青島農村治理的現狀與趨向探析

王 兆 剛

（青島大學政治與公共管理學院，山東 青島 266071）

青島農村治理的現狀與趨向探析

王 兆 剛

（青島大學政治與公共管理學院，山東 青島 266071）

圍繞著農村治理的新問題，青島農村以村民自治為基本的制度框架，相繼探索出了一些農村治理的新模式。目前我國的農村治理日益呈現出多元化發展的趨向，對于農村治理的發展而言，需要充分發揮政府自上而下的權威推動作用，推進基層自治組織的服務職能，發展壯大農村內生力量。

農村；治理；多元化

近年來隨著我國農村經濟社會的快速發展，農村社會的公共空間不斷擴展，農村公共事務日益復雜，這為農村治理提出了新的課題。圍繞著農村治理的新問題，各地農村以村民自治為基本的制度框架，相繼探索出了一些農村治理的新模式。在這一方面，青島農村進行了多種制度創新，對我國農村治理的完善起到了很好的示范作用。本文擬對近年來青島市農村治理出現的新模式進行系統研究，總結其中的成功經驗，探究深層次的問題，為我國農村治理模式的創新提供參考。從治理的理論看，現代國家治理體系一般包括政府治理、市場治理和社會治理三個層面，[1]本文據此從政治、經濟、社會三個方面來分析青島農村治理的現狀、問題及其發展趨向。

一、青島農村治理面臨的問題

（一）村民自治問題

在我國目前的農村治理中，鄉政村治仍是基本的制度設計，其中村民自治是基層農村治理的基礎。近年來青島圍繞改善農村社會民生與統籌城鄉發展的需要，在農村經濟管理以及社會服務等方面進行了較多改革，在農村治理方面有很多創新之舉。但由于我國目前政府間關系、政府與社會關系等方面的原因，農村基層治理方面還有一些體制問題沒有得到根本解決，造成村民自治在運轉過程中依然存在諸多問題，主要體現為：第一，自治功能弱化。目前作為村民自治載體的村委會所承擔的職能過多，尤其是要完成政府交辦的各種任務，導致在村級治理中政務壓倒村務，行政權力壓倒自治權力。在此情況下村委會蛻變為鄉鎮政府的附屬組織，體現村莊民主的村民會議或村民代表會議流于形式，造成村務公開“盆景化”，村民委員會主要對上負責而不對下負責。第二，普通村民的村民自治主體地位虛化，村民參與村務的常態機制沒有落實。在民主決策、民主管理、民主監督方面村民和村民代表基本上處在無作為狀態，村干部或村支書主導了村務的決策與管理，事后監督基本缺位，村民對自治的滿意度不高。第三，對村干部的保障力度不夠。目前村干部的工資主要由鄉鎮政府以補貼的形式發放，絕大多數村干部沒有相應的養老保障待遇，加上任期三年的限制，使得村干部變動頻繁，出現“一年爭、二年干、三年等著換”的現象，不利于村級治理的長遠規劃與健康發展。第四，村級債務嚴重，制約村集體發展。[2]這些欠債一方面有歷史遺留的因素，另一方面稅費改革以后造成很多村集體收入銳減，政府的資金扶持不足，造成村級運轉經費緊張。

（二）農村經濟問題

青島近幾年在農村經濟領域致力于形成全方位的經濟發展體系，取得了顯著成效，但也出現了下述問題：一是農資價格上漲過快，在相當程度上削減了政府財政補貼所帶來的農民增收效益。二是糧食價格普遍較低。在目前經濟放緩的國內外環境影響下，需求受到限制，糧食價格普遍低迷。三是農村專業合作社尚處于初級發展階段，經濟帶動力還不強。目前青島農村區縣主要采取鎮辦引領、部門托管、村居領辦、產業融合等多種方式開展合作社工作。所存在的問題集中體現為人才匱乏，資金困難，運作不規范，監督機制不健全等。四是金融惠農力度不高。黨的十七屆三中全會就明確了要建立金融惠農制度的方針，但目前這一機制還沒有完善起來。農村經濟的發展需要充裕資金的支持，資金不到位，農村經濟在很大程度上依然是小農經營，形成不了規模效益。五是財政支農惠農度還不高。青島所轄幾個縣市曾被評為全國百強縣，應該說其經濟實力雄厚，但近年來相關的財政扶持對農民所起的作用有限，一方面是因為專款“輸血”不具備“造血”功能，農民所取得的補貼太少不具備增值能力；另一方面，惠農項目在覆蓋范圍上不均衡，影響各地農村的持續發展。

