法治政府語境下權力清單的法治化路徑

○　尹　媛　王銳蘭

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法治政府語境下權力清單的法治化路徑

○尹媛王銳蘭

建設法治政府、重塑政府職能一直以來是政治進步和社會發展的重中之重。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從“依法全面履行政府職能”的角度，明確將“推行權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”列為法治政府建設的重要舉措。權力清單制度的產生，旨在以清單公開的形式對政府行政權力進行明確界定、全面公開，實現“清單之外無權力”，是現代法治政府構建過程中不可或缺的一環。

一、法治政府語境下權力清單制度的性質

（一）權力清單制度是對現代政府法治管理精神的彰顯

現代政府公共管理的核心是法治管理精神。推行法治管理，一方面要堅持法律最高權威，使得政府權力受到法律約束，另一方面要以人民的利益為根本出發點，建立政府信任、增加公眾參與、提供優質的公共產品，從而構建法治政府。法治管理精神的實現，是在國家法律體系統一的前提下，強化國家公職人員的法律素養和法治化意識，重塑政府組織機構的法治化根基，培養公民參與法治的習慣，從而達到政府與民眾主動參與法治化的有序互動。

權力清單制度的制定和施行，為不同行政單位、不同行政職位的權力劃定了邊界，同時也向權力的服務對象公開公布，進而使得每項權力的運作符合實體正義與程序正義。從政府自身層面來解釋，權力清單制度是對政府部門和政府公職人員權力的一種自我約束，最大限度地減少權力運行的彈性范圍，從公眾參與的層面來解釋，權力清單制度是對公眾參與政府管理的一種權利承諾，為公民進行“合法參與”提供了制度保障。

（二）權力清單制度是法治政府簡政放權的需要

英國著名行政法學家威廉·韋德認為，法治政府意味著政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據；政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事。傳統意義上往往認為法治政府建設就是強調依法行政。實際上，構建法治政府的前提是政府職能的科學設置。

推行權力清單制度，一要做好“精簡”工作，全面清理取消各部門、各單位的非行政許可審批事項，明晰行政審批事項的目錄清單內容，而在清單之外，“一律不得實施行政審批，更不得違規新設審批事項”。二要做好“放權”工作，讓社會承擔一部分能夠承擔的責任，充分發揮基層政府貼近群眾、就近管理、便民服務的優勢，也要注重培育、發展更多規范化的社會組織，使其參與到社會治理當中。權力清單制度的“精簡”和“放權”工作，與法治政府簡政放權的需要不謀而合。

（三）權力清單制度是對民眾公平正義訴求的回應

新公共管理理論注重強調多元主體的共同治理，認為政府需要從傳統的治理模式轉向“綜合治理”的新模式，尋求真正意義上的“善治”。一方面，從意識上強調要從法律上劃定國家權力和國家行動的邊界，確保公民社會與國家的分離，使公民社會成為一個真正自主的領域；另一方面，在行為上要求公共生活領域的公開性和開放性，以多種方式積極參與到社會公共生活中來。只有以公民社會為基礎，保證法律制度作用的充分發揮，才能最終實現法治管理的目標。

權力清單制度的實施和推廣，強調以公民的利益訴求為切入點。通過公開權力清單，將政府掌握的公共資源和公共權力依法公開，使民眾充分了解到政府的權力邊界。同時，要對每一項權力的法律依據、行使程序、運行績效及權責一致情況進行科學評估，進一步明確相關部門應該管、必須管的工作職責，完善管理服務方式，優化管理服務手段，為民眾辦事提供便利[1]。

（四）權力清單制度是維系法治政府政治生態平衡的手段

良好的政治生態無論對于黨和國家民主政治的建設，還是對于領導干部的自身發展都至關重要。如果把政治看成生態系統，那么法治就是保證生態系統平衡的有效機制。法治的實質是保障公民權利和限制政府權力，政府權力和民眾權利是政治生態的兩極，無論哪一方過強或過弱都會破壞這種生態的平衡。

