黃島綜合執法經驗的創新及建議

韓冬雪

當前，我國城市管理中普遍存在著執法過程中的“看得見管不著”和“管得著看不見”的現象。為此，各地城市管理的執法改革，首先必須要解決事權下移、人員下沉和就近管理的問題。只有在事權下移的同時，實現人員下沉，在體制和機制方面保證人、財、物、編的真正整合，才能實現就近管理，才能做到“管得住，管得好”。

黃島經驗的創新意義，一是實現了從“大城管”到“大執法”。綜合執法改革已經試驗很多年，綜合到什么程度的問題，尺度如何把握，怎么綜合才有效率，才能產生效能，激發效力，始終是綜合執法改革的首要問題。黃島綜合行政執法局按照“權責統一、集中管理、統籌推進”的原則，采用“依法依規、分步實施”的思路，逐步推進跨部門綜合執法，先行集中城市管理、國土資源、文化市場、海洋監察、交通運輸、環境保護等六大領域的全部或部分行政執法權，并將原城市管理行政執法局、文化市場行政執法局、國土執法監察大隊、交通稽查大隊、海洋監察大隊的人、財、物、編等整體劃轉合并到綜合行政執法局。這樣的改革力度應該說是全國范圍內力度最大的一個案例，其部門綜合職能的程度可以說是達到了目前國內城市的最高水平。二是執法模式的基層創新。綜合執法的另外一個重要問題，是如何真正做到沉得下、管的住。“上面千條線，下面一根針”，無論上一級政府如何改革，其最終能否落地，能否有效執行，還有賴于基層執法機構的協調和配合。在這方面，國內其他地方在街道（鎮）執法隊伍的管理上，主要實施雙重管理，但管理權歸屬不同。這種改革的問題是多頭執法主體之間權責不清，仍然無法真正融合。簡單說就是街道怕攬責，缺乏配合執法隊伍的激勵機制，上級執法局不愿意真正放權，卻選擇性地下放責任給街道，而執法隊的真正意愿是下街執法。不真正給街道賦權，賦予其法律主體地位和相應的配套措施，實現街道實體化，街道和執法隊伍的有效配合難以實現。

而黃島經驗則全面理清綜合行政執法局與鎮、街承擔的具體職責和執法邊界。凡是適合鎮、街管理與簡易執法的事項全部下放，凡是不適合鎮、街管理與簡易執法的事項均由綜合行政執法局承擔。這兩項舉措在理論上有效地解決了權責一致、邊界清晰和激勵機制的統一問題。

如何進一步深化城市管理體制和機制改革，我認為黃島區還可以做出進一步的探索和試驗。

一是如何有效溝通橫向府際關系。黃島“大執法”的范圍可以說囊括了六支執法隊伍，目前來看，這種簡單的物理位移還沒有實現有效的化學融合，從而使原有的部門權責無法進一步理順。深圳市于2007年率先推行了城市管理綜合執法改革，但由于綜合執法范圍過大、執法工作難度大，不得不在2013年將執法范圍重新縮減為城市管理。二是如何進一步理順縱向府際關系。目前基層政權的綜合執法機構尚沒有對應的上級行政主管部門，因而使縱向的綜合執法體制難以完全理順。因為各地綜合執法機構改革主要在縣（區、市）級層面推行，沒有對口的上級主管部門。從體制上看，不論從法律規范角度還是行政管理角度，都存在法律規定缺失和部門設立缺失等“先天不足”的問題。從工作實踐看，由于綜合執法局難以在業務指導、績效考核、信息共享等方面獲得自上而下的足夠支持，在日常工作協調上也投入了更多的時間精力。

因此，區一級政府要有效協調橫向和縱向府際關系，只有在執法局上面設立高級別的協調議事機構（委員會或辦公室），由區長兼任協調機構的主要負責人，專司協調職能，才能在現存體制內有效地解決上述兩個問題。黃島如何在此做出新的探索，我對此充滿期待。

責編/周素麗 張寒 美編/于珊