利益相關者視角下農村水資源管理模式實證分析

趙文杰，唐麗霞，劉鑫淼，周明川

(中國農業大學人文與發展學院，北京 100193)

當今世界水資源短缺問題日益突出，經濟發展、人口增長、農業生產與污染等造成了水資源的短缺，同時使不同用水者之間的競爭加劇[1]。與此同時，水資源本地條件的限制和水污染等問題的存在，使中國成為世界上水資源形勢最為嚴峻的國家之一[2]，我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，但可用水資源總量卻在減少[3]。從2000-2013年，我國農業用水量占總供水量的比重均在60.0%以上[4]，然而我國農村社區水資源利用長期違背可持續發展原則，水污染和過度開發使得鄉村水資源問題日益凸顯[5]，必須通過適度開發與保護以應對國內不斷加劇的水資源危機。要實現農村社區內水資源的可持續利用，必須在管理上有所突破，然而目前農村水權依舊不夠明確，宏觀上水資源為國家所有，但實際操作層面上存在“多龍治水”的困局，農村水資源難以實現有效管理，在社區內部也因差序格局而使得水權被村干部所掌握，村民的參與較少[6,7]。在這種困境下，農村社區內水資源的可持續利用必須調動社區內的村民，促進利益相關者對于水資源系統的認識和理解，使不同利益主體間的觀點、知識等互相交流[8]。

國際社會在可持續的水資源管理中，已經越來越重視利益相關者的參與，例如，歐盟專門開發出Water Framework Directive (WFD)這一水資源管理框架，旨在將不同利益群體納入水資源管理中[8,9]；Butler和 Adamowski提出了組織構建模型(Group Model Building,GMB)用于在環境和社會經濟系統中將利益相關者納入其中，建立更為有效的政策并檢驗其效果[10]。雖然利益相關者參與水資源管理過程相對繁瑣，需要給予利益相關者較多的支持和引導，但是這對于相關政策的實施和長期管理效果的達成有很大幫助。我國《水法》也從法律上為公眾參與水資源管理提供了制度保障，但在社區層面的具體操作還需要進一步探索[11]。在我國，社區水資源管理中利益相關者的參與主要是通過1990年開始引進的農民用水者協會實現的，但是這種自上而下的推廣也使得很多用水者協會未能發揮應有的作用[12,13]。在這種情況下，需要對農村社區水資源管理中的利益相關者參與模式進行探究，尤其是探究農民自發形成的水資源管理模式。

1 研究方法與研究社區簡介

1.1 研究方法

本研究采用參與式農村評估(Participatory Rural Appraisal,PRA)，通過對云南省納板河流域國家級自然保護區內的克木村及相關的周邊5個村寨進行實地調查，探究當地村民自發組織保護水資源的集體行動，對農村社區內以利益相關者為基礎的水資源可持續利用模式進行分析。在具體操作方法上，通過對納板河流域國家級自然保護區內管理局(以下簡稱“管理局”)工作人員、相關村莊主要村干部以及普通村民等進行訪談收集相關信息，主要調查對象基本信息及相應調查方法見表1。

表1 調查對象基本情況及方法Tab.1 Basic information of interviewees and research methods

注：關鍵人物訪談主要通過半結構式訪談進行，同時結合村莊發展大事記、二手資料收集等方式了解所在地區、村莊水資源總體情況，水資源供給與利用歷史、水資源管理情況等；KAP分析即知識(knowledge)、態度(attitude)、實踐分析(practice)，用于了解村民對水資源的相關知識、對水資源管理的態度以及具體做出的實際行動等。

1.2 研究社區概況

克木村位于云南省西雙版納納板河流域國家級自然保護區內，屬于一個行政村下的自然村，并單獨設置一個村民小組，除有村民組長履行“村長”職責外，還有支書、會計、婦女組長等，財務相對獨立。該村共有23戶，總人口105人，均為布朗族。該村受到管理局對口扶貧開發。由于地處山區，村民生活用水主要來源于山泉，20世紀90年代初，當地政府出資在山泉溪流下游修建蓄水池和自來水管線，村民開始使用以山泉為源頭的自來水。西雙版納為我國橡膠主產區之一，克木村及其周邊十余個村寨從20世紀80年代開始種植橡膠，目前全村共有橡膠約160 hm2。大面積種植高耗水的橡膠使得當地水資源呈現減少趨勢，并且長期使用農藥、化肥等也對水環境產生很大破壞，克木村水源地及溪水沿線也曾種植過橡膠，水資源受到較大程度影響。在整個村莊范圍內水資源減少且水污染加重的情況下，該村開始嘗試進行水資源管理。