權力清單制度作為一種法治性授權機制，對于維系法治政府的政治生態平衡有著深遠的意義，其主要表現為三個方面：一是保證政治生態的合法性，二是強調政治生態的穩定性，三是把握政治生態的持續性。權力清單制度作為一項長期性的系統工程，在公開清單中的權力內容及其運行流程的基礎上，也要做到對權力清單的梳理、公開和實施進行實時監督，定期調整和完善。

二、法治政府語境下權力清單制度的實施困境

從地方試點到各級地方政府全面推廣，權力清單制度為權力的“減、放、轉、并”提供了有效的制約機制。盡管目前權力清單制度在全國范圍內已經獲得了較好的成效，但在其運行過程中，也出現了新的問題與挑戰。

（一）政府法治環境與權力清單制度的匹配度較低

權力清單制度得以正常實施的前提是，必須有良好的政府法治環境作為支持。政府法治環境的構成要素包括兩個：一是政府的權力受到法律制約。首先要受到憲法和法律的制約，其運行才具有合法效力；二是確認與維護人民權利。公民的各項合法權利必須受到法律的保護，這是法治管理的最終目的。權力清單制度的實施盡管已初見成效，但目前我國政府法治環境與權力清單的匹配度仍然比較低。

一方面，政府公職人員的法治意識較為淡薄。一些公職人員，缺乏法律思維和用法律方式解決問題的能力，或是把法律當作自己手中的工具，進行“選擇性執法”，導致我國政府各職能部門在權力配置上常常出現權責失衡、交叉重疊的現象，權力清單在實施中無法達到預期效果。另一方面，公民參與的合法性受不到保護。一些地區的政府信息公開渠道封閉、公開內容不全面，公眾參與政治生活的有效性得不到保證，權力清單在公眾眼中成了“一紙空文”。

（二）權力清單與現有法律框架的相容性存在漏洞

盡管目前我國已經具備完整統一的社會主義法律體系，但事實上，我國的行政法律體系還不健全，權力清單中涉及的某些具體行政行為和要求缺乏統一的法律規定。此外，程序公正立法的工作才剛剛起步，權力清單制度取得的成效往往不能及時通過立法進行回應與鞏固，相應的法律法規做不到實時聯動。盡管權力清單具有很強的內部規范效力，但其外部化進程緩慢，當權力清單與法律規定產生不一致效力時，尚未具有法律依據來規定孰輕孰重。

（三）權力清單、負面清單、監管清單的關系界定不明確

自黨的十八屆三中全會全面推行權力清單制度以來，為了進一步深化行政體制改革、加快建設法治政府的大背景下，負面清單和監管清單也應運而生。在“三張清單”的實施過程中，對其內容和關系的界限要進行明確地說明：

權力清單，打破了傳統意義上政府職能部門的“自我授權”，旨在對行政事務的辦理流程、相關的法律依據以及崗位的權責范圍等做出非常具體的說明。負面清單，是指政府以清單方式明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、業務等，清單以外則充分開放[2]。監管清單，要求各級政府市場監管部門確定涉及市場經營主體的各種行政審批后續監管事項，研究制定監管措施。

縱觀三張清單，不難看出是從制度層面對政府、社會和市場的關系進行了重新審視與定位。然而，由于三張清單覆蓋的內容繁雜、涉及的對象群體較多、實施的方法也各有不同，因而在運行過程中出現了權力架空、政出無門、監管缺失等行政亂象。

（四）權力清單與公民權利清單的“加減法失衡”

權力清單，顧名思義是對行政機關公職人員的權力范圍進行合法性界定。事實上，很多初次參與政治生活的民眾，對清單中的權力了解得并不透徹。基于此類現實情況，公民的“權利清單”作為一種公民和社會組織基本權利的公開形式由此誕生[3]。公民權利清單，可以更好地讓群眾知道自身的權利有哪些、怎么行使該權利、權利受到侵犯時怎么處理，使權利的保護有據可循。

在政治生活中，如果充分發揮兩個清單的積極作用，可以利用權力清單防止公民權利遭到侵害，利用權利清單使權力的運行更為規范。但事實上，目前權力的“減法”與權利的“加法”往往不能實現同步性。很多公民的基本權利內容并未列入權利清單中，公民遇到棘手的實際問題時依然不能及時找到解決的良法。

