新常態下“大眾創業、萬眾創新”的制度變遷與創新

○陳剛華　張　程

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新常態下“大眾創業、萬眾創新”的制度變遷與創新

○陳剛華張程

“大眾創業、萬眾創新”政策作為中央政府推進轉變經濟增長方式，促進社會縱向流動和公平正義的重要制度創新，已隨著2015年各地區具體鼓勵創新創業政策的陸續出臺而進入全民創新熱潮階段。“大眾創業、萬眾創新”作為跨法律、金融、人力資源、知識產權多領域的綜合性政策，涉及到對市場準入機制、創業投融資機制、稅收制度等一系列制度體系的調整與改革問題。因此，“大眾創業、萬眾創新”制度（以下簡稱“雙創”制度）實質上是一場基于新常態背景下極其復雜的制度變遷活動，關乎重塑市場和政府的關系，重造個人價值和社會責任的關系。中國已經處在一個大繁榮開啟的時代端口，一切束縛發展要素流動、發揮作用的制度都必須得到改造和清理。由于這一變遷活動是力求在突破原有制度環境基礎上尋求新的制度供給與需求平衡，舊有制度體系必然對變遷過程產生一定制約作用，不可避免地引發路徑依賴問題，延滯“雙創”雙創制度創新進程。

一、“大眾創業、萬眾創新”與制度變遷理論

制度變遷形式上是制度的更替、轉變與交易過程，其實質上是一種效益更高的制度產生過程。諾思引入路徑依賴來詮釋制度變遷的長期性，描述了過往的制度安排對現在與將來的影響效應。在舊有既定的制度體系框架中，由于制度初建的沉沒成本、適應效應以及協作效應等自我強化機制的存在，將產生巨大的報酬遞增效應［1］（P126-128）。在報酬遞增效應下，制度被采納將會順沿路徑演進，從而很難被其他新的制度體系所代替，因此路徑依賴對制度變遷具有極強的制約作用。與此同時，各類利益因素是形成路徑依賴的深層次原因。伴隨著制度的確立和不斷完善，往往會產生既得利益集團，他們對現存制度路徑有著強烈的依賴性，對即使是效率更高的新制度也產生阻擾和拒絕心理。因此，路徑依賴既可以使制度變遷進入良性循環的軌道，也可能使其朝著錯誤的方向繼續運行，最終進入“鎖定”狀態。就“大眾創業、萬眾創新”制度變遷而言，由于這一制度變遷產生于當前經濟新常態背景下，具有顯著的“雙重”烙印：一方面反映著創業與創新兩者之間具有一定協同關系，創業與創新是實現社會經濟持續增長的首要動力；另一方面又不可避免地需要面對我國創業型經濟發展路徑上的雙重障礙——外資依附型增長模式和政府主導型融資方式。

總的來看，“雙創”制度的路徑依賴軌跡通過三個方面顯現：第一，“雙創”制度的原有模式產生了強大的制度慣性，使變遷路徑受到規限；第二，與正式制度相適應的認知模式對“大眾創業、萬眾創新”政策具有制約作用，人們習慣以循規蹈矩取代創新突破；第三，舊有經濟運行制度下所產生的既得利益群體出于自身利益的保護，對“雙創”制度的深入推進產生阻礙。

二、“大眾創業、萬眾創新”制度變遷中的路徑依賴

（一）正式制度的路徑依賴

國家層面，正式制度與國家權力相關聯，通過成文的法律、法規、政策、契約等明確形式的制度變量來影響經濟發展，并以監督和用強制力保證實施。“大眾創業、萬眾創新”制度推出《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，意味著國家將以“政策條文”的形式強制性認可并推廣創新創業這種新的觀念，通過正式實現機制來影響經濟創新機制，但這僅僅意味著以新制度推出的形式認可新觀念的可能性，并不意味著新制度即刻能被高效地執行。在規模成本效應、學習效應和協作效應這三個影響因素的影響下，“大眾創業、萬眾創新”制度變遷則易踏入正式制度的路徑依賴中。

