紀檢監察派駐機構如何更好履行監督職責

郭群英

《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的頒布，切實體現了中央關于“把紀律和規矩挺在前面”的精神。隨著相關黨內法規的不斷完善，對紀檢監察派駐機構實現“轉職能、轉方式、轉作風”的要求也更加迫切。目前，紀檢監察派駐機構在履行監督職責過程中，存在機構設置不完善、工作關系不順暢、隊伍建設較滯后和配套設施不健全等問題，造成這些問題的根本原因在于改革不夠完善，因而解決這些問題的關鍵在于繼續深化派駐體制改革，加快“三轉”步伐，理順工作關系，加強隊伍建設，完善配套制度。

一、加快“三轉”步伐

落實“三轉”要求。第一，轉職能是轉方式和轉作風的前提。轉職能要求紀檢機關盡職盡責行使好監督主責。紀檢機關不是黨內的法院、檢察院、公安局，而是監督黨內法規正常運轉的黨的機構。第二，轉方式是轉職能和轉作風的載體。紀檢監察機構既然不是法院或檢察院，那么紀檢機構人員也不能充當法官、檢察官或警察的角色，要找準自己的職責定位，扮演好監督者的角色。第三，轉作風是轉職能和轉方式的保障。紀檢監察機關的專責是監督執紀問責，轉變作風尤為重要，要帶頭糾正“四風”，形成“嚴、細、深、實”的工作作風，做到“情況明、數字準、責任清、作風正、工作實”。

聚焦監督執紀問責主業。問卷統計發現，71%的受調查者認為“派駐機構角色功能定位不明確、監督手段缺乏”是影響和制約派駐紀檢監察機構履行監督執紀問責職能的最主要因素（見表1）。解決這一問題，其關鍵還在于真正聚焦主業：第一，聚焦中心，提高能力。十八屆中央紀委三次全會工作報告的標題把“聚焦中心任務”放在首位，就是要求紀律檢查機關聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，緊緊圍繞監督執紀問責，全面提高履職能力。第二，細化職責，明確分工。各地可因地制宜，根據本地區、本部門的具體情況出臺《派駐紀檢監察組織監督執紀問責工作辦法》，將監督執紀問責三項職能，從督責、查責、問責三個層面，進一步細化成組織協調、監督檢查、執紀問責等多項具有可操作性的具體職責。第三，全面跟進，不留死角。紀檢監察機構要將監督重點放在“三重一大”問題上，進行全程跟蹤，尤其是涉及項目資金流向、招標投標、項目實施等存在廉政風險的地方，要加大監督力度。

切實把紀律和規矩挺在前面。派駐機構必須把紀律和規矩挺在前面，切實履行好對黨內各項規章制度，尤其是對黨的總規矩黨章的監督職責，這是派駐機構工作的重中之重。第一，堅持全面的原則。對所有紀律、規矩和制度執行情況都要審查，對所有黨組織和黨員干部的行為都要監督，對所有違反紀律、規矩、制度的問題都要依紀處理，用紀律和規矩管住大多數。第二，堅持從嚴的原則。用黨章黨規黨紀衡量黨員干部行為，一把尺子量到底，嚴格審查，對違反紀律、規矩和制度的嚴肅處理，決不姑息。做到一視同仁，對違規違紀行為決不大而化小、不了了之，搞選擇性審查和處理;做到嚴格審查，不以“慣例”為借口對違規違紀行為放任而不查不究。第三，堅持抓早抓小的原則。著力改變小問題不及時核查處理，等問題積累多了、問題大了再審查處理的做法。對于一些黨員在平時工作和生活中表現出來的違反紀律和規矩的行為，要敢于及時地“咬咬耳朵，扯扯袖子”，發現苗頭馬上管，觸犯紀律及時處理，做到動輒則咎。

二、理順工作關系

理順上級派出機關、派駐機構和駐在部門三方關系。調查問卷中有一題是“您認為推進紀檢監察機構履行好監督職責的關鍵是什么？”67%受調查的紀檢監察人員認為“理順派駐管理的體制機制是最關鍵的因素”（見表2）。理順派駐紀檢監察機構體制機制，是充分發揮其監督執紀問責職能的前提和基礎。一方面，要正確處理上級派出機關與派駐機構的關系。派駐機構實行統一管理后，派駐機構的工作直接對上級紀委負責，干部由上級紀委管理。這就為派駐機構更好地履行職責提供了組織保證。上級紀委應當依照規定加強對派駐機構的關心與指導，并將之常態化、制度化。另一方面，要正確處理派駐機構和駐在部門的關系。派駐機構要聚焦主業，切實實現“三轉”，不能陽奉陰違，表面上講了話、表了態，好像很重視監督執紀問責，但實際上沒有切實執行。調研過程中發現，一些地方尤其是基層，由于人員較少，紀檢人員到目前仍然沒有實現“轉職能”，紀檢人員仍忙于駐在單位繁瑣的日常工作，無法聚焦主業，因而派駐機構必須從大量日常工作中解脫出來，專注監督執紀問責，切實發揮好“派”的權威和“駐”的優勢，避免出現“派”的無力和“駐”的制約。駐在部門和派駐機構應通過建立有效的工作機制和工作制度，明確職責分工，加強溝通與配合。

