“村改居”社區治理的困境及出路

趙斯桐

(浙江海洋大學,浙江舟山 316022)

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“村改居”社區治理的困境及出路

趙斯桐

(浙江海洋大學,浙江舟山 316022)

“村改居”社區是我國城鎮化進程中出現的特殊的產物，數量多、情況復雜，基于“村改居”社區治理起步較晚、現階段的治理方式還處于摸索階段的現狀，從“村改居”的特殊性切入，著重對“村改居”社區治理中的管理體制不順、自治能力不強，人才匱乏，公共服務落后等方面進行分析，針對治理工作面臨的困境提出解決策略，以期解決當前城市治理存在的問題，提升城市公共管理水平、推進城鄉一體化建設。

城鎮化；“村改居”；社區治理；策略

隨著城市的不斷擴張，越來越多的鄉村被納入城市，城鄉二元結構問題凸顯，形成了獨特的城中村現象，經過城中村改造后“村改居”社區也隨之出現。“村改居”社區因其 “亦城市亦鄉村”的雙重特性、過渡性等特點，在社區治理方面有著與成熟城市社區和農村社區不同的治理方式，面臨著多重問題和困難，在當前城鎮化過程中“村改居”社區治理的諸多問題難以解決。因此，從各個層次和角度去分析處理“村改居”社區治理中遇到的困難和矛盾，有針對性地提出一些解決策略，是解決當前城市治理問題的關鍵所在，對提升城市公共管理水平、調整社會治理結構、推進城鄉一體化建設具有重要意義。該文針對“村改居”社區治理面臨的困境，提出解決對策，以期為相關研究提供借鑒。

1　“村改居”社區界定及其特點

1.1“村改居”社區界定在理論上，一般根據社區的地域分類準則將其分為3種類型，分別是農村社區、集鎮社區以及城市社區[1]。該文所討論的“村改居”社區是一種特殊形式的社區，它形成于城鎮化建設過程中，由于政府改造“城中村”或是土地的集體征收占用農民土地、拆除農村住宅，導致農民集體搬離原來住所及生存環境，被集體安置于拆遷社區中的新型社區。該種社區改變了農村的集體所有制，雖然居民都是農民，卻沒有農民賴以生存的土地，所以又不能將其歸類到農村社區中[2]。政府一般傾向于把該種拆遷安置小區歸類到城市社區中，但是“村改居”社區因其深厚的“鄉土氣息”，使其處于城市社區和農村社區之間的尷尬境地，很難準確地歸屬于任何一種城市社區類型，它是隨社會發展而出現的新型社區。該類社區因其自身特質影響出現的各種問題，嚴重制約和影響著城市基層治理水平的提高和結構的優化。

1.2“村改居”社區特點將“村改居”社區分別與城市社區和農村社區進行對比可以發現“村改居”社區具有以下的特點。

1.2.1過渡性。 “村改居”社區是城鎮化進程中原居民最后的港灣。“村改居”社區居民雖然已轉變為城市居民，但其居民在生活方式、行為觀念、就業能力上與城市居民相比還有較大差距，他們無法完全融入到城市當中，村社共同體是他們的庇護所，為“村改居”社區居民從農民到市民的過渡提供了一個緩存地帶。“村改居”社區是一個動態的概念，由于“村改居”社區的過渡性，加之城鎮化和“村改居”工作的開展，“村改居”社區與城市社區之間的差距終將消失，最終過渡到城市社區。