1.規模成本效應

在中國，“大眾創業、萬眾創新”制度屬于政府主導型的強制性制度變遷，制度創新主體是以中央政府為牽引，各級地方政府為助推的政府體系構成。如果各級地方政府無法從“雙創”政策制度創新中獲取新的制度效益，或者潛在的制度效益不足以支付其變遷成本，那么僅靠中央政府的號召來讓地方政府啟動制度變遷的難度將大大提高。就“雙創”政策制度創新過程來看，一方面，維系原有的以外資依附型增長模式和政府主導型融資方式的創業經濟機制已經消耗了大量的初始成本、追加成本以及配套成本，產生了一定的“沉淀效應”；另一方面，推進“大眾創業、萬眾創新”是一個非常復雜的系統工程，不是簡單的模仿創新與自主創新，其中勢必涉及到大量的配套制度設計，包括管理制度的創新、人才培養、科技成果的轉化、產業成果的轉化、政策體系的構建等。相對以往的行政式、運動式的創新創業政策模式在政府支持方式、資源配置上與以往存在著鮮明的差別。因此，地方政府在推廣“雙創”政策的過程中，將不可避免地支付包括規劃、設計及組織實施在內的“實施成本”以及為減少變革阻礙、為預防制度變遷失敗設計的安全網在內的“摩擦成本”。由于中央政府與地方政府之間就全局利益與局部利益、制度變遷成本費用以及利益補償等問題沒有形成明確可行的實施方案，對于地方政府而言，更可能僅僅是表面響應上級政府號召，并未完全打破原有固化的創新創業機制，做出“適度制度”甚至是“虛假創新”的成本較低的“理性”選擇。

2.學習效應

制度變遷活動通常伴隨著顯著的外部效應，即社會效益大于私人收益。由于其他社會成員在分享社會變遷效益時不用支付成本，從而可能出現“搭便車”問題。現實情況下，許多地方政府在推進改革進程中更傾向于觀望，即“等待中央或其他地方的政策有所創新或突破，自己即可坐享其成且不用承擔制度創新的成本與風險”［2］。在現行僵化的教育體制與人才流動固化的機制下，地方政府要推進“大眾創業、萬眾創新”必定要重新設計和安排制度規劃，從而付出多重成本。如果既想獲得相應的收益，又不愿支付制度變遷成本費用，“搭便車”行為將成為一種“理性”的選擇。各地方政府逃避承擔“雙創”制度創新的風險，傾向于觀望其他省市同級政府的行為選擇和上級政府的作為和態度。一方面，若是有利可圖再加上上級政府行政呼吁，則爭相模仿，表象上掀起了一場社會性的創新熱潮，實則對制度的重新設計并沒有做到精巧的安排。另一方面，若是各個都囿于原有制度的框架，這種學習效應將不利于雙創制度的突破，原有的低效的制度安排反而得到維持與強化。

3.協作效應

在既定傳統的創新創業政策框架內，由于各地方政府及相關部門之間會產生協同效果，整個政府體系更習慣于原有制度的安排，可能更多的是重復投資，從而導致產能過剩。地方政府要想率先開展“大眾創業、萬眾創新”制度創新，就首先面臨與其他政府部門協調一致的問題。另外，如何和上級政府形成利益協商，得到足夠的政治支持，也是地方政府開展“雙創”政策需要考慮的問題。上級部門的利益是影響“雙創”制度創新的重要因素，即成本-收益衡量結果將影響著制度變遷的走向。就“大眾創業、萬眾創新”制度創新而言，中央政府是推進制度變革的強制性因素，處于一種較高的戰略主導地位，能最終決定“大眾創業、萬眾創新”制度變遷的定位和走向。在中央政府沒有給予足夠多的政策支持情況下，各地方政府、相關部門將會保持審慎、保守甚至是漠然的態度。縱有一些地方政府進行深層次的制度創新，如果去缺乏其他政府部門的協調與支持，也將會面臨困境，使得創新行為流于形式，取不到徹底的效果。

（二）非正式制度的路徑依賴

非正式制度與正式制度相對，以價值信念、倫理規范、道德觀念和意識形態等不成文的限制約束著人的行為，具有自發性、廣泛性和持續性。由于“大眾創業、萬眾創新”制度創新將打破原有的制度均衡狀態，既得利益集團在變遷過程中的舊有觀念將對“雙創”政策的落實構成反向推動作用。具體表現為有限理性效應、集團利益沖突和適用性預期等三種自我強化機制構成的非正式制度路徑依賴［3］。

