消防行政不作為芻議

李學寧

摘 要：分析了消防不作為的概念、特征，列舉了《消防法》賦予消防機構的工作職責， 描述了消防不作為的主要表現形式和產生原因，闡述了消防機構工作人員不作為行為將承擔的法律責任。

關鍵詞：消防不作為；特征；表現形式；法律責任

隨著我國改革開放的深入，經濟社會快速發展，社會主義現代化進入新的歷史時期，社會和廣大群眾對消防安全有了新需求、新期待。但近年來，公安機關消防機構因不作為引起的糾紛呈上升勢態，對消防隊伍的良好形象造成了嚴重的影響，下面將對消防不作為的界定、特征、表現形式、法律責任等方面進行論述。

1 消防不作為界定

行政不作為是指行政主體及行政公務人員在所屬的職責權限負有積極作為的行政義務，并且具有作為的可能性，但卻在程序上超過法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。其典型的表現形態為不予答復、延遲履行和相互推諉[1]。消防機構作為公安機關的職能部門之一，承擔著消防監督管理和滅火救援等方面的職能，《消防法》賦予了其明確的社會職責。因此，公安機關消防機構作為行政主體理應遵循行政法學理論和相關行政法律規范，嚴格按照法律規定履行職責、承擔責任。顧名思義，消防不作為是指消防機構及其工作人員基于公民、法人或者其他組織的符合條件的申請，應該實施某種行為或者履行某種職責，而無正當理由拒絕作為的行政行為。

一般來看，消防不作為有以下三個構成要件：

1.1 消防機構及其工作人員必須負有某種法定作為義務

消防不作為的構成必須以消防機構及其工作人員負有法律上的作為義務為前提條件。所謂作為義務，是指消防機構及其工作人員在進行消防監督管理及滅火救援等活動中，基于特定的事實和條件而產生的依法應為一定行為的具體法律義務。法定的作為義務主要來源于四個方面：（1）法律直接規定的作為義務。（2）法律間接體現的作為義務。（3）先行行為引起的作為義務。（4）合同行為引起的作為義務。

1.2 消防機構及其工作人員有履行義務的可能性

雖然消防行政主體負有行政義務，但由于客觀條件限制、意外事件及不可抗力導致消防機構及其工作人員由于非主觀的原因而不能及時履行義務，不認定為消防不作為。

1.3 消防機構及其工作人員在法定的或合理的期限內不履行消防義務

消防機構不履行義務在司法實踐中一般表現為兩種形式：一種是消防機構及其工作人員在接到相對人的申請或依職權發現相對人的人身權或財產權需要獲得保護的情形后，根本沒有啟動行政程序，屬于完全的行政不作為。另一種形式是消防機構及其工作人員雖啟動了行政程序，但在法定或合理期限內沒有全部完成行政程序，屬于不完全的行政不作為。

2 消防不作為的特征

2.1 違法性

違法性是消防不作為的本質特征。由于消防機構及其工作人員沒有在法定期限或合理期限內履行其法定義務，所以，一旦被認定構成不作為，就意味著對國家所負作為義務的放棄，其后果是直接損害和侵犯了公共利益和個人利益。但這種違法性必須經過宣告違法這個關鍵程序，消防不作為違法是宣告的違法并非當然的違法。在消防不作為被宣告違法之前，其只能是一個客觀存在的法律事實，而無任何合法或違法的屬性可言，即使行政相對人認為其違法，也不能直接抵制該不作為并否認其效力，而只能通過法律宣告認定其違法[2]。

2.2 消極性

消防不作為的消極性在主觀上表現為消防機構及其工作人員對其行政職權的放棄，在客觀上表現為不履行或拖延履行所承擔的行政義務。消防機構的行政職權來源于法律的授權，消防機構及其工作人員只能嚴格依照法律規定行使權利，履行義務，既不能放棄義務，也不能放棄權利，否則即意味著失職，意味著不作為。

