城鄉一體化建設中的土地制度改革問題研究

曾 毅， 麻戰洪， 周 盼

(湖南省國土資源規劃院，湖南長沙 410007)

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城鄉一體化建設中的土地制度改革問題研究

曾 毅， 麻戰洪， 周 盼

(湖南省國土資源規劃院，湖南長沙 410007)

城鄉一體化建設必須改革現行的土地制度，切實保障廣大農民的合法權益，實現全面保護耕地，促進土地節約集約利用，以適應農業現代化、產業化以及新型工業化和城鎮化進程。筆者通過土地制度改革對城鄉一體化的作用、現行土地制度存在的諸如農村土地的產權、征地、集體土地流轉等問題進行了分析，提出了土地制度改革的基本原則和方向，深入探究了我國土地制度改革的具體對策。該研究旨在對推進土地制度改革，建立土地流轉機制，促進城鄉一體化建設發揮相應的理論與實踐價值。

土地制度；城鄉一體化；改革；城鄉統籌

改革開放以來，隨著我國經濟社會進入快速發展軌道，城鄉居民收入大幅增長，城鄉關系雖然在一定程度上得到局部改善，但并未從根本上解決城鄉分割的二元經濟結構問題。政府與學術界都曾指出，城鄉一體化建設是改變城鄉二元結構的重要出路[1]。當前，城鄉一體化建設已成為我國建設新農村，構建和諧社會的重要內容，但現行的土地制度限制著土地要素的自由流動，阻礙了全國城鄉統一的土地使用權流轉大市場的建立，不利于城鄉統籌發展。2013年11月，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要健全城鄉發展一體化體制機制；允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制等一系列農村土地制度改革安排[2]。2015年12月召開的中央農村工作會議又提出落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，從而使承包經營權分化為承包權和經營權。這些為建立新型的城鄉土地關系，進一步推行土地制度改革，破除城鄉二元土地結構提供了一個良好的契機。筆者通過對城鄉一體化建設的內涵、土地制度改革對城鄉一體化的作用以及現行土地制度存在的問題進行了深入分析，提出了土地制度改革的基本原則和具體對策建議，力圖以改變現有不合理的城鄉分割制度，促進資源要素在城鄉之間的有效配置，大力促進土地制度改革與城鄉一體化建設聯動發展，適應我國經濟穩步增長以及和諧社會建設的需要。

1　城鄉一體化建設的內涵

城鄉一體化建設是在一定的區域范圍內，通過統一規劃，統籌城市和農村產業布局、公共產品投入、公共服務及生產要素的配置，共謀發展，推進區域工業化城市化進程，實現城市與農村的共同繁榮[3]。具體內涵包括：①以人的城鎮化為核心，打破城鄉二元結構，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化。②全面實施基本公共服務均等化，努力讓城鄉居民充分享受到城鄉一體化建設成果。③優化城鄉一體化布局，根據資源環境承載能力，科學合理布局城鎮、產業發展，促進城鄉和諧穩定發展。④堅持生態文明，著力推進綠色、循環、低碳發展、節約集約，提高資源利用率；堅持以人為本，創造良好的人居環境，促進城鄉一體化建設可持續發展。⑤推進新型工業化、信息化、新型城鎮化、農業現代化、綠色化同步發展，統籌城鄉發展，構建“以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體”的發展模式，全面推進城鄉一體化建設發展。⑥統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，充分發揮市場主導及政府引導作用，強化城鄉一體化建設的內在動力[4]。

2　土地制度改革對城鄉一體化建設的作用

2.1土地制度改革是實現城鄉一體化的關鍵路徑城鄉二元結構體制是制約我國城鄉發展一體化的主要障礙。長期以來，我國城市和農村在治理體制、市場體系、工業化模式等方面差別化明顯，實行兩種截然不同的資源配置制度，不僅導致城鄉差距不斷擴大，各方矛盾不斷加劇，農村發展受到嚴重制約，城市發展也缺乏有力支撐和依托。當前，打破我國城鄉二元結構的關鍵要素就是土地問題，要發動土地制度改革，徹底改變土地被征收為國有的過程、農民土地權利受損的過程，要讓廣大農民可以平等參與現代化進程，共享現代化成果，實現城鄉均衡協調發展[5]。