1.有限理性效應

環境是復雜多變的，人對環境的認識能力是有限的，因而造成了人理性的有限。面對復雜的改革環境，政府進行“大眾創業、萬眾創新”制度設計時不可避免地要受到決策信息搜集、整理、分析及判定能力有限性的制約，從而在對“雙創”制度進行精準定位、明晰走向以及確定合理方案時，難以形成最佳的行動方案，在協調各相關群體利益和兼顧各區域差異上難以作出萬全之策。同時，“大眾創業、萬眾創新”制度是由中央政府強制推出，在信息不對稱和軟性制度約束的條件下，地方政府作為“有限理性”的經濟人，基于自身利益最大化的訴求，可憑借制度設計者的信息劣勢和制度缺陷，對制度創新加以利己式解讀，致使制度創新偏離預設軌道，而制度設計者在信息不對稱下難以對此進行有效糾偏。

2.集團利益沖突

“大眾創業、萬眾創新”制度實質上是在黨中央、國務院的高度重視和大力支持下優化創新創業生態體系、轉變經濟增長方式而進行的利益分配機制的創新。由于這一制度創新是一個“非帕累托改進”的過程，即新制度潛在受益群體——大眾草根群體利益或民間中小企業利益增進的同時，原有制度受益群體如國有企業利益將相對減少，其具有利益沖突與博弈的性質。與原有創新創業制度框架“共生共容”的群體、組織及利益集團為維護自身的利益，勢必對制度變遷造成一定阻礙力量。相對于“大眾創業、萬眾創新”制度創新的潛在受益對象——大眾草根或民間中小企業而言，既得利益集團通過利益的積淀與強化，在組織力量、政策信息、博弈能力上占據著一定的優勢地位，雙方處于非對稱性博弈的地位。這可能導致原有的利益集團憑借強大的資本、權力等力量對地方政府的“雙創”政策創新過程施加影響，從而改變“大眾創業、萬眾創新”政策的定義和發展走向，延滯新制度落實進程及積極作用的發揮，催生制度慣性，誘使新制度出現“變形”或“失真”。

3.適應性預期

適應性預期是相對于理性預期而言的概念，人們根據過去經驗所形成的觀點來預測未來的情形。非正式制度能夠引導人們對自身及制度效率的認識，形成相似的思維定勢。在面對新的不確定環境時，為降低風險人們通常習慣于從以往的制度要素中來尋求相關的經驗指導。中央的“大眾創業、萬眾創新”政策方案出臺后，各地方政府落實自己區域內創新創業政策之前，會對現行的制度體系有一個基本預期：原有的舊創新創業管理體系以及相應的社會管理、公共服務體系所形成的制度鏈條，功能承載量大，彼此互補程度高，在由舊及新的制度變遷過程中仍發揮著不容小覷的作用。而“大眾創業、制度創新”制度變遷又面臨著不可估量的風險和較高的變遷成本。在以往的非正式規則影響和引導下，地方政府會產生沿襲以往經驗的適應性預期，依舊順沿既往制度規則行事，依賴政府主導融資方式和外資依附式增長，而不是深化體制改革，為轉變經濟增長方式消除障礙。換句話講，當面對不確定風險時，以往的非正式規則會抑制地方政府創新行為，延滯各地貫徹“大眾創業、萬眾創新”制度變遷進程。那么，這種適應性預期結果無疑將強化原本就活力不足、效益不佳的舊創新創業制度安排。

三、“大眾創業、萬眾創新”制度變遷的路徑創新選擇

面對“大眾創業、萬眾創新”制度創新的正式制度和非正式制度路徑依賴雙重困境，我國應進行路徑創新，使“大眾創業、萬眾創新”制度發揮更強大的功能。總的來看，“雙創”制度變遷的路徑創新須遵循兩個導向：一是以市場化方式穩步推進；二是注重制度的供給。

（一）以市場化方式穩步推進，培育制度變遷整合模式

過去，我們過于注重法律、法規、規章等正式制度的建立，而制度的執行、監督等涉及認識論、行為準則、文化觀念的非正式制度長期被忽視，導致正式制度的作用發揮有限。政府主導的機制嚴重誤導了政策決策方向，對新常態下的轉變經濟發展方式起到了逆調節作用。新常態背景下旨在轉變經濟發展方式的制度性安排，應該在繼續完善法律法規等正式制度的基礎上，更加側重于發揮非正式制度的正面效用，使得市場在配置資源上起到決定性的作用，其中核心是解決好對政府與市場關系的認識。