2.3 隱蔽性

由于消防不作為表現為消防機構及其工作人員對法律賦予的行政執法職權和義務消極應對，對行政相對人的危害一般難以顯現出來，因而具有一定的隱蔽性。一般情況下，只有消防機構及其工作人員的不作為對相對人的合法權益造成了直接侵犯，行政相對人因此提起行政復議或者行政訴訟時，經復議機關或者人民法院對消防機構的不作為進行確認并宣告違法后，才能導致消防機構承擔責令履行、責令賠償等法律責任。

2.4 危害性

在消防安全工作中，公安機關消防機構的工作人員是主要的執法主體，負責貫徹、落實《消防法》所規定的消防安全工作的具體執法工作。雖然，消防行政不作為具有一定的隱蔽性，但其危害性與部分消防行政行為的危害性有過之而無不及。消防行政不作為就是消防機構的工作人員失職、瀆職，造成政府職能缺失，既損害國家形象，也不利于嚴格執法執勤，嚴重的會給國家和人民生命、財產造成重大損失，增加社會矛盾的加劇，而且極易引起社會沖突，導致群體性事件的發生。

3 消防機構工作職責梳理

《消防法》第四條規定“國務院公安部門對全國的消防工作實施監督管理。縣級以上人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施。”這是關于公安機關及其消防機構的消防工作職責的原則規定。《消防法》關于公安機關及其消防機構的具體消防工作職責的規定主要有：

宣傳教育方面，規定公安機關及其消防機構應當加強消防法律、法規的宣傳，并督促、指導、協助有關單位做好消防宣傳教育工作。

監督執法方面，規定公安機關消防機構應當依法確定消防安全重點單位，實施建設工程消防設計審核、消防驗收、公眾聚集場所投入使用（營業）前的消防安全檢查、消防產品監督檢查、消防監督檢查、火災事故調查、消防行政處罰，并依法實施臨時查封、傳喚等措施，依法實施強制執行；對經濟和社會影響較大的責令停產停業，提出意見并由公安機關報請當地人民政府依法決定。

滅火救援方面，規定公安消防隊承擔火災撲救工作，依照國家規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作；統一組織和指揮火災現場撲救，優先保障遇險人員的生命安全；根據撲救火災的需要，調動指揮專職隊參加火災撲救工作。

隊伍建設方面，規定公安消防隊應當按照國家規定，組織實施專業技能訓練，配備并維護保養裝備器材，提高火災撲救和應急救援實戰能力；對新建立的專職消防隊予以驗收，對專職消防隊、志愿消防隊等消防組織進行業務指導。

廉政建設方面，規定公安機關消防機構及其工作人員應當按照法定的職權和程序進行消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查，做到公正、嚴格、文明、高效；不得收取費用，不得利用消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查謀取利益，不得利用職務為用戶、建設單位制定或變相指定消防產品的銷售單位、品牌或者消防技術服務機構、消防設施施工單位。

4 消防不作為的具體形式

消防中隊在接警后無正當理由未及時趕赴滅火救援現場，或到達后因戰斗準備不充分延誤災情導致災情擴大，造成不應有的損失。消防機構執法監督人員在接到舉報投訴后或在進行監督檢查時發現火災隱患或消防安全違法行為，應當作出處理決定、通知責任單位整改或予以處罰，而沒有依法處理或在法定期限內未對舉報進行檢查，造成火災事故的發生。符合法定條件的單位、個人向公安機關消防機構申請辦理行政許可，公安機關消防機構在申請人按照規定提交申請材料后，在法定期間內既不進行辦理也不明確拒絕，無論申請人所申請事項是否合法、合理，均置之不理或拖延推諉。火災發生后，消防機構火災調查人員為能在發行期限內出具火災原因認定書。