2.2土地制度改革是實現城鄉一體化的戰略舉措農業現代化既是我國社會主義現代化建設的戰略任務之一，也是加快形成新的經濟發展方式，促進我國經濟持續健康發展的重要動力。現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進農業現代化問題，保護耕地，實現農業的現代化、產業化、規模化、市場化，促進農村集體土地利用結構和農業產業結構的合理調整。土地制度改革就是要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局，實現農村土地市場與資本的對接，盤活農業部門的各種資產，提升農業的國際競爭力，推動農業的現代化發展[6]。

2.3土地制度改革是促進城鄉一體化的內在動力土地問題是“三農”問題的核心，社會的穩定和諧與國家的長治久安與之息息相關[5]。當前我國經濟社會處于轉型關鍵期，土地問題復雜多樣且具有廣泛性，一旦處理不當，整個國家治理體系就會受到嚴重影響，城鄉一體化建設必然會受到很大制約[5]。因此，有必要深化土地制度改革，尤其是加強戶籍、土地、社會保障、公共服務等領域的制度改革，充分發揮市場主導作用及政府的引導作用，強化實現全面深化改革總目標的內在動力，努力促進城鄉一體化建設進程。

3　城鄉一體化建設中土地制度存在的問題

3.1土地產權制度不完善在現實中，我國農村土地產權不清楚，農民對土地只有承包經營權，沒有實際交易權；但集體跟地方政府卻能夠用低廉的價格征用土地，導致很多土地資源利用率都不高，浪費嚴重；再加上戶籍制度的約束，農民不能夠也沒辦法真正離開土地，最終造成規?；耐恋厥褂檬茏?，土地拋荒情況嚴重[7]。同時，土地制度在城鄉之間存在嚴重的不平等性和不公平性，城鎮國有土地可依法相對自由交易，而農村土地在處置時要受非所有者的干預、制約。這些都嚴重制約了農村經濟的發展，影響了城鄉一體化建設的進程。

3.2土地法律制度面臨困境目前城鄉一體化建設中的農村土地法律制度正面臨著以下困境。一是農村土地法律制度與集體土地權能之間的困境。當前含糊不清且不完整的集體土地權利劃分模式已嚴重影響了農民開發利用土地的積極性，不利于耕地的保護。二是農村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當前農村集體土地流轉制度的不健全致使農村土地利用的低效率。三是農村土地法律制度與農民權益保障之間的困境。長期忽視對城鄉一體化建設進程中農民權益的保護必將最終導致對社會經濟持續發展的嚴重制約[8]。

3.3征地制度問題矛盾突出當前征地制度將城鄉土地市場割裂，導致市場無法將農村土地市場和城市土地市場相結合，城鄉土地行政性配置與市場經濟體制深化改革相矛盾。此外，《中華人民共和國土地管理法》規定的補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則不予考慮。目前土地征用具體補償標準主要是由行政機關裁量，容易造成任意降低補償標準的現象，導致農民損失嚴重。部分地方政府熱心追求GDP和政績，只顧眼前利益，征地目的和程序也比較模糊，加之缺乏有效的監督和管理，對征地后的補償也不合理，沒有真正將被征地農民的安置及社會保障落實到位[7]。

3.4農村土地確權登記有待加強土地確權登記發證是土地管理和利用最核心的環節和最基礎的支撐。農村土地確權登記對建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，促進農村經濟社會發展具有重要意義。當前農村土地確權進展比較緩慢，僅基本完成了土地承包經營權、集體林權確權工作；尚未完成養殖水面承包經營權、“四荒地”使用權等確權工作；對農村集體土地所有權、農村集體建設用地、農村宅基地使用權的確權和房屋所有權的登記工作才剛剛起步[9]。同時確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。