3.農村社會民生問題

與內地農村相比，青島農村區縣憑借其相對雄厚的財力基礎，近幾年在農村社會民生領域取得了長足進步。而從可持續發展的角度看，青島農村區縣在社會民生工程方面的自我發展和創新能力尚有待提高，具體體現為以下幾個方面：一是農村的醫療保障水平低。2003年以來，我國政府開始在一些縣市建立新型農村合作醫療制度，但是現有的農村合作醫療還局限于一種低水平、廣覆蓋的互助救濟模式，尚不能完全滿足困難群眾治療大病的需要。二是農村養老保障有待完善。三是對農民的技能培訓力度還不夠到位。伴隨著我國城市化的進程，農村土地逐步走向規模化運轉，農民將逐漸擺脫與土地的緊密聯系。在此情況下需要通過創新農村治理為億萬農民提供多元化的就業培訓與就業機會，幫助農民順利實現非農化，成為城市化進程的重要力量。四是農村基礎設施和環境治理還需加強。青島市農村近年來的“村村通”工程已經基本建設完畢，下一步應注意農村的基本水利工程建設，為農業發展創造條件，努力實現城鄉公交資源相互銜接，在城鄉之間營造方便快捷的客運網絡。同時應注意保護農村生態環境，必要時可以通過政府購買服務利用市場整治農村環境。

二、青島農村治理的創新

（一）村務管理領域的創新

1.黃島區“4+X”管理模式

黃島區村級組織“4+X”管理模式是以實施村級事務決策“四權”機制為主體附以其他制度措施的村級管理模式。“4”指村級事務管理的“四權”機制，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；“X”就是落實“四權”機制和加強村級組織規范化建設的一系列配套措施；其中“X”又是一個變數，需要根據村級管理工作中的新情況、新問題，不斷完善“四權”機制和設立切合實際的配套制度。黃島區各級政府積極在各地農村推行這一制度，如寶山鎮從機關干部中選拔能力強、素質高的黨員組成了六個督導小組深入各村進行督查，制定了內容詳實具體、可操作性強的督查制度，保證村級組織“4＋X”管理模式能夠落實到位。

2.萊西市村級治理民主化改革

萊西市在農村普遍設立了村臨時工作委員會，規定關系廣大村民利益的事務先由村兩委制定出方案后交村民大會或村民代表會議通過，然后由村民代表或村民會議推選出一個臨時工作委員會，由他們具體組織實施該項工作。這種做法從決策到實施確保了充分體現民意，特別是在執行過程中解決了因村民監督體制不到位而導致的脫離群眾甚至違背群眾意愿、損害群眾利益的行為，較好地實現了村民的自我管理，減少了干群矛盾，也有助于村委會各項工作的推行。為了推動村級民主建設萊西市還在農村推行了“民主日”活動，該活動每年1月和7月下旬舉行，以村為單位，由村兩委負責組織，農村社區全體成員參加。整個活動按照村干部述職、村民發表意見或提出咨詢、村干部答復問題、民主決策重大村務、民主評議村干部等5個步驟進行，實行面對面的村務公開、直接決策村務和民主評議干部。[3]

3.新型農村社區治理的探索

新型農村社區是按照城鄉一體化發展要求，以城市化理念建設農村，以現代產業體系支撐農村，以公共服務均等化覆蓋農村，將若干自然村落統一規劃、集中建設而形成的農村社會生活共同體。[4]（P233）2011年以來青島逐步實施了新型農村社區建設，力圖以此推動城鄉統籌發展，破除城鄉二元結構，擴大農民的基層參與，加快城鎮化進程。新型農村社區治理不同于傳統村莊管理，具有居住形態集中化、治理主體多元化、利益訴求立體化等特點。針對這些特點，青島新型農村社區形成了較有特色的治理體系。在組織機構方面，建立了以社區黨組織為核心、自治組織為主體、社區服務中心為載體、群團組織為紐帶、其他組織為補充的五位一體的農村社區綜合服務組織體系。在人員配置方面，通過選派市直機關干部任駐村第一書記等方式充實社區干部隊伍。在公共服務方面，注重新型農村社區公共服務設施建設，設立功能齊全的新型農村社區服務中心，為群眾提供全方位的生產生活服務。[4]（P14）這種治理模式充分發揮了政府、居民、企業、社會組織等治理主體的力量，提高了基層農村的公共服務水平，拉近了城市與鄉村的距離，代表了農村治理的新方向。

