農(nóng)村基層民主的經(jīng)驗及問題探究

胡應泉

(福建對外經(jīng)濟貿(mào)易職業(yè)技術學院 圖書館，福建 福州 350016)

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農(nóng)村基層民主的經(jīng)驗及問題探究

胡應泉

(福建對外經(jīng)濟貿(mào)易職業(yè)技術學院 圖書館，福建 福州 350016)

摘要：改革開放以來，為了適應社會發(fā)展的需要，我國開始在農(nóng)村開展村民自治的實踐，過程中產(chǎn)生了許多有益的經(jīng)驗，同時也帶來了一些問題，需要在村一級的治理系統(tǒng)中進行配套的改革，理順黨政關系和上下級關系，同時還應當適時地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的基層民主進程。

關鍵詞：基層民主；村民自治；黨政關系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選

改革開放之前，我國實行的是政府對社會的一元化管理，這種體制使執(zhí)政黨可以按照自己的目標對社會進行改造，并且能夠廣泛地動員必要的社會資源進行經(jīng)濟建設，從而對經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。然而，這種體制一旦超越了適用的時限，必然會出現(xiàn)壓抑人的需求，窒息社會活力，限制了經(jīng)濟社會的正常發(fā)展。改革開放以后，為了擺脫困境，國家推動經(jīng)濟體制改革，使人們的經(jīng)濟自由權利逐漸得到恢復和擴大，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展注入了巨大的動力和活力。人們經(jīng)濟自由權利的擴大又必然要求政府減少對社會各方面的控制，因此，這一改革過程同時也是逐漸改變原有的權力體制，逐漸向社會、向基層放權的過程，從而使社會自治的空間逐漸擴大。在這樣的背景下，村民自治逐漸發(fā)展起來，在實踐中積累了一定的經(jīng)驗，同時也產(chǎn)生了一些問題。為了進一步發(fā)展和完善村民自治制度，需要在村一級的治理系統(tǒng)中進行相應的配套改革，同時還應當適時地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的基層民主進程。

一、農(nóng)村基層民主的實踐

我國原先在基層實行的是“三級所有，隊為基礎”、政社合一的人民公社體制，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，公社體制很快就受到了巨大的沖擊。這一方面使廣大農(nóng)民擺脫了以往基層權力機構對他們的嚴密控制，獲得了一定的經(jīng)營自主甚至是社會流動的權利，同時也相應帶來了一些弊病，表現(xiàn)為部分農(nóng)村基層組織處于癱瘓或半癱瘓的狀態(tài)，社會治安問題增多，民事糾紛不斷發(fā)生，亂砍濫伐集體樹林、破壞集體財產(chǎn)等現(xiàn)象也時有發(fā)生。如何解決當時農(nóng)村社會面臨的公共事務和公益事業(yè)無人負責的狀態(tài)，是擺在人們面前的一個現(xiàn)實問題。于是有些地方開始出現(xiàn)了村民自治會、村民自治組、村民委員會等各種形式的由村民自發(fā)組成的自治組織，承擔起了原先由農(nóng)村基層權力機構承擔的管理公共事務和辦理公益事業(yè)的責任。由于有農(nóng)村社會現(xiàn)實的需要以及初步的成功實踐，政治高層很快就肯定了這一做法和經(jīng)驗，將其吸納進了1982年新制定的憲法。憲法明確了村民委員會的性質(zhì)、基本任務、組織設置和選舉等有關事項，確立了村民委員會在法律上的地位，也為《村民委員會組織法》的制定提供了法律上的依據(jù)[1]。此后，從中央到省級政府都加強了對建立村民自治組織的組織和指導工作，并著手制定各種相應的法律法規(guī)予以規(guī)范。在反復討論、醞釀和修改的基礎上，1987年11月24日，全國人大制定了《村民委員會組織法》，于1988年6月1日開始試行。1998年11月4日，全國人大又制定了新的《村民委員會組織法》，并正式在全國范圍內(nèi)施行，從而使我國的村民自治進入一個新的發(fā)展階段。

村民自治的實踐，使農(nóng)村社會在經(jīng)歷了一個短暫的新舊體制轉軌過程中產(chǎn)生的脫序階段后，很快就建立起了正常的治理機構，發(fā)揮出應有的管理公共事務和辦理公益事業(yè)的職能，保證了農(nóng)村社會的正常運轉。同時，它也使村民逐漸地參與到農(nóng)村社會的治理中去，可以提名并選舉產(chǎn)生自己信任的干部，參與到村里重大事項的決策過程，對村務的運行進行監(jiān)督和制約，在一定程度上獲得了當家自主的權利，并維護了自身的利益。