2 主要研究發現

2.1 多元化行動實現有效的水資源管理

筆者調查發現，克木村水資源管理過程中包括多種行動，這一多元化的水資源管理行動將不同政府部門、村干部、村民等多個利益群體相連接。概括而言，克木村水資源管理行動包含3個層面的內容：首先，村內水資源問題的出現引起了村民和村干部的重視，在村干部的帶領下全體村民開始采取行動對村內水資源進行管理，這一村莊內部行動具體包括限制砍伐水源地林木、水源地附近禁止種植橡膠、清理水源地附近橡膠樹等。其次，在村莊內部公共資金和人員有限的情況下，村干部主動向政府機構尋求幫助，積極爭取各個部門的資金支持，具體而言，村干部爭取水務局資金支持修建水壩、村民集資翻修蓄水池和自來水管道等。最后，村莊內部經過幾年的嘗試，形成了一套“村規民約”，包括安裝水表、集體清理蓄水池、互相監督節約用水等，這些約定有效地調動了村民參與水資源管理的主動性和積極性，并為村內水資源的可持續利用奠定了基礎。結合以下案例1中一位村民的反饋可以發現，克木村多元化的水資源管理方式有效調動了不同利益群體的參與，達到了較好的效果。

案例：巖先生，38歲。談到村里近些年的水資源情況，他很有感觸地說“小時候寨子里有很多溪流，吃水用水不成問題，這幾年不行了，尤其是4月份前后寨子里的水非常少，需要限制每家每戶用水量”。談到村里管理水資源的做法，他比較滿意，據他說，2010年前后很多人都用水困難，于是村長開始帶著幾個村民一起到政府反映情況，后來政府出資、村民出力修建了一座小水壩，他也參與了修建，雖然沒有工資，但是涉及自己家飲水問題，還是很愿意地參與了。后來村里又統一安裝了水表，他說“以前的水隨便用。水龍頭經常不關，現在有水表了就知道節約了”。對于目前村里的水資源管理情況，他認為自己所在的村子在周邊幾個村子中算是做得最好的，有村干部帶頭管理，還有政府的幫助，現在用水沒有困難了。

2.2 公權力與村民自治相結合

村民自治制度作為公民參與公共事務管理的重要途徑受到越來越多的重視[14]，但是實際運行中，公權力的過多干預使得部分地區村民自治并未發揮應有的作用[15]。應該更準確地定位公權力，達到公權力與村民自治的平衡[14,16]。從歷史上看，國家對于鄉村的控制一定程度上體現出政府與鄉村之間的合作，無論是“國權不下縣，縣下唯宗族”[17]還是“以民養官、以農養政”的基層行政管理體制[18]，都包含了國家權力與鄉村自治的互動，實現鄉村社會在國家權力主導下的發展。在農村水資源管理過程中，水權的界定與水資源管理行動也涉及公權力與村民自治的平衡與結合，如何最大程度上發揮各自積極作用有待進一步探討。克木村水資源管理行動的出現，很大程度上是公權力與鄉村自治相結合的產物。

在克木村水資源管理行動中，以管理局和水利部門為代表的政府部門與村民之間形成一種良性互動，將政府掌握的公共權力和資源與村民自治進行了有效結合。首先，管理局為保護水資源開展了大量宣傳工作，村民已經形成了較強的環保意識，在筆者訪談的32名村民中，87.5%的受訪者認為“有必要保護環境”。其次，村內自來水系統的修建需要花費較多資金，而這一建設過程得到了政府部門的大力支持，2008-2015年，當地水利部門共出資近10萬元為村民改進自來水系統。政府職能的履行也促使了村莊內部行動的產生，一方面，村民自籌資金2 000余元修建了一座過濾池，解決了以往雨季自來水渾濁的問題；另一方面，從2013年開始，每戶村民自付費用安裝了水表，按照0.3元/m3收取水費，村民推舉了一名“水管員”負責自來水日程維護，每年給予600元補貼由水費支付。

克木村水資源管理過程中政府的積極協助發揮了重要作用，在這一水資源管理與保護的過程中，實質上是政府部門維護水資源國家所有這一權屬，履行自身職能的體現。同時，克木村以農村社區為基礎，以村干部為首著手解決水資源問題，實際上是社區自治的一種體現。在農村社會急劇變遷的大背景下，農民對與國家和政府的理解實質上并不是統一的，正如仝志輝在中國鄉村研究中所言，當前的農村社會環境下，農民印象中的國家實質上是指中央政府，而基層政權并未被認為是國家[19]，正是基于這樣一種邏輯，農民遇到困難時容易出現一種想法，即“國家”要求“政府”保護農民，“政府”應該按照“國家”的政策保護農民，這種思維促使其遇到困難時會“找政府幫忙”。在克木村水源保護行動中，既有縣級單位管理局和科級單位縣水利局，也有基層鄉鎮政府的參與，但提及這些單位時，村長、支書以及村民幾乎統稱為“政府”，在積極的村干部和愿意采取行動的“政府”的配合下，村民獲取了保護水源的資金支持，實現了政府和村民兩大利益群體之間的積極互動。