1.2.2環境復雜性。“村改居”社區的居民人口結構復雜，文化心理各異，經濟環境復雜，主要體現在以下方面：首先，社區居民由于其所從事職業的領域不同被劃分為不同群體，一部分是以土地為生產資料的農民，城鎮化過程中，農民失去了耕作的基本條件，通過出租自有的宅基地獲取收益，或者因為失去耕地而外出打工，再次與居住地分離，該類人群與城市的交集較少，成為一個階層；另一部分人在城市找到自身立足點，融入到城市的經濟鏈條中，幾乎完全“城市化”，成為城市居民。這些原因造成了“村改居”社區居民結構復雜、流動性較大的特點。其次，居民文化心理各異，農村居民保留了原來的生活習性，居民間關系密切，往來頻繁，與城市居民不同。例如，某些拆遷安置小區建設好的綠化帶會被居民拔掉種植蔬菜；安置好的基礎設施會被居民改造為座椅，以便聚集起來閑話納涼。這些是原住城市居民不會有的生活習慣，這就造成了文化二元。最后，在經濟環境方面，農民大部分以務農為業，但原有的集體經濟轉變不夠完善，農民又尚不具備加入城市市場經濟的能力，造成社區內經濟結構的復雜性。

2　城鎮化進程中“村改居”社區治理存在的主要問題

2.1“村改居”杜區治理內容“村改居”是一個過程，而“村改居”社區是其結果和目標，“村改居”社區的治理是其手段。“村改居”社區治理的主要內容可概括為以下幾方面：取消其行政性質改為社區治理、農村集體土地轉為國有、農民集體資產進行股份制改革、原集體用房及私房的產權所有制改革、城鄉居民享有平等的權利和義務[3]。

2.2存在問題作為一個新型的管理組織，“村改居”社區在實際操作過程中還存在一些問題。

2.2.1“村改居”社區管理體制不順。傳統村委會的主要職能是管理本村的行政事務，是對村民與村集體經濟的管理，強調的是行政職能。而城市社區的主要職能是給居民提供社區服務，強調的是服務職能，基本沒有對居民財產的管理。目前大多數“村改居”社區都沒有實現從管理型向服務型的轉變，使得其在治理過程中出現各種問題。由于對農村轉向城市的復雜性了解不夠，準備工作不完善，政府在城鎮化過程中征集到農村土地后，不會過多介入農民的行政及日常事務管理，而是放手將權力交給原村委會人員，造成農村管理與城市管理的脫節，不能真正將“村改居”后的社區納入到城市管理與建設中[4]。導致了“村改居”社區在管理體制方面存在著管理體制不完善，社區管理過程中決策、執行和監督職能不清晰等問題，使得“村改居”社區難以充分發揮其在城市治理中的基層“單元”作用。

2.2.2“村改居”社區居民自治能力不強。當前的“村改居”社區居民自治組織的發展也面臨著不少問題，主要表現為居民自治權力及自我服務意識淡薄，自我管理、自我監督意識差，社區居民自治能力較弱。“村改居”社區的大多數居民是失地農民，年齡偏高、文化水平偏低、自我組織和協調能力差，對于相關的政策、制度不了解，居民有什么事情不會去找社區，而是跟以前在村子里一樣，直接去找原來的村干部或是大隊長，可見居民對于改制后的社區不夠了解和適應。改制打破了原來的生活模式，加之大量外地人口涌入社區，打破了原本“村內皆熟人”的村情，居民并沒有真正融入社區生活，缺乏主動性和社區參與意識。“村改居”社區居民對社區內集體事件關心較少，而且拆遷小區內部的居住者多為老人，因為失去了土地，原住居民多以外出打工為生，留下年邁的老人獨居，老年人參與社區集體活動的興致不高，使得居民身份意識和歸屬感缺乏，加之主體的局限性，導致社區自治能力較差[5]。

2.2.3“村改居”社區管理人才匱乏。“村改居”之后，村民轉變為社區居民，村民居住環境發生了很大變化。雖然社區居民還是原班人馬，但身份、法律地位、經濟關系，社區的組織、管理體制、管理對象和內容、管理的方式均發生了變化[2]。社區居民的復雜性和管理難度的增加，管理者能力的提升成為必要。但是由于“村改居”社區居委會工作人員大部分是由原村委會的人員調整組合而成，多數人年齡較大、學歷不高，工作方式方法單一，基本不具備社區管理的專業知識和經驗，工作的方式方法還停留在原來的村委會時期，對于社區管理的工作力不從心。