三、進一步完善權力清單制度的法治化路徑

為了增強法治政府簡政放權的力度、擴大政府行政權力接受監督的范圍、提高政府治理法治化水平，針對權力清單制度推行中出現的困境與問題，筆者擬對權力清單制度的法治化路徑進行必要的探索。

（一）在權力清單內容設計上，要以公法為邊界

權力清單作為規范政府行政行為、激發公民參與政治生活積極性的一項重要舉措，其內容的設計要以我國現行的法律法規為界。首先，對沒有法律法規和規章制度依據的行政職權，應當及時取消；其次，由中央發文明確取消的非行政審批權力，應當及時清理，或取消或上升為行政許可或轉變為其他行政行為；再次，違反上位法規定的行政職權，應當及時刪去。

（二）在權力清單的運作上，要以公權力為要義

按照公共行政理論，作為公共管理的主體是公共管理部門，客體是社會公眾，政府公權力的實質是公民私權利讓渡的結果，政府的管理也應在人民授權的范圍內進行。因此，為了保障權力清單運作的科學有效，一是要在編制行政職權清單的基礎上，按照權力運行的程序，設計出簡明直觀、操作方便的行政權力流程圖，使行政權力清單的運作程序公正化。二是制定與“權力”清單相對應的“責任”清單，為行政權力的“去留”奠定公開透明的信息基礎，使行政權力與責任分配達到均衡，從而利用“公權力”保障公民的權利與自由[4]。

（三）在權力清單監督上，要以民本為核心

權力清單的運行應當貫徹“以民為本”的宗旨，引入多層次的監督評估體系。第一，擴大行政系統內外部監督的主體。既要利用專門機構行使監督職責，也要加強政府內部上級對下級的監督，還應當拓寬媒體、企業、社會團體、公民和專家學者共同參與權力清單的監督評估渠道。第二，豐富監督考評的內容。在制度初步形成之后，監督考評的側重點要從量化的“辦事效率”轉變為社會和公眾對于職能部門“辦事能力”的主觀評價。第三，實現監督機制的動態化。需要將監督評估機制貫穿權力清單制度從制定到執行再到反饋的全過程，關注社會公眾對于權力清單運行前、運行中及運行后的各項效果評價。

（四）在權力清單更新上，要以民心為指針

權力清單制度不是靜態的，其制定與實施過程具有很強的延續性。權力清單會在保持相對穩定性的情況下，根據政府職能的轉變、法律法規的調整、社會的發展和民眾的理性需求等，對行政權力事項進行動態調整和更新維護。在全面推廣權力清單制度這一“剛性手段”的基礎上，進一步發揮公民權利清單的“柔性效力”。在監督政府權力運行的同時，使民眾自身的權利得到充分地保護，最終形成“公民授權→權力運行→服務權利→權利保障→公共權利再次讓渡為權力”的良性循環。

權力清單制度的確是深化行政體制改革、完善法治政府建設的一大創新性舉措。為了實現行政體制改革的目標，不能僅僅依賴于權力清單制度，還需要優化當前政治環境、完善現有法律體系、發揮市場資源優勢、鼓勵公民政治參與的“共同作用”，讓市場主體“法無禁止即可為”，政府部門“法無授權不可為”。要在進一步優化權力清單制度的內容設計和運行流程的基礎上，落實負面清單、監管清單、公民權利清單等配套制度，獲得政府財政和公共管理等方面的配套支持，最終完成構建“有限、有效、有為”的法治政府的改革任務。

［參考文獻］

[1]黃學賢.法治政府的內在特征及其實現——《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》解讀[J].江蘇社會科學，2015，（2）.

[2]盧漢龍.法治管理需要以公民社會為基礎[J].東方法學，2012，（10）.

[3]蔡青榮.法治——一種良好的政治生態[J].河北學刊，2009，（9）.

[4]張恩娜.權力清單制度視野下政府治理法治化路徑探析[J].湖南省社會主義學院學報，2015，（2）.

（作者單位東華大學人文學院）

（責任編輯崔光勝）