理順督促黨組履行主體責任與自身履行監督責任的關系。派駐機構只有準確把握自己的職責，擺正自己的位置，融入派駐單位，切實履行好監督職能，才能積極推動派駐單位黨風廉政建設和反腐倡廉工作。一要轉變觀念。派駐體制的實施，既帶來了干部管理、工作關系的變化，也帶來了工作內容、工作方式的變化。作為派駐機構人員，應牢固樹立“加強監督是本職，疏于監督是失職，不善于監督是不稱職”的觀念，將監督的各項職能融入駐在單位的各項工作之中。二要把握重點。派駐紀檢監察機構最重要的職責就是監督。要想履行好監督職責，就必須全面了解、熟悉和掌握駐在部門的情況，并抓住權力運行中容易滋生腐敗的關鍵環節，例如要強化對大額項目資金的分配和管理的監督力度。三要準確定位。派駐機構既不能包攬駐在單位黨風廉政建設和反腐倡廉工作，更不能當紀檢監察工作的“甩手掌柜”，而應當做到既尊重駐在單位黨政主要領導及其班子，又能獨立地履行監督職責。

三、加強隊伍建設

選優配強紀檢干部。紀檢監察干部是落實黨風廉政建設和反腐敗斗爭的中堅力量，打造一支忠誠、干凈、擔當的干部隊伍是聚焦中心任務、落實“三轉”要求的重要保障。為加大對全系統紀檢監察干部的培養力度，應建立干部選拔任用長效機制。第一，堅持“逢進必考”的準入制度。全面推行社會招考和公開選聘的新進干部準入制度。由于工作需要，紀檢干部需要具備相應的專業知識，因而也可從財政、審計、稅務等部門挑選業務骨干，經過遴選考試合格后納入到紀檢隊伍中來。第二，堅持“有為有位”的選任標準。鼓勵干部到一線辦案部門開闊視野、磨煉意志、豐富經驗、熟悉程序、提高能力。第三，建立“人崗匹配”的人才庫。為提高監督水平，提升監督效能，根據監督檢查工作的性質，將熟悉法律、政策、財務、人事管理、項目管理知識或有相關工作經驗的人才資源整合，成立監督檢查工作人才庫，便于選拔推薦人才。

完善管理評價激勵機制。一是落實干部幫帶制度。選擇政治素質高、工作經驗豐富、事業心和責任感強的老同志，對年輕干部實行“一對一”結對培養和幫帶。幫帶人及時把握年輕干部的思想、工作和生活情況，積極幫助其掌握工作方法，提高業務水平和綜合素質。二是落實崗位交流制度。問卷顯示，受調查的90%的紀檢從業人員認為“增加紀檢監察干部交流學習的機會”是提高紀檢監察干部隊伍的素質和能力的重要途徑（見表3）。根據實際情況，對經歷比較單一的優秀年輕干部，有步驟、有重點地實行崗位輪換，使其在信訪接待、案件查辦、案件審理、綜合管理等多崗位接受鍛煉，豐富閱歷，拓寬視野，積累經驗，扎實掌握重點業務，提高執紀監督能力。三是落實綜合考核制度。建立年度考核與日常管理相結合、上下級雙向互評為主要內容的干部考核機制。在實行年度業務量化考核和民主測評的同時，不斷加強日常管理，為紀檢監察干部建立個人檔案，將個人信息、年度考核結果以及日常工作等表現情況逐一記錄在案，形成一套日常表現有記實、考核評價有標準、升遷流轉有依據的科學考評體系，有效調動紀檢監察干部的工作積極性。

建立內部監督體制。信任不能代替監督，紀檢監察處于執紀執法的重要部門，享有監督懲處別人的權力，平時更應嚴以律己，自覺加強對自我的監督、約束。一要嚴明紀律。紀檢監察人員既要嚴格遵守黨章及其他黨內法規，還要嚴守紀檢監察機關內部管理的紀律規定，必須認真執行，做到令行禁止。二要嚴加教育。經常對紀檢干部進行黨性教育、紀律教育、作風教育，引導干部愛黨憂黨、遵章守紀、盡職盡責。三要嚴格管理。有條件的可設置專門的紀檢干部監督部門，既管干部的職責履行和權力行使，還要注重分析掌握干部的思想動態、行為動向，對苗頭性、傾向性問題及時提醒、批評、糾正，做到防微杜漸、防患于未然。四要嚴肅查處。發揮紀檢監察內部監督機構的作用，對違反紀律的干部堅持以“零容忍”態度查處，形成違規必究、違紀必查、違法必懲的鮮明導向，切實解決“燈下黑”問題。

