社會組織與協商民主：作用、機制和過程※

○李華俊　王　勛

?

社會組織與協商民主：作用、機制和過程※

○李華俊王勛

一、社會組織與協商民主的解讀

近年來，中國社會組織大幅度增長，根據民政部發布的2012年社會服務發展統計公報，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比上年增長8.1%。其中社會團體27.1萬個，比上年增長6.3%；基金會3029個，比上年增長15.9%；民辦非企業單位22.5萬個，比上年增長10.1%。據相關人士預計，登記的社會組織到2024年將超過100萬個。社會組織的高速增長既反映了中國社會的巨大變化，同時也和中國共產黨的相關政策有關。2013召開的中國共產黨十八屆三中全會就全面深化改革的若干重大問題作出60條重大決定，其中，涉及社會組織內容達27次，包括社會組織13次，合作社4次，行業協會、商會和基層組織各2次，非政府組織、非營利組織、非營利醫療機構和志愿服務組織各1次。這在中國共產黨的發展歷史上史無前例。

在中國，社會組織主要是指政府、企業和事業單位之外的非營利性、非政府性組織。社會組織概念是中國共產黨十六屆六中全會首次正式提出的，并于十七大進一步確認。社會組織是一個具有高度概括性和指導性的創新型概念。之所以說這是一個創新型概念，是因為這個概念涵蓋和取代了過去實踐界和學術界流行的多種非統一的稱謂，包括非政府組織、非營利組織、第三部門、志愿者組織、民間組織、公民社會組織等。之所以說這是一個具有高度概括性和指導性的概念，是因為這一概念高度概括了這種組織形式的根本屬性，即與政府組織和市場組織既相互聯系又相互區別。目前我國的社會組織包括經民政部門正式登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業單位、行業協會和中介服務機構，未經正式注冊登記的草根社會組織和正在本土化的國際非政府組織等。

關于協商民主，國內外雖有不同的名稱如審議性民主、商議性民主、商談民主，但基本可以用三個要點來概括：第一，協商民主的主體是公民，公民在公共政策的制定中必須要有參與權；第二，協商民主的方式是公共協商的過程，是在自由、平等的基礎上進行討論、對話和爭辯逐步達成共識和決定；第三，協商民主的目的是使公共政策在實質上符合更多公民的利益。

二、社會組織在協商民主中的作用與機制

（一）社會組織在協商民主中的作用

1.擴大參與

社會組織參與協商民主有助于擴大公民有序參與，推進社會主義民主建設。由公民自主、自發、自愿成立的社會組織是公民有組織的參與民主政治建設的載體。這種參與一方面培養了公民的參政意識，提高參政能力并進一步形成公民民主的生活方式。另一方面，通過組織參與也有助于擴大和增強政府合法性和執政有效性。讓人民群眾感受到政府是為人民服務的。浙江臺州溫嶺等地創造的民主懇談會，現已成為全省鄉村公共事務民主決策的主要形式之一，受到廣大民眾的歡迎和支持。

2.提供信息

社會組織來源于社會基層，貼近普通群眾的生活，能夠相對快速有效和直接地了解民情，因此能為政府決策提供即時的信息，盡量避免政府因信息不準而造成政策和決策失靈。提供準確的信息是民主協商的必要條件。重慶市綠色志愿者聯合會揭露了重慶南川金佛山國家自然保護區遭到野蠻開發，破壞自然生態一事。此事經中央電視臺“東方時空”欄目播出后，引起重慶市政府、國家建設部、國家林業部、國家環保總局的重視。

3.表達訴求

不同社會組織能夠代表不同階層和不同社會群體的利益并表達他們的訴求。近年來，中國經濟社會結構發生深刻變化。由于多種經濟成分、分配方式和就業形式并存，產生許多新的社會階層和利益群體。在香港和澳門實行一國兩制后還形成不同社會制度、不同意識形態和不同生活方式共同存在的局面。這些差別必然產生不同的利益需求和政治愿望及相應的社會組織［1］。社會組織能夠通過組織化制度化的表達方式，反映相關利益訴求，代表協商的各個方面，成為協商的主體之一。

4.政策倡導

政策倡導是社會組織參與協商民主的主要表達方式。近年來中國正涌現出大量從事法律援助和政策倡議的社會組織，而它們在進行集體法律訴訟、游說地方人大代表、開展公共教育，以及提供調研基礎上的政策建議方面，都有著寶貴經驗。例如，中國青少年發展基金會通過建立希望工程動員社會力量，幫助貧困地區的孩子上學，在全社會產生很大影響。又如，由于公民社會組織的推動，加速了我國無障礙設施建設的發展和無障礙權利的實現。

5.參政議政

參與論證是社會組織參與協商的主要方式。蘇州基層政府一方面減政放權，構建新型的決策、執行、議事、監督相互分立又相互制約的社區組織體系，以組織形式創新來保障社區自治的落實；另一方面，社區打造民主懇談會、價格聽證會和評議會等社區社會組織，維護和保障居民利益。社區居民通過組織的形式與政府進行協商對話，發揮了社區社會組織的橋梁紐帶作用，有了溝通和互動，就有商量的余地，就能相互理解和信任。