中央政府作為制度變遷的主導力量，雖可憑借強制性權威、意識形態控制、獎懲措施等解決制度創新供給主體——地方政府“虛假創新”或“不創新”問題，確保“大眾創業、萬眾創新”制度變遷有序推進。一方面，是推進“大眾創業、萬眾創新”屬于中長期的戰略部署，不可不顧實際情況，一窩蜂地上創新項目、搞創業，最終演變成運動式的推進。但在這種強制性變遷模式中，中央政府由于信息不對稱、有限理性等制約因素，將會增加全方位貫徹“雙創”政策的制度變遷成本。與之前國家以財政補貼、稅收減免的方式扶持太陽能、風電等新興產業的政策相比，對于推進“大眾創業、萬眾創新”，政策應多是利用市場化監控，在廣大創新企業里建立公平篩選的機制，這類機制能夠有效避免過度行政化、運動式的推動。另一方面，誘致性變遷是源于地方政府和相關部門在市場機制的驅動下對潛在利益的追求，具有持續性和自發性的功能。誘致性制度變遷在“大眾創業、萬眾創新”制度創新中發揮效率的作用，通過利益引導來反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本，從而與中央政府的強制性制度變遷互為補充，彼此協調，達到兼顧效率與公平的效果。將強制性制度變遷與誘致性制度變遷兩種模式進行有機結合，培育“大眾創業、萬眾創新”制度變遷整合模式，形成中央與地方政府、政府與市場之間的互動合作機制，強化上下級政府的縱向一致和同級政府的橫向協調，以市場化推進實現制度高效供給，鼓勵并支持由現代市場體系的發展催生出的市場化、專業化的新型創業孵化機構，以及由快速發展的天使投資、創業投資、互聯網金融等投融資服務，為創新創業提供了強大的資本推力，從而克服正式機制的路徑依賴對于政策落實的負面影響。

（二）注重制度變革的均衡，加強制度創新供給

短期內，“大眾創業、萬眾創新”制度變遷主要集中在政府調控措施調整上；長期而言，經濟進入新常態，“雙創”政策需要整體和長遠的框架性設計，雖然只是局部性的制度變遷，但卻牽引著教育體制改革、財政金融體制改革等其他局部性制度變遷，需要打破原有的制度框架，將創新過程納入國家頂層設計的整體框架中，與整體制度變遷相互協調，形成動態關聯，減少制度變遷阻力，為政府部門推動創新提供良好的制度環境［4］。具體來看，在各個局部領域層面建立創業扶持的新機制，通過一些新機制的制定來促進創業扶持。在工商注冊領域，支持各地放寬新注冊企業場所登記條件限制，可以使用一址多照，也可以集群注冊，方便登記注冊；在知識產權保護方面，探索引入并實施懲罰性的賠償制度，使得懲罰性賠償具有可操作性，從而有效補償受害人權益，遏制侵權者的侵權行為；在教育方面，要將創業精神培育和創業素質教育納入國民教育體系，從價值觀上正確引導學習觀、擇業觀。同時，在整體制度層面，繼續深化產權制度改革既是推動新型城鎮化健康發展的制度基礎和經濟轉型升級的有效途徑，也是“大眾創業、萬眾創新”的內生動力，更是新常態下緩解經濟下行壓力的有效措施。“大眾創業、萬眾創新”不是號召出來的，而是在良好的創新環境中一系列制度安排下產生的結果。創新如何進行，必須兼顧制度安排的均衡，加強制度創新供給，否則創新很可能就只是停留在號召的層面。

［參考文獻］

［1］諾思·道格拉斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.劉守英，譯.上海：格致出版社，上海三聯書店，上海人民出版社，1994.

［2］向玉瓊.實際制度供給滯后與政府行為分析：博弈論的視角［J］.社會主義研究，2007，（04）.

［3］姚松，程鳳春.我國異地高考制度變遷路徑依賴與創新［J］.中國教育學刊，2013，（06）.

［4］周小華.社會服務網格化管理與政府形象傳播［J］.湖北行政學院學報，2015，（3）.

（責任編輯崔光勝）

作者單位（華中師范大學公共管理學院）