然而，也不要過于高估這一實踐的效果。首先，在村民自治的過程中，政府對農(nóng)村社會的直接控制雖然有所削弱，但從總體上村級組織仍然是壓力性體制下國家行政權力在農(nóng)村的延伸，更多的是要服從上級的領導，為維護國家利益服務的，村民自治的程度是有限的。在很長一段時間里，村級組織的工作仍然要以完成上級下達的任務為中心，例如糧食的征購，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的征收，計劃生育指標的完成等，與以往并沒有實質(zhì)性的不同。因此，在筆者的家鄉(xiāng)，人們在很長一段時間內(nèi)仍然習慣性地叫村委會為大隊。隨著村民自治的不斷推進，村委會自治的程度在不斷地提高。自治程度越高，就難免會發(fā)生上下級、集體與個體的矛盾。在存在矛盾的上下級之間力量不對等的情況下，最后往往是以犧牲村民的利益而告終，甚至還出現(xiàn)了民選的村委會干部被上級機關無故撤換的不正常現(xiàn)象。這就是在村民自治的實踐過程中所面臨的一個困境。

因此，必須厘清國家行政權與村民自治權的界限，并且在制度設計上使二者都能兼顧，在服從國家的利益的前提下使村民的利益也得到滿足，上級機關不得隨意插手和干預村委會的正常工作，更不得無故撤換村委會的干部。其次，在村民自治的實踐中，村民的選舉、知情、決策、參與和監(jiān)督等各種民主權利是否都能實現(xiàn)，也是需要客觀分析的。1988年筆者家鄉(xiāng)的村委會第一次實行公開的民主選舉時，工作人員挨家挨戶把選票送到人們手中。但是，村民填寫時考慮的不是這些候選人的工作能力和工作作風等，而是他們與自家是否有親戚關系，是否沾親帶故，是當時的普遍現(xiàn)象。后來在一些地方的選舉中又出現(xiàn)了候選人請村民吃飯、送禮甚至送錢等各種帶有賄選性質(zhì)的現(xiàn)象。只有當人們經(jīng)過反復的實踐，充分地感受到選舉關系到自己的切身利益時，才會慎重地對待自己手中的選票。同時，村委會成立后，雖然要依法實行村務公開，村民可以通過村民代表會議、村民大會等形式對村委會進行制約和監(jiān)督，但這些往往很難真正地落實，村委會的運作依然是換湯不換藥，村干部的各種貪污腐敗現(xiàn)象依然層出不窮。因為任何一種權力都不會真正愿意主動地接受監(jiān)督，沒有足夠的外在壓力，監(jiān)督就會流于形式。這種情況下，要使村民自治變得名副其實，要使村民的民主權利真正得到落實，上級機關以及村級黨組織就必須積極支持村民依法行使民主權利，積極支持他們的訴求，對于那些違反相關法律法規(guī)的村干部要依法予以制裁。只要監(jiān)督的渠道暢通了，村民自然而然就會積極主動地起來監(jiān)督村委會，從而使村民自治逐漸走上正軌。再次，根據(jù)一些學者的研究，經(jīng)濟越是發(fā)達，村集體的收入越多，村民自治的實踐就開展得越成功。因為在這些地區(qū)，村委會能夠支配更多的經(jīng)濟資源，村委會選舉與村民利益的聯(lián)系更加緊密，愿意出來競選村干部的人就更多，從而導致村民對選舉的參與熱情變得更高，選舉的競爭程度變得更加激烈，競爭越是激烈，村委會選舉的規(guī)范性就越是容易得到保證[2]1-21。

這種觀點是可以多方佐證的。筆者的家鄉(xiāng)是一個較為偏僻的山村，沒有太多的經(jīng)濟資源和集體資產(chǎn)，在20世紀90年代中期第一次實行村委會主任選舉時，人們的熱情都很高，無論是候選人還是參加投票的人，甚至許多在外地打工的人都趕回來參加投票。但是后來情形每況愈下，人們的積極性大為下降，有的村主任甚至未做完一屆就辭職了。從基層村民自治的實踐看，民主與人們的受教育程度等關聯(lián)性并不是太大，而與人們經(jīng)濟利益關系最密切。取消農(nóng)業(yè)稅費之后，在那些相對落后和偏僻的地區(qū)，村委會所能控制的資源就更少了，再加上人口的大量外流所造成的空心化，實行村民自治缺少內(nèi)在的動力，村民自治的重點應放到那些經(jīng)濟較為發(fā)達、靠近城市的郊區(qū)地帶。同時，還要把基層民主擴大到擁有更大權力和更多經(jīng)濟資源、對人們的生產(chǎn)生活能夠產(chǎn)生更大影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，逐漸推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選等基層民主制度。