（二）農村經濟領域

1.農業專業合作社發展迅速

農村專業合作社是農民實行經濟治理與社會管理的重要組織，是完善村莊治理的重要一環。近年來青島農村根據各地特點大力發展特色各異的專業合作社，極大地促進了農村經濟的發展，也鍛煉了農民的合作組織能力和自我管理能力。截至2008年底，青島市工商機關共登記注冊農民專業合作社法人1401家，成員總數為10.9萬戶，輻射帶動農戶21.3萬戶。[5]

2.試行農村線上經濟

在網絡經濟日益發達的背景下，農村經濟的發展也需要與新的經濟發展形式緊密結合。由于農村網絡條件與農民的網絡知識相對滯后，這需要政府在發展農村網絡經濟方便能夠主動引導和培育。在這方面，青島農村做出了大膽嘗試。如2016年7月膠州里岔鎮設立了里岔鎮電子商務公共服務中心，全力打造“電商小鎮”。里岔鎮為了推進線上經濟，建立了涵蓋電子商務服務運營商、電子商務平臺、物流倉儲、人才培訓等多項內容的電子商務服務體系。先后建立了10各村級電子商務服務站點，通過配備電腦、電視、網絡等基礎設施，為村民提供農業公益服務、便民服務、電子商務、技能培訓等多項服務。這些措施不僅推動了農村經濟的持續發展，也為農村治理提供了新的思路。

（三）社會民生領域

1.萊西市“為民服務代理制”

為民服務代理制，就是政府在市、鎮、村（居）三級設立代理服務機構，在群眾提出辦事申請并提供相關材料后，各級服務代理機構在規定時間內為群眾提供無償全程代理服務。在鄉村治理中，普通農民群眾日常與政府聯系較少，且大多不熟悉政府機構的辦事流程和要求。針對這種情況，萊西市在推行為民服務代理制過程中，在市行政服務中心設立了為民服務大廳，集中為群眾服務；鎮設立專門的為民服務中心，配備專職工作人員和辦公場所，負責本鎮群眾所有審批事項的辦理和全程代理市級權限事項；村設立為民服務代理點，為本村群眾提供咨詢代理服務。由此形成的市鎮村三級服務機構節約了行政成本，提高了政府服務水平，尤其是方便了農村群眾。

2.引進物業公司整治農村環境

我國農村由于傳統習慣與客觀條件的限制，農村生活環境長期缺乏治理，臟亂差的現象比較普遍。為此青島一些農村鄉鎮實行了由政府購買社會服務來改善農村的措施。如膠州九龍鎮政府引入了物業公司來整治農村環境，具體做法是鎮政府與青島德信物業公司達成意向，簽訂《物業管理服務合同》，細化工作任務，明確目標責任。合同中確定了11項具體服務事項和具體標準，由物業公司全面承擔全鎮12處垃圾收集點的垃圾清運工作和鎮駐地包括工業園內的衛生保潔、治安巡邏、道路、路燈、管網等基礎設施管護以及綠化、苗木養護等任務。鎮政府主要負責進行監管，為此借鑒“第三方監督”的做法，規定由鎮環境衛生綜合整治辦公室負責對物業公司工作進行監督考核，依據雙方合同，制定考核細則，建立聯席會議制度，由機關工作人員、企業主代表、村民代表組成評審小組，每月對服務業主進行滿意度測評，并將結果及時反饋給物業公司。

三、對青島農村治理改革趨向的思考

從整體上看，青島農村依然受城鄉二元結構的影響，農村內生力量沒有完全成長，改進農村治理還需要政府的主動引導與扶持。其中有必要充分發揮農村基層自治組織的紐帶連接和服務農村社會發展的作用，同時大力扶植農村內生力量，形成以村莊組織、村民為主體的村莊治理體系，最終實現自我治理。具體而言，可以科學整合政府、農村內部組織和社會組織三個系統來改進農村治理水平，實現農村的善治，改變長期以來形成的城鄉二元結構，推動城市與鄉村的協調發展。

