動定在下午村民下田的時間，則可能會致使活動無人參加。在村民辛苦勞作后，社工要注意不要組織一些對體力要求較高的活動，該舉措會使內生社會組織更接地氣、更富有生命力。

4.3 與村民共同經歷和感受，以人情關系促進培育成效 政治機制由權力驅動，市場機制由利益驅動，社會機制則是由共識驅動的，特別是在依然保有差序格局特征的農村社會，這種運作邏輯則尤為明顯。要動員村民組建內生社會組織，社工必須與村民共同經歷和感受，讓村民發現自身的無限可能，這也是社會工作專業性的重要體現。

社工提供的服務要傳遞出“此時此地我們與你們同在”的訊息，每天堅持與村民一起活動，形成活動慣性，這種共同的參與經驗是獨特的，它會成為社工與當地村民專業關系的催化劑，提升服務效果，也與農村的人情社會特征相吻合。

在培育田美村廣場舞小組時，社工始終堅持和陪伴在小組成員身邊，這種全身心的投入感動了村民，廣場舞慢慢從一種興趣變成婦女們生活不可或缺的一部分。

4.4 培育組織領袖，建立組織章程 除了社工的努力外，本土領袖的無私付出也很重要。在農村，創立社會組織易，維持社會組織難，社工作為一個外來者，終將要離開，讓社會組織自主開展活動是社會工作專業的重要目標。實現該目標的關鍵是確立本土領袖，培育內生動力，繼續推動小組發展。

農村秉承的是人情法則而非契約法則，深受農村文化熏陶的村民愿意承擔責任的并不多。社工應注意在活動中挖掘本土人才，重點接觸參與熱情較高、熟悉本村落、有一定號召力的村民，有意識地增強他們的信心及主人翁意識。社工向其普及社會工作服務理念，在后期給予其自行帶領小組的機會，使其有意愿和有能力擔任組織領袖角色。

建立組織章程，在章程框架下運作是內生社會組織從無序到有序轉變的重要環節。組織章程建立成本小、程序靈活，符合農村社會的文化習慣，作為一種內化的規則意識，對組員的行為有一定的控制力。在培育三逕村陽光義工隊的案例中，社工與本土領袖一起，組織全體成員共同商議，形成成文的組織章程，所有成員在文件上簽名，并設計了隊標、隊服等統一標志物，以此約定組織的日常運作規則和建立成員的歸屬感。

4.5 推動意識覺醒，參與公共服務 在城市化變革過程中，老人、婦女、小孩是農村的弱勢群體，他們的聲音容易被基層管理者的忽略。在屢次參與受挫后，容易形成無助感，認為公共事務與己無關，社會參與的熱情降低。

社工可通過組織口述史活動，詢問村落過去的歷史，讓村民發現老人身上的經驗價值；開展婦女學堂，激發婦女的權利意識；組建學生義工隊，讓孩子看到自身改變家鄉的潛力。幫助村民挖掘自身優勢，增強參與信心，強化能力感。也可為組員鏈接各種資源，邀請有成功參與體驗的村民分享參與經驗，讓組員看到社會參與的積極因素，克服心理障礙。

當村民加入內生社會組織后，社工進一步推動其意識覺醒，引導村民將關注的焦點從組織建設提升到村落發展，開展各種社會服務，參與到農村社會治理體系中。參與的村民收獲意識的轉變和參與能力的提升，有助于在小組成長階段積極投身到公共議題討論、尊老愛幼、文藝表演等事務中。

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Main-body Innovation of Rural Social Governance Based on Endogenous Social Organization—A Case of Rural Social Work Service in Zhongxin Town of Guangzhou City

SU Zhi-hao, LI Jian-long, GAN Jian-wen

(College of Public Administration, South China Agricultural University, Guangzhou, Guangdong 510642)

Legal balance and power separation at grass-roots level were the key problems to solve the rural social governance. At present, practice of rural social governance was mainly promoted by external force. Lacking the participation of local main body led to the short-time efficiency of rural social service. Based on the experience of rural social work service in Zhongxin Town of Guangzhou City, cultivation of endogenous social organization should be used to promote the reform of rural social governance. By dissecting the opportunity and mechanism for endogenous social organization becoming the main body of rural social governance, the possible routes to cultivate endogenous social organization were summarized according to the three typical cases of endogenous social organization.

Social governance; Rural social work; Endogenous social organization.

蘇志豪(1991- )，男，廣東東莞人，碩士研究生，研究方向：農村社會工作、社會管理。

2016-10-12

S-9

A

0517-6611(2016)31-0231-04