2.2.4“村改居”社區公共服務落后。隨著“村改居”社區居民組成的多樣化，社區居民生活方式和生活結構發生了巨大變化，社區居民對于“村改居”社區的公共服務要求也越來越多、越來越高，而社區卻因為種種原因，難以提供有效的社區公共服務，社區公共服務不足。主要表現為：①“村改居”社區管理體制不順、職能轉變不到位，社區居委會行政化嚴重，沒有很好地履行公共服務的職能，導致社區的公共服務落后。②“村改居”社區公共服務經費不足。由于與城市的管理建設脫節，沒有達到一體化，“村改居”社區仍承擔著未改造前的公共事務和治理和公共支出[6]。社區公共服務的支出資金來源于集體經濟組織，導致社區公共服務功能不平衡，出現兩極分化，集體經濟效益好的社區，公共服務就健全。與之相反的，社會公共服務就會出現嚴重的落后。③社區公共服務供給模式單一。當前社區公共服務主要是由政府來供給，其公共服務供給的形式、質量和數量短缺，滿足不了社區居民日益增長的需求，為社區建設發展埋下了隱患。

3　加強我國城市“村改居”社區管理工作的建議

3.1改善社區管理結構，加強“村改居”社區建設的組織協調拆遷安置小區內的村委會被改成居委會，社區治理體制也和之前大不一樣，“村改居”社區有其獨特的組織體系。在組織架構上，社區常設組織機構如社區黨組織、社區服務中心與社區內部經濟結構之間矛盾凸顯，限制了各機構的正常運轉。在基層社區制度關系上，首先，要強化制度建設，完善政府在社區內部履行的職能，加強社區居民主體參與意識，提升社區服務水平，構建出一個政府職能部門、街道辦事處、社區居民等主體多元化的基層治理格局[7]。其次，構建“參與式”治理方式，劃分社區職能，以社區協商制度為保障，要理清社區組織的各自職能職責，逐漸形成以社區黨委為中心、拓寬社區公共服務平臺、社區居民為自治主體、社區社會組織為輔的組織體系。

3.2 推進“村改居”居民主動參與社區自治首先，多途徑、多手段調動社區居民積極地參加社區活動。一是以社區文體活動為紐帶，強化居民的社區主體意識。“村改居”社區居委會定時舉辦社區文化活動，聯系居民的日常生活及風俗習慣，確定合適的主題，豐富社區自身的文化內涵，將文化作為連接點團結社區居民，強化其社區意識。二是建立社區協商制度，理順治理機制。應當對居民議事會議事的權責范圍給予一定的明確。社區協商要規范化、制度化，必須根據相關法律法規、政策，形成一套完整的參與機制。三是提升社區自治組織的自治能力，使其帶動居民更好的參與到社區自治中，其中的自治組織主要是指社區內的一些組織機構，如業主委員會之類的中介組織。加強社區內共同治理的氣氛，無論是社區黨組織、居委會，還是志愿者協會、業主委員會都參加到社區治理中來，優化社區資源配置，促進社區主體和各分單位的共同發展。同時，在總結治理中的經驗教訓的基礎上，逐步構建事業單位等政府機構參與社區建設與社區自治的機制體系，把“村改居”社區自治推向制度化[4]。