3.5城鄉土地規劃管理長期分離缺乏城鄉土地利用統一的、整體性的規劃管理體系，嚴重影響城鄉空間結構布局和要素空間配置。土地利用規劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮土地利用規劃已比較健全，且與城鎮建設規劃等銜接較好，實現了統籌管理，較好地指導了城鎮開發建設；而農村土地利用規劃卻只落實到鄉鎮一級，缺少村社層面的土地利用規劃指導農村建設布局，尤其是農村宅基地管理的缺失，導致大部分鄉村建設相對無序，布局比較零亂，用地不經濟[10]。

4　土地制度改革的基本原則

4.1合法原則土地制度改革必須堅持最基本的合法原則，確保城鎮土地歸國家所有，農村和城鎮郊區土地除法律規定外歸集體所有；確保農村土地不得買賣，只能依法征用；確保農村土地實行長期穩定的承包經營制，承包經營權可以依法轉讓[10]。

4.2公平和效率原則同為國家公民，城鎮居民不占有土地。農村居民占有土地。土地制度改革必須綜合考慮社會公平原則，合理分配土地利益。但相對于城鎮周邊土地收益的分配而言，農村邊遠地區的土地制度改革更應考慮效率原則，這就必須有效配置土地資源，提高生產、生活效率，進一步促進土地的流轉，實行規?；⒓s化生產經營，增加農民收入[10]。

4.3城鄉統籌原則土地制度改革的終極目標是提高居民生活水平，實現城鄉統籌發展[10]。必須堅持土地制度改革與新型工業化、信息化、新型城鎮化、農業現代化、綠色化相結合，在提高農村基本利益的同時，也為城鄉一體化建設發展提供足夠的條件，確保城鄉社會和諧穩定發展。

4.4市場化發展原則農村土地市場發展實行的是“約束和抑制”政策，而城鎮土地市場發展則實行的是“漸進式”模式，兩相對照，農村土地市場發展遠慢于城鎮土地市場化發展，城鄉一體化發展中涉及的土地矛盾進一步加劇。因此，必須強化農村土地市場化發展，將市場化發展貫穿土地制度改革的始終。

5　土地制度改革的對策建議

土地制度改革應該朝著適應社會生產力發展要求，有利于促進社會主義市場經濟發展，有利于土地要素自由流動的方向改革[11]，其具體對策建議包括以下幾個方面。

5.1創建城鄉一體化的規劃系統創建統一城鄉用地分類標準及建設用地標準，構建條理清晰的“國土-區域-城市”規劃模式，但土地規劃在規定的標準范圍內各有側重點；創建統一的城鄉法律規劃系統，明確界定農村土地的規劃對象，并根據各區域差異與土地利用類型差異制定相應的法律約束制度；創建統一的城鄉監管規劃系統，改變以往城市與鄉鎮土地規劃和管理各成系統的情況，形成區域、規劃、土地等多個部門的土地規劃管理統一機制[7]。由一個部門專業負責土地規劃編制，其他部門根據自身職責和權限協助做好規劃工作，并根據制定的土地規劃制度進行專項監管[12]。

5.2建立城鄉相對完善統一的產權體系目前，法律對農村土地產權權能規定限制較多，同時城市國有土地使用權與農村集體土地使用權存在明顯差異，建議以城鄉統一土地產權體系為出發點，通過土地立法，建立對等的國有和集體土地使用權，分類管理集體土地使用權，將產權設置和用途管制分開，對國有土地與集體土地的所有權與使用權實行同等保護[13]。明確土地所有權主體，具體落實集體土地所有權歸屬，賦予農民自由轉讓土地的權利，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉，進而完善城鄉土地市場體系和優化土地配置效率。

5.3建立城鄉統一的建設用地市場在符合規劃和用途管制的基礎上，允許農村集體經營性建設用地進行出讓、租賃、入股，與國有土地實行同等入市、同權同價[14]。同地同權，即集體經營性建設用地可以和國有建設用地一樣出讓、租賃、入股，打破集體建設用地不得出租的限制；同等入市，即集體經營性建設用地與國有建設用地在同一個平臺上合法入市交易，改變目前國有建設用地獨家在平臺上交易，集體建設用地在灰市上非規范交易的格局。供求決定價格，集體經營性建設用地進入市場，將改變目前由政府獨家出讓決定供應，導致價格扭曲的局面[15]。多個集體經濟組織以集體經營性建設用地主體入市，真正形成由供求決定價格的機制，促進土地市場健康發展。