6.反饋信息

社會組織除了向政府表達不同群體的利益訴求外，另一方面也應該向所代表的群體反饋信息。在一個多元社會里，協商各方的利益都要考慮，不可能完全由一方操控。在這個基礎上達成的讓步和共識也應該回饋到不同社會組織所代表的利益群體中去，以減少矛盾的發生。

（二）社會組織參與協商民主的機制保障

1.確立地位

社會組織參與協商民主首要問題是認真領會和貫徹十八屆三中全會的決議，充分認識到社會組織是中國協商民主主體之一的地位。只有切實把社會組織列入國家協商民主體系的重要形式和渠道，才能自覺地把社會組織納入協商民主的范疇，建立協商的渠道和重視社會組織在協商中的作用。

2.透明公開

在社會組織成立、登記及正常工作中實行信息的透明和公開，建立暢通、有效的聯系渠道。保障良好的政治環境，增強政府權力部門與社會組織等的溝通協商、信息交流和意見反饋。第四要優化社會組織的發展環境，使社會組織成為吸納優質人才就業的載體。

3.明確途徑

目前各地社會組織參與民主協商的主要途徑有四種：第一是參與立法協商，也就是說社會組織要參與法律法規的制定和修訂。第二是參與行政協商，政府在出臺公共政策要反復聽取代表不同利益的社會組織的建議。第三是參政協商，在黨代表、人大代表和政協委員中增加社會組織成員的比例。第四是參與社會協商，在處理社會矛盾方面應用社會組織的協調機制。北京、上海、廣東等發達地區和省市已在這些方面開了先河，相關經驗值得學習。

4.確立方法

社會組織參與協商的方法是多樣的。從各地的經驗來看，主要的方法有信訪、輿情調查、座談、會面、聽證、參政和議政及網絡參與等。深圳的輿情調查對政府的決策提供了相當有價值的信息。另外，要利用網絡等新的參與形式，積極探索利用互聯網傾聽民意的新方式，提升網絡引導力和影響力，發揮網絡在公眾參與社會治理中的重要作用。

5.促進合作

中國社會組織的重生和進一步發展與黨和政府的政策密切相關。因此，完善政府治理與社會組織的有效銜接，促進政府與社會組織等社會力量之間的良性互動十分必要。政府要更加重視發揮社會組織協助和參與政府社會治理的積極能動性，重視社會組織參與社會治理、提供公共產品與社會服務中的地位與作用。同時社會組織也需要提升本身參與協商民主和社會治理的能力和質量。

三、社會組織在協商民主參與過程中值得注意的問題

社會組織參與協商民主是一個過程，不可能一蹴而就。這是和我國社會組織發展的階段性相關的。國家民政部民間組織管理局副局長廖鴻表示：“我國社會組織參與協商民主建設的體制機制目前仍處于起步階段，其獨特優勢尚未充分發揮，存在思想認識不到位，渠道不暢通，形式與內容單一，缺乏制度化法制化保障等問題。同時社會組織作為協商民主主體之一的地位尚未完全確立，其協商能力與水平也有待提高。”在這方面，社會組織發展還存在一些需要注意和改進的地方。

（一）組織職能方面

第一，中國社會現階段以康娛型社會組織發展最為迅速，如各地興起的廣場舞團體、以共同興趣愛好為基礎建立的各類興趣社團等，這類組織成立的職能主要是滿足人民自身娛樂與愛好的需求，其服務社會、參與社會治理的職能還未得到有效釋放，如何引導通過共同興趣愛好聚集起來的民眾參與自娛自樂以外的公共服務是亟待突破的重大課題。第二，政府公共職能的釋放與轉移要求服務性的社會組織的大量出現以及組織能力建設的逐步跟上，如社區老年協會、社區志愿者組織等這些組織主要功能是承擔政府轉移的部分職能，而就目前我國各地社會組織的發展現狀而言，服務型社會組織無論是在數量和質量上都還未能完全達到獨立承接政府轉移職能的要求，政府需在培育此類組織的頂層設計與實踐中著力排除體制障礙，有效注入資源，盡快培育出一批適應當地發展需求，并有能力服務一方百姓的成熟服務型組織。第三，倡導型社會組織引導與規制。倡導性社會組織往往具有較強的批判性，活動目標常常針對宗教、政治等敏感主題，需對此類組織的數量進行相應控制，對其行為進行引導與規制。其實在國外社會組織中，服務型組織也大大多于倡導型組織。例如美國只有百分之十幾的社會組織是倡導型組織［2］。