3.3培訓“村改居”社區居委會工作人員“村改居”社區內部的工作推動主要靠社區的工作人員展開，所以工作人員的素質對社區工作的質量起決定作用。改制后的“村改居”社區居委會工作人員中相當一部分來自于原村委會，雖然存在社區的管理能力缺乏、工作方式單調等劣勢，但常年的鄉村工作使其具有深厚的群眾基礎，為社區治理相關工作的開展提供了良好的根基，所以要利用優勢補齊短板，加強對其進行相關引導和培訓，轉變其工作思想，加強社區管理能力的培養。對于“村改居”社區工作人員的培養，要有針對性地聯系“村改居”社區的特性和實際情況，增強社區工作人員對于居民民主意識的培訓方面、公共事務的處理能力、基層矛盾的應急處理能力等方面開展專題培訓。為提高社區工作人員積極性與素質，要引入績效考核制度、人才引進制度等制度，不斷充實、激勵社區工作人員的工作能力與積極性。通過培訓激勵等措施的實施，不斷總結經驗，把實踐中的工作經驗上升到理論認識的高度，使其更好地服務于“村改居”社區治理工作，為“村改居”社區工作提供人才保障。定期選拔具有較高政治素養、較強業務能力、較硬工作作風的社區工作人員加入到社區建設中來，創新社區工作上掛下派、橫向交流、脫產學習深造等培訓機制，提升其政治地位和經濟待遇，在評先、評優、公務員招考等方面向其適當傾斜[8]。

3.4推進公共服務均等化進程公共服務均等化是“在一個國家內，處于不同地區的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務”[9]。“村改居”社區的公共服務較為落后，作為“村改居”社區要實現城鄉基本公共服務均等化，使“村改居”社區享有與城市社區同等的公共基礎設施和公共保障，以推進公共服務市場化，助推公共服務均等化。隨著社會經濟結構的轉型，公共服務的需求增多、層次增加，以政府為主體的單一化供給模式面臨一定壓力。應加強社區公共服務績效考評與監督對話機制建設，全面發揮政府主管部門、市場組織、社會組織、社區居民以及專業機構的作用，促進行業自律、保護居民權益、大眾媒體和公眾監督等多方面的有機結合，積極引進獨立的第三方機構進行績效考評，形成全面的社區公共服務考評與監督體系，要保障社區的健康發展，為其基本公共服務均等化的實施提供良好的機制保障。

[1] 徐永祥．社區發展論[M]．上海:華東理工大學出版社，2000.

[2] 陳曉莉.新型城市化發展中村改居社區治理變革[J].求實，2013(10)：60-63.

[3] 李菁怡.論“村改居”中的社區自治與居民參與[J].中共南京市委黨校學報，2011(4)：90-93.

[4] 梁慧，王琳. “村改居”社區居委會管理中的問題及對策分析[J].社會主義新農村建設理論月刊，2008(11):171-173.

[5] 李鑫.“村改居”社區治理中面臨的困境[J].山西大同大學學報(社會科學版),2014(7):21-22.

[6] 丁煌,黃立敏.從社會資本視角看“村改居”社區治理[J].特區實踐與理論，2010(3):36-39.

[7] 胡振光.從村落到社區：“村改居”社區治理研究[D].武漢：華中師范大學，2012.

[8] 龔振湘.加強社區建設創新社會管理[J].前進論壇，2013(2):35-36.

[9] 劉德吉.公共服務均等化的理念、制度因素及實現路徑：文獻綜述[J].上海經濟研究,2008(4):20.

Predicament and Outlet for Reforming from Villager Committee to Resident Committee in Community Governance

ZHAO Si-tong

(Zhejiang Ocean University, Zhoushan, Zhejiang 316022)

Community of reforming from villager committee to resident committee is the product of urbanization in China, which is rich in quantity and has complex situations. However, community control of reforming from villager committee to resident committee had a rather late start. The control method was still at the exploring stage at present. Starting from the specificity of reforming from villager committee to resident committee, problems in community control were analyzed, such as the not smooth management system, poor self-government ability, lack of human resources and backward public service. Based on these, countermeasures were put forward, which solved the existing problems in urban governance, enhanced the urban public management level, and promoted the construction of urban and rural integration.

Countermeasure; Reforming from villager committee to resident committee; Community control;Strategy

趙斯桐(1989- )，男,內蒙古包頭人，碩士研究生，研究方向：農村公共管理。

2016-05-23

S-9

A

0517-6611(2016)20-223-03