（一）發揮政府自上而下的引導輔助作用

近代以來中國農村作為各種政治力量爭奪和改造的對象，其內生的治理機制不斷消退。建國后實行的人民公社制度將農村置于國家政權的嚴密控制之下，農村社會的治理與發展高度依賴于國家權力。改革開放后，國家對農村的管制逐漸放松，并實施了村民自治制度。但應該看到，由于長期全能主義政治的影響，農村的自我治理機制尚處于成長之中，農村治理在權威基礎、資源等方面都離不開黨和政府的扶持。因此，在農村治理中，黨和政府不能缺位，要給農村治理尤其是村級治理必須的權威、財力、人力、物力甚至思想觀念上的扶持，但目標不應該再像過去那樣僅僅是為了控制農村，而是著眼于培育農村的自我治理能力，形成良性循環的農村自我治理體系。如青島地區農民市民化的規模逐漸擴大，政府可以做好各項培訓工作，培育新型農民，增強塑造農村內生力量的能力。首先是做好農業技術培訓，青島目前農村專業合作社的發展已形成一定規模，但是懂科學種植、懂市場營銷的農戶還相當缺乏，因此基層政府應加強引入農業專家隊伍，講授農業技術知識，提高農產品的科技含量。其次是營造農村剩余勞動力有序轉移的條件，培養多層次的農民工隊伍。隨著農村土地越來越得到規模化利用，農村領域將產生大批剩余勞動力，因此對其進行多層次的培訓，改變農民工目前在城市中集中在臟、累、亂工作環境的現狀，可以從餐飲、運輸、建筑等農民工較為集中的領域入手。

（二）完善村民自治制度

村民自治是村級治理的基本制度，是農村治理的基礎，需要充分發揮村民自治在聯系上下與基層治理中的作用。村民自治發展到今天，基本制度已基本成型，目前需要的是根據各地農村情況完善本地的自治制度體系。如目前相關法律對于村民自治中的一些重要問題還缺乏明確詳細的規定，如村委會選舉中賄選、霸選、罷免的問題，對于村干部的責任追究機制問題，民主理財問題，村民的監督機制與兩委關系問題等。在國家層面的法規尚不能及時跟進的情況下，可以充分發揮地方政府、村民自身的創造性，制定各種形式的地方性法規或村規民約來細化村民自治的各項制度，建立嚴密的制度體系。村民自治組織還應將其職能更多向經濟和社會民生領域擴展，一方面做好上級政府所分配的公共服務工作，包括農村醫療衛生、教育、社會保障、基礎設施建設等，另一方面應加強農村經濟服務與引導職能，充分發揮村干部懂經營、眼界廣的優勢，帶動農村經濟良性發展。

（三）發展壯大農村內生力量

現代國家治理的一個重要特點是多元化治理，這也契合農村社會發展的實際。我國農村數目眾多又千差萬別，實行自上而下的一元化治理成本高效率低，充分發掘農村內生的力量參與基層治理可以充分發揮其其屬地優勢。目前青島農村內生力量還沒有充分成長，可以說規模小、數量少、“質量”差，目前成立較多的主要限于專業合作社和個別地方出現的老人協會等民間組織，今后在村莊組織的范圍、規模、數量上都有待于加強。

首先繼續發展農村專業合作社，支持產業化經營路線。發展農村專業合作社是農村經濟治理的重要渠道。可以從三方面提升合作社發展水平：一是提高內部管理人員的自身素質，不斷提升合作社組織的市場地位；二是注重合作社的產業化、規模化，充分利用國家在合作社組織方面的財政幫扶資金，或通過與相關企業建立聯盟伙伴發展關系，以此來實現合作社組織的規模化發展；三是農村專業合作社之間應該實現聯合，避免單打獨斗和惡性競爭，探索建設專業合作社的聯合社，推動專業合作社從“產地型”的合作社走向“產業型”，不僅生產或零售初級產品，而是通過合作或聯合來實現規模與品牌的升級，實現產供銷與農工貿一體的產業化，適應超市連鎖、量販、物流配送、電子商務等現代商戰，逐步提高合作社在農產品市場中的地位。