5 消防不作為產生原因

當前在一些地區，消防工作滯后于經濟的發展，消防安全責任制、消防基礎設施、消防資金投入、消防安全措施難以落實，加之消防機構人員少，工作量大，造成了大量消防不作為現象，主要原因有以下幾方面：一是與消防法相配套的法規和行政規章制度進程緩慢，消防執法實施中難以操作；二是消防法制宣傳尚不到位，社會公眾消防法制觀念淡?。蝗窍佬姓谭ㄈ藛T較少，消防執法程序、法律文書多，工作量大，執法力量薄弱，面對繁重的執法程序和任務，很難做到執法到位。四是受社會面不正之風的負面影響和少數領導的行政干預，一些單位和個人一旦觸及到自身利益時，便到處托人說情，給消防執法帶來阻礙。還有少數部門以為招商引資創造寬松環境、保護納稅人利益、加快經濟發展等為由，為一些違反消防法規的行為開綠燈，給消防機構施加壓力。五是消防中隊官兵人員更換頻繁，新入職干部和士兵專業理論水平較低，實踐經驗缺乏，法治意識淡薄，對消防法律法規賦予的職責認識不清，對復雜的火災救援現場局面和群眾的強力期望無力應付、束手無策。

6 消防不作為之法律責任

《消防法》第七十一條規定“公安機關消防機構的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，依法給予處分：（二）無故拖延消防設計審核、消防驗收、消防安全檢查，不在法定期限內履行職責的；（三）發現火災隱患不及時通知有關單位或者個人整改的；（六）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為?！北緱l文可以作為消防機構及其工作人員不作為處罰的直接法律依據，從該條文可以看出，消防不作為的法律責任追究主要有以下幾方面：

6.1 紀律處分

對于尚未造成相對人損壞后果的遲延履行或不完全履行的消防不作為，在尚有履行必要性及可能性的前提下，相對人一般會通過行政復議或者行政訴訟請求復議機關或者人民法院責令消防機構在一定期限內履行法定義務。但這種情況仍然可以對具體責任人員進行責任追究，如給予警告、嚴重警告、記過、記大過、降職或降銜、撤職等處分。

6.2 刑事責任

《中華人民共和國刑法》（以下簡稱刑法）對于行政不作為構成犯罪的規定大多在第九章瀆職罪中，如第三百九十七條規定“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。”《刑法》雖然沒有像規定環境監管失職罪、傳染病防治失職罪等具體刑事法律條文來規定消防監管失職罪，但針對消防機構工作人員的失職行為，完全可以按照《刑法》第三百九十七條的規定定罪處罰，司法實踐也充分證明了這一情況。

6.3 國家賠償

《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利?！痹摲ㄗ?010年第一次修正之后，第二條的提法就與原1994年《國家賠償法》第2條“違法行使職權侵犯……”的提法相區別。由此體現出，我國國家賠償歸責原則已由原來法律規定的單一的違法歸責原則，向以違法歸責原則為主，以無過錯責任原則或結果責任原則為補充的多元化歸責原則體系轉變。這里的“違法”既包括違反實體法也包括違反程序法；既包括違反法律、法規和規章的明文規定，也包括違反法的基本原則和精神；既包括作為行為違法，也包括不作為行為違法[3]。因此，消防機構及其工作人員的不作為行為如果對公民、法人和其他組織的合法權益造成損害，也可能需要承擔國家賠償責任。

消防不作為是一種違法行政行為，如果消防機構的工作人員玩忽職守，不能履行或者不完全履行職責，即有損國家機關形象，也不利于嚴格執法，嚴重的會給國家和人民生命、財產安全造成重大損失，相關責任人也會因此承擔相應的行政或者刑事法律責任。

參考文獻

[1]李杰淺談行政不作為的合法性審查標準，http：//www.law-lib.com，2013

[2]歐仕強論行政不作為的違法性，http：//www.law-lib.com，2012

[3]方世榮石佑啟.行政法與行政訴訟法.北京：北京大學出版社，2011