5.4切實推進征地制度改革按照市場化原則，改革現有的土地征收、征用制度，縮小征地范圍，對公共利益逐步推行詳細列清單的形式，區分政府與軍事、基礎設施、社會公益事業、國計民生等項目[12]。加快完善征地拆遷補償安置機制，探索建立征地協議制度，規范征地程序。建立征地補償標準動態調整機制，嚴格落實征地補償準備金制度，執行“先補償后拆遷、先安置后拆遷”原則，積極開展多種征地安置模式試點，采取公寓式安置、集體建設用地土地使用權入股、土地股份合作等多種形式妥善安置被征地農民，形成適合被征地農民特點和需求的就業安置、崗前培訓和社會保障體系[16]。

5.5改革和完善宅基地制度完善宅基地權益保障和取得方式，加快農村地籍調查和集體建設用地登記發證工作，制定出臺宅基地管理辦法，建立健全農民宅基地產權保護責任制。明晰農村宅基地權能，明確集體經濟組織成員權，探索建立充分反映宅基地資源稀缺程度和經濟價值的有償使用制度，形成節約利用宅基地的約束機制。探索建立農村宅基地自愿退出補償激勵機制。將農村宅基地納入城鄉統一土地交易市場，建立產權清晰、保護嚴格、流轉順暢、分配合理的農村宅基地流轉制度，有條件、分階段地逐步推進農村空置閑置宅基地流轉。開展農村宅基地使用權和農村房屋所有權抵押融資試點，建立產權明晰、價值明確、流轉便捷、融資高效的宅基地融資及配套制度體系。

5.6建立公平共享的土地增值收益分配制度當前土地制度改革的重中之重就是土地增值收益分配問題，它關乎社會公平、城市可持續發展和發展方式轉變[15]。必須提高農民在土地增值收益中的分配份額，改變土地增值收益的分配第一道由政府出讓時獲得，未來增值部分誰占誰得，農民在土地增值收益分配中無份的狀況。同時，應遵從增值收益產生原理，對土地利益進行合理、公平分配，且制定相關分配原則，建立土地增值收益歸社會的機制，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，區分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，保證“漲價歸公”的土地增值回饋社會，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金。

6　結語

我國土地改革是一項系統工程，具有全面性、龐大性和社會性的特點，這項工程并不能一蹴而就，而是一個循序漸進的過程。在不斷推進城鄉一體化建設的環境下，土地制度的改革勢在必行，只有全面落實土地的產權、征地、集體土地流轉等問題的改革和創新，才能保證在城鄉一體化建設過程中切實保障廣大農民的合法權益，確保城鄉社會的和諧、穩定、可持續發展。

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Reflections on the Reform of Land System in the Integration of Urban and Rural Areas

ZENG Yi, MA Zhan-hong, ZHOU Pan

(Hunan Planning Institute of Land Resources, Changsha, Hunan 417000)

The integration of urban and rural construction should reform the existing land system, protect the legitimate rights and interests of the broad masses of farmers, achieve the comprehensive protection of arable land, promote economical and intensive utilization of land, and adapt to the agricultural modernization, industrialization and new-type industrialization and urbanization. We analyzed the effects of land system reform on the integration of urban and rural areas and the main problems of the existing land system. The basic principles, direction of land system reform of China were put forward. The specific suggestions for the reform of China′s land system were discussed. This research provided theoretical and practical values to promote the reform of land system, the establishment of land transfer mechanism, and the integration of urban and rural construction.

Land system; Integration of urban and rural construction; Reform; Overall planning of rural and urban areas

國家國際科技合作專項(2015DFA01370)。

曾毅(1972- )，男，湖南長沙人，高級工程師，碩士，從事國土規劃與評價研究。

2016-04-15

F 301.11

A

0517-6611(2016)20-192-03