其次，積極培育農村各種協會等農民組織，發揮其對內對上的溝通協商功能。民間組織成員可以優先吸收素質相對較高的村民加入，如受過系統教育、富有理性、有公信力的或具備一定法律常識的，這樣有利于發揮農民組織的示范引領作用；另一方面有助于將民眾意見較多的問題在基層解決，改善上訪混亂無序的狀況或預防群體性事件的發生。群眾遇到問題可以委托協會幫助解決，這樣便于發揮農民協會的組織優勢，有序地反映群眾意見，避免參與爆炸的危險，緩解干群矛盾。農民組織也可以承擔起對村級選舉、財務、村務、村干部行為等方面的監督職能，形成制約村委會的力量。為扶持農民組織發展，政府可以給予農民組織一定的經費支持與工作指導，賦予其以合法地位，保障農民組織能夠不斷成長壯大。

再次，充分調動全體村民合作化的意愿，發揮農民的主體意識。農村建設關鍵看農村內生力量，同時依賴政府和市場的保障力量。農民目前年均收入并不是很高，但對于村莊建設尤其是一些公益性建設還是樂于出資、出力的，關鍵是看如何去動員組織。首先需要發揮村民小組長的作用，由村民小組長負責向村組內的村民宣傳動員；其次理順財政機制，對于村民捐贈款一定要用的透明、公開，對此可以尋求協會的幫助，村委會只管調度指揮，不負責財務；再次要充分讓民眾參與決策環節，包括工程招標、建筑材料等等，凡涉及財務方面，都需要聽取群眾意見。在全體村民會議不便召開的情況下，可以由村民小組長對自己片區農戶做好統計工作，將意見收集整理，最終制定出群眾滿意的決策。

（四）注重市場化服務機制的引入

農村治理中引入市場因素有助于提高辦事效率，改善工作作風，轉變政府職能。依據農村公共服務的類別和性質選擇合適的供給方式可以分為三種類型：一是政府出資，采取適當的形式購買服務，免費提供給農民群眾使用，如對農民的各項培訓、農家書屋的建立；二是通過優惠政策的激勵機制，鼓勵社會組織和公眾參與對公共服務項目的投資。利用參股或控股等方式吸引社會資金，彌補財政資金的不足，同時分擔投資風險和共擔社會責任；三是公共服務私有化經營。放寬公共服務私有化經營準入條件，鼓勵和引導企業經營公共服務項目，同時加強對經營企業在服務價格方面的規范和監管。

從青島農村治理的現狀與發展趨向來看，我國農村治理日益呈現出政府、社會、民眾、城市與鄉村多元協同治理的趨向。在這一趨勢下，各地農村可以根據自身特點，探索適合當地情況的多樣化的治理模式。在這一過程中，政府應充分發揮引導扶持作用，將各地農村行之有效與具有普遍意義的治理模式適時上升為國家的頂層制度設計，推動我國的農村治理日臻完善，為我國實現國家治理現代化目標確立牢固的基礎。

[1] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化[J].前線,2014,（1）.

[2] 沙劍林.在優化資源配置中推動青島農村率先發展[J].青島農業大學學報（社會科學版）,2007,（3）.

[3] 曲永謙, 劉敬明.萊西市構建農村社區“互動家園”[J].鄉鎮論壇,2008,（2）.

[4] 王振海, 王東海.青島市嶗山區新型農村社區服務體系建設的有益嘗試[A].王振海主編.新農村 新社區 新居民——新型農村社區建設與治理實踐探索[C].北京：中國社會出版社，2016.

[5] 李中華等.青島市農民專業合作社調研報告[J].農業經濟,2009,（7）.

責任編輯：侯德彤

The Current Situation and Trend of Rural Governance in Qingdao

WANG Zhao-gang
( School of Political Science and Public Administration, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Some new models of rural governance have been put forward, on the basis of the institutional framework centering on villager autonomy in the rural areas of Qingdao. At present, models of rural governance in China are increasingly diversifi ed. As for the development of rural governance in our country, the government should play its authoritative role promoting from top to bottom the service functions of grassroots self-governing organizations, and raising the inner strength in rural areas.

rural area; governance; diversifi cation

C912.82

A

1005-7110（2016）06-0109-05

投稿日期：2016-10-08

青島市哲學社會科學規劃項目“民國時期青島鄉村治理研究”（QDSKL1601102）

王兆剛（1974-），男，山東曹縣人，歷史學博士，青島大學政治與公共管理學院教授。