二、農(nóng)村基層民主面對的兩大問題及對策

首先是黨的領導權和村民自治權如何協(xié)調(diào)的問題。我國憲法規(guī)定黨的基層組織具有對村民自治的領導權力，村民自治組織則享有自治權力。這種體制在現(xiàn)階段是有必要的，因為離開了黨組織強有力的領導，村民自治很難規(guī)范化地運作，甚至會向封建性的“土圍子政治”復歸[3]。然而，在實踐操作中如何對黨的領導權和村民的自治權進行科學的界定，是一個尚未得到有效解決的問題。也正因為如此，在村民自治推行的過程中，村“兩委”即黨支部和村委會之間的矛盾和沖突現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著村民的利益觀念越來越明確，民主意識越來越強，循著舊模式管理的難度越來越大，如果一味地壓制只會激起村民更大的反彈，從而產(chǎn)生群體性事件，最終必然影響黨群關系。因此，在實行村民自治的過程中，必須處理好黨的領導權和村民自治權的關系，使兩者各得其所，各自發(fā)揮應有的作用，共同促進村民自治的實現(xiàn)。任旭東等學者認為，為了使村“兩委”的工作變得更加協(xié)調(diào)，村黨支部就不能包辦代替式地直接對村委會工作發(fā)號施令，而應當把工作的重心放在村民會議和村民代表會議上，通過對村民議事組織的有效領導，使黨支部做出具有黨內(nèi)約束力的決定，變成對全體村民都有約束力的“村民自治章程”和“村規(guī)民約”，并按照村民自治的法律要求來規(guī)范權力運作，使貫徹黨的路線、方針、政策具有更為鞏固的群眾基礎[2]108-124。同時，為了協(xié)調(diào)和改善村“兩委”的關系，還可以在村民自治的實踐中推行所謂的“兩票制”。“兩票制”又稱為“兩推一選”，村黨支部書記的選舉除了由黨員投票，也讓村民或村民代表享有一定的投票權或否決權，即通過“兩票制”選舉組成黨支部[4]。