（二）組織能力方面

即使是在以倡導型為導向的社會組織中，不少社會組織辦公經費相當缺乏，資金來源也比較單一，在整個社會中的地位較低，所以難以吸納大量的具有組織管理經驗的專業技能的人才。社會組織參與協商的能力需要進一步發展提高。要建立一支有能力參與政治協商的社會組織隊伍就必須多舉措并行，加大培育扶持力度，將社會組織協商能力建設作為重點工作抓實抓牢。一是積極推進政社分開，切實保障社會組織獨立法人身份與相應權利，厘清政府責任與義務的邊界，在提供各種優質公共服務的前提下，深化政治體制改革，加快政府職能轉變，將政府“管不好，管不了”的事情，采取多樣化的方式循序漸進地轉交給社會組織主導，在保證黨委領導、政府牽頭的大前提下，實現黨政機關與社會組織在組織結構、活動安排、功能體系、權力決策機制等方面逐步分離。二是加強社會組織人才隊伍建設，提高社會組織參政議政的實際水平，設立并切實落實社會組織參與政治協商的渠道，鼓勵引導具備較高政治水平與業務水平的社會組織領導人能諫言、敢諫言。

（三）協商類型方面

一方面，社會組織協商民主從類型上可分為三類，社會組織內部協商、社會組織間協商以及社會組織與國家黨政機關的協商，此三類協商在形式、目標、機制等諸多方面存在較大差異，應實施分類推進的原則。對于社會組織內部協商民主應以完善社會組織內部法人治理結構建設為重點，引導其切實發揮理事會、監事會、全員代表大會的職能，強化內部治理的透明度與公信力；對于社會組織間的民主協商，應著力搭建制度化平臺，有效協助社會組織建立資源整合、優勢互補、合作共贏的協商發展關系，減少惡性競爭，提高資源利用效率；對于社會組織與國家黨政機關的協商民主，首先要建立政府與社會組織的信息溝通與交流機制，各級政府部門關于民生保障、社會治理等方面的重大決策應通過調研、聽證、咨詢等方式與相關社會組織建立充分的溝通交流，遇到突發情況（如重大災害、突發社會事件等）迅速與社會組織協商，發揮社會組織作為獨立第三方專業化、中立化、主動化的獨特優勢；其次，在政府作出重大決策、重大規劃與項目之前應該將相關社會組織納入協商環節，在法律法規的制定與實施之前應充分尊重社會組織的主體地位，與之進行廣泛的協商，充分發揮其智囊團與思想庫的作用。另一方面，由于中國社會目前的狀況和社會組織的發展水平，社會組織參與民主協商應該注意循序漸進。在目前階段，需要多依靠從政府部門漸漸剝離的社會團體與組織如工會、青年團、婦聯及各類協會等，逐步培養其他樞紐型組織。扶植能夠承擔咨詢和協商工作但又相對獨立的民間智庫一直以來是包括美國在內的西方發達國家的成功實踐經驗。

（四）頂層設計方面

關于社會組織參與民主協商工作在頂層設計方面要注重妥善處理三對關系：一是黨的領導與社會組織參與協商的關系，堅持黨的領導與社會參與的有機統一，社會組織參與民主協商應確保是在各級黨政部門的周密組織和有效監督之下，分步驟的有序進行，另一方面也要尊重并發揮社會組織主體作用，最大程度地激發社會組織的公益性、志愿性、創造力和靈活性等核心特質。二是全面推進與重點培養的關系，在我國背景下，社會組織參與民主協商既要認識到其迫切性，也要認識到其不可一蹴而就的現實情況，當前可率先從社會發展的重大問題及與人民切身利益相關的問題入手，選擇專業水平較高、代表性較強、組織化程度較高的組織，如行業協會、專業技術學會等有序參與協商，同時重點引導有能力參與社會治理，資源較為集中的聯合型、公益型、樞紐型社會組織參與到社會治理體系中去，待社會組織在數量和協商能力方面取得長足進步并達到要求時再逐步放開協商范圍，做到既積極穩妥又有序有效。三是社會組織參與協商與維護社會和諧穩定的關系，積極發揮社會組織作為政府工作的“緩沖區”、“安全閥”的作用，借助其優勢有效緩解社會壓力，排減社會負面情緒，化解社會矛盾，促進社會和諧穩定，對一些并非以社會服務、促進民生問題得以解決為目的的社會組織應做到及早發現、有效監控，造成不利于社會和諧穩定的要堅決規制其行為，甚至予以取締。

［參考文獻］

［1］夏建忠，張菊枝.我國社會組織的現狀與未來發展方向［J］.湖南師范大學社會科學學報，2014，（5）.

［2］王名，丁晶晶.中國社會組織發展趨勢分析：由量到質的轉變［J］.中國人民大學學報，2013，（2）.

（責任編輯至默）

基金項目：※2013年度國家社科基金一般項目《政府購買社會組織服務的機制與模式研究》（批準號：13BGL146）的階段性成果。

作者單位（江漢大學社會學系、社會組織發展研究中心；美國威斯康辛大學帕克賽分校社會學與人類學系）