四、完善配套制度

完善誡勉談話和函詢制度。針對發現的問題，要盡快采取工作談話、誡勉談話和函詢等方式，抓早抓小，防止小失誤釀成大錯。一方面，要建立誡勉談話制度，主要針對工作不稱職、不作為、亂作為、失職、瀆職的黨員干部。談話時，應當向談話對象說明談話原因，認真聽取其對有關問題的解釋和說明，指出需要注意的問題，并要求其提出改正措施。紀律檢查機關應當采取適當方式，對誡勉談話對象存在的主要問題的改正情況進行了解。對于沒有改正或者改正不明顯的，應當予以批評教育并督促改正，或者做出組織處理。另一方面，要完善函詢制度，主要針對群眾反映的黨員領導干部政治思想、道德品質、廉政勤政、選人用人等方面的問題，采用書面形式對被反映的黨員領導干部進行函詢。黨員領導干部在收到函詢的15個工作日內，應當實事求是地做出書面回復。如有特殊情況不能如期回復的，應當在規定期限內說明理由。對函詢問題未講清楚的，可再次對其進行函詢或者采取其他方式進行了解。對無故不回復的，應當責令其盡快回復，同時對30%的函詢問題進行核查。

建立派駐紀檢監察專員制度。對于采取“歸口派駐”的單位，為了避免出現信息不對稱，導致監督缺位的問題，可以設定派駐紀檢監察專員，實行統一管理，全部關系完全隸屬派駐機構，由派駐機構主要負責人直管。監察專員主要職責如下：指導聯系單位制訂黨風廉政建設工作方案和考評辦法，并通過列席聯系單位黨委（組）會、辦公會等督促工作推進;與聯系單位紀檢監察部門摸排廉政風險點，指導制定防范措施，形成具有特色的防范機制;深入基層一線單位，對聯系單位黨委及班子成員執行黨的路線方針政策，遵守廉潔自律各項規定及落實黨風廉政建設責任制等情況開展監督檢查;對平時工作中出現的問題提出整改意見和建議，對有問題苗頭的人員進行談話誡勉等。

建立案例指導制度。案例指導制度是我國推進司法改革的重要舉措，這一制度也可以運用到紀檢監察體系中，用于指導實際工作。由于黨內法規對黨紀黨法的規定都具有原則性，而實踐操作性明顯不足，具體的細則不明確，這就導致各級紀檢監察機構在實際工作中出現無所適從的情況，因而有必要建立紀檢監察系統內的案例指導制度。案例的篩選應具備以下特征：一是普遍性。案例應選擇帶有共性特征的案件，例如侵吞收受賄賂等。二是指導性。指導性案例都是針對典型案例做出的，因此應具有較強的對同類案件的指導性。三是操作性。對案例要進行收集、分類，對違紀違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度相同或者基本相同的進行整理、總結，形成指導性案例，使類似的案件在懲處的種類、幅度以及程序等方面與指導性案例一致或基本一致，體現同案同罰。

建立“三重一大”備案制度。實現對“三重一大”的有效監督，必須有相應的制度保障，完善備案制度是實現監督的前提。互聯網時代，可以運用現代技術，采取網上備案的方法，探索運用“制度+科技”的模式，依托各系統內現有的數字化、信息化政務平臺，在廣泛開展調研的基礎上，研發建立各系統“三重一大”集體決策事項備案信息軟件監管系統，進一步推動全系統“三重一大”集體決策制度的落實。這一系統應包含“備案信息管理”、“備案信息查詢”、“備案信息審核管理”、“備案信息統計分析”等多種監管功能模塊，將通過標準化的信息手段、程序化的操作方式，對“三重一大”制度從決策、執行、監督、考評等，實現全程網絡監控。監管系統的啟用，實現了由以往的紙質傳遞上報逐步向信息技術手段轉化，加快了網上實時跟蹤監管的進度，體現了制度落實有抓手、決策過程有要素、監督評判有標準的要求。

總之，派駐機構的體制機制改革任重而道遠，但只要能夠進一步廓清基本理論，及時將體制機制改革的成果用制度的形式固定下來并提高制度的執行力，同時在一些具體問題上以改革創新的精神不斷實踐和總結，紀檢監察派駐機構就能更好地發揮監督執紀問責的職能，為完善紀檢監察體制、進而完善黨和國家的反腐倡廉監督制約體系奠定扎實的基礎。

（作者系中共湖北省委黨校中共黨史黨建教研部副教授，博士）

責任編輯：張功杭