其次是要進一步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政權推行基層民主。近年來村民自治在許多地方已經(jīng)很難調(diào)動人們的熱情，久而久之，必然進入停滯狀態(tài)。其中一個重要的原因是，村級的自治權往往會受到上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預而得不到保障，從而變得名不符實。因此，要使這一制度能夠繼續(xù)開展下去，使農(nóng)村社會的治理水平真正得到提高，就必須適時地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政權進行基層民主改革，實行黨政領導的公推公選甚至是直選，使其由上級任命產(chǎn)生，主要對上級負責，變?yōu)橛僧數(shù)孛癖娺x舉產(chǎn)生，既要對上級負責，更要對民眾負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層一級的政權，擁有更多的經(jīng)濟資源，擁有自己的財政系統(tǒng)，與民眾的生產(chǎn)生活關系更加密切，實行基層民主不但可以有效地改善基層社會的治理狀況，還可以鍛煉民眾的民主管理能力，為把民主政治進一步推進到更高層次打下堅實的基礎。事實上，近年來在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了這方面的嘗試。從20世紀90年代末開始，一些地方政府為了解決當?shù)孛癖娒撠氈赂灰约爸卫砉賳T腐敗的問題，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記的公推公選試點。四川省遂寧市中區(qū)政府于1998年6月在全國率先實施了四例鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公選。在試行公選的過程中，又基于當?shù)剞r(nóng)民提出的由自己直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求，于同年12月在步云鄉(xiāng)進行了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點。通過這一制度改革，使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)級政府職能由管理轉變?yōu)橹卫恚灌l(xiāng)鎮(zhèn)首長的產(chǎn)生方式由上級任命轉變?yōu)槊癖娺x舉產(chǎn)生，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責任取向由事實上的對上負責變?yōu)榧葘ι县撠煟鼘ο仑撠煟秽l(xiāng)政府的施政綱領必須積極回應民眾的需求，并在一種公開、透明的狀態(tài)中得到具體實施，民眾可以對治理的效果進行評議和監(jiān)督。這種新的治理機制使步云鄉(xiāng)的公共事務治理效率和公共利益實現(xiàn)概率都得到了很大程度的提高。[5]107-124從這一案例可以看出，基層社會民眾是有直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和參與民主管理社會事務的需求的，同時實踐也證明這一制度創(chuàng)新在某些地區(qū)是成功的，較好地達到了改善基層社會治理狀況的目的。既然是執(zhí)政為民，上級政府就應當結合當?shù)貙嶋H情況，滿足基層民眾的自治愿望，積極地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行基層民主。至于是否會對政治穩(wěn)定程度，中央政府政策號令的有效執(zhí)行，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的程度等方面帶來不利的影響？并非不存在這方面的風險，但又不能因此就止步不前，而要本著“進行試點——總結經(jīng)驗——推廣試點”的原則，積極穩(wěn)妥地推行這一制度，爭取把風險降到最低程度。至于實踐與現(xiàn)有的法律框架不符的問題，也可以沿用以往試點改革方式推進，實踐證明是成功的，可以再修改相關法律予以肯定。正如萬里所言，包產(chǎn)到戶當初“既不符合黨的決議，也不符合憲法”，后來由于在實踐中獲得了巨大的成功，它就合法化了。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層民主改革與當初的村民自治一樣，曾經(jīng)使人們煥發(fā)出巨大的熱情，曾經(jīng)使基層社會的局面煥然一新，讓人們對之寄予厚望，但是熱鬧一陣后又逐漸沉寂下來。這并非制度本身的問題，也不是人的素質(zhì)跟不上，而是配套的改革措施沒有跟上。要把基層民主制度進一步推行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，除了通過發(fā)展市場經(jīng)濟，改變社會的階層結構，產(chǎn)生出一個龐大的中產(chǎn)階級階層，形成實行基層民主足夠大的社會需求和壓力之外，執(zhí)政黨對于發(fā)展民主政治的統(tǒng)籌規(guī)則和長遠戰(zhàn)略安排也是十分重要的。

三、結語

改革從某種意義上說就是一場自我革命。實行基層民主制度，必將很大地改變基層社會的權力結構，使傳統(tǒng)單向性的權力體制轉變?yōu)檎蜕鐣嗷ズ魬⒘夹曰拥拿裰髦卫眢w系，使原先不受限制的權力受到民眾的監(jiān)督和制約，其難度是可想而知的。然而，“人是觀念的囚徒”，人們一旦可以突破舊有觀念的囚籠，就會海闊天空。在社會主義民主政治的架構下，雖然權力受到了有效的制約，但官員合法、正當?shù)臋嗔痛觯约白陨淼母鞣N權利也會得到有效的保障，同時還會減少許多腐化墮落的危險。當然，實行基層民主制度，必將很大地改變原有的黨政關系和上下級關系。但是，在這樣一個人口龐大、幅員遼闊，并且有著幾千年封建專制傳統(tǒng)的國家，一步到位地實行民主顯然是不現(xiàn)實的，也是不可取的，更可行的也許還是首先在基層實行民主，使人們在民主的實踐中學會如何民主，逐漸增強民主的觀念，提高民主的能力，然后再漸次地擴大民主的范圍，一步步地實現(xiàn)我國建立社會主義民主政治、和諧社會的目標。

[參考文獻]

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[5] 劉亞偉.給農(nóng)民讓權——直選的回聲[C].西安:西北大學出版社,2002.

[責任編輯：焦玉奎]

On the Experience and Problems of Villager Democracy

HU Ying-quan

(Library, Fujian International Business & Economic College, Fuzhou, Fujian 350016, China)

Abstract：Since the reform and opening up, villager democracy and autonomy has been carried out in rural areas in order to meet the needs of social development, which sees useful experience as well as some problems. To better the situation, reform in the village level governance system needs to be deepened, the relationship between the government and the party smoothed, and the process of rural villager democracy promoted.

Key words:villager democracy; villager autonomy; the relationship between the government and the party; township elections

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)02-0032-04

收稿日期：2015-10-22

作者簡介：胡應泉(1977-)，男，福建連江人，經(jīng)濟師，碩士，從事中國現(xiàn)代政治與經(jīng)濟研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.007