2.3 鄉村治理精英與普通民眾相配合

目前的農村社會處于由傳統型社會向法理型社會過渡階段[20]，鄉村社會治理的實現仍然受到傳統鄉村精英很大影響，需要鄉村精英的密切配合[21]?？四敬逅Y源管理過程中，村干部作為鄉村治理精英與普通村民之間的配合使得這一行動能夠取得積極效果，在克木村水資源管理過程中，最重要的是形成了一套村民普遍認同的水資源管理村規民約，這一村規民約規定了村民用水的繳費標準、整體自來水管線維護、處罰機制等。這一規則的形成正是村干部與村民之間互動的結果，一方面，村內水資源問題的出現使得村民開始將問題反饋給村干部，村干部作為鄉村治理精英根據村民的意見及個人感知決定組織村民大會商討水資源管理行動；另一方面，村民根據村干部的建議，共同參與制定了村規民約，并且民主推選出水管員，村干部開展水資源管理也得到了普通村民的支持。而且，克木村公共管線的維護也是由村干部、水管員和普通村民共同實現的。以下針對村主任的訪談實錄可以看出鄉村精英如何在村民的推動下又反過來推動村民采取行動。

問：最開始是為什么要保護水源的？

答：2010年前后西南大旱，我們這里很長時間不下雨，那時村里人就開始說要想辦法把水源保護起來，我們就開會規定每家都不能浪費水，浪費就要罰款50元。

問：那最近一次修自來水是因為什么？

答：我們這里種橡膠，現在水越來越少，氣候跟我小時候不一樣了，現在水不夠吃的，沒得辦法就開會，要大家一起保護。

問：開會主要都做了什么？

答：大家一起想辦法嘍，規定要每家每戶出錢修水壩，不能浪費水，誰家自來水壞了不修理就要罰款50元。

問：這算是村規民約嗎？

答：我們訂了村規民約，就是要大家一起保護水源。

張靜認為，目前村莊自主性地位的增強實質上只是少數人的支配權在增強，本應實現的“代表性自治”被“權威性自治”所替代，進而導致村民的訴求被部分村莊治理精英所壟斷[22]。權威性自治的負面作用應該通過公民權的實現來消減，這一過程中最關鍵的是需要確立一種擺脫權威性自治的治理角色、規范、關系和身份[17]。在克木村內部由村干部和普通村民構成的兩大利益群體實際上有不同的權力和水資源管理意愿(見圖1)，負有責任心的村干部屬于有權力且有意愿的“積極村干部”，而有意愿無權力的村民屬于“積極村民”，筆者調查發現，克木村基本不存在“消極村干部”和“消極村民”這兩個利益群體，這類人群基本被村莊整體氛圍所帶動，因而也能相對積極地采取行動?？四敬逅Y源管理行動的運行邏輯實質上是不同利益群體之間的良性互動，這種互動過程中村干部與村民有共同的利益需求，各方均需要保護好水資源以維持正常生活，但同時，由村民推選的村干部在采取行動時，也與其個人特質有關，克木村支書及村長等村干部都有意愿為村民做事，這一意愿促使其能夠采取行動領導村民保護水資源。

圖1 權力與意愿對比分析圖Fig.1 A power versus interest chart

2.4 民族文化與社區凝聚力相協調

克木村水資源管理過程中，民族文化與村莊內部人際關系發揮了重要作用，作為少數民族村寨，該村依舊保持著較為完整的少數民族文化傳統，長期形成的“靠山吃山”的文化傳統使得村民知道保護山林和水源的重要性，這便為社區集體行動的形成奠定了群眾基礎。而且該村作為同一民族，其人際關系屬于典型的“熟人社會”，村民間因共同的民族背景而變得非常親切，相互間能夠形成較好的人際關系。正如費孝通所言，熟人社會使得人與人之間按照一種有機的團結形成了互動關系[23]，并且在這個熟人社會內，有著共同的道德規范制約著人們的行為，這種道德規范以外在“強制”的形式作用于每一個人。

從另一角度來說，宗族是血緣共同體與政治共同體的結合，是國家權力在鄉村得以實現的途徑之一，雖然陸緋云認為這種傳統宗族受到的沖擊造成其作為鄉村自治組織這一功能的瓦解[19]，但筆者通過對克木村的研究認為，統一的民族背景凝聚了社區內的每一個個體，是其采取集體行動的文化依據。可以認為，傳統宗族依然是一些村干部開展鄉村工作的重要工具，在一些地方利用宗族關系開展工作也成為村干部的策略化方法[24]。筆者發現村干部采取行動時往往從親朋好友開始，同屬于一個少數民族的克木村村民互相間易于被親友關系帶動而參與集體行動，其在保護本村水源過程中集體維修、打掃水壩，集體制定村規民約的做法是很好的體現。

在相對封閉的農村社區內，水資源問題的出現使得村民在短期內就形成了一種需要保護水源的共識，加之整個社區內有共同的文化基礎，在村干部的引領下，村民便愿意參與水源保護。筆者調查中，8位受訪村民均表示對目前管理方式滿意，而周邊村寨24位村民中也有75.0%的人認為克木村這一方式較為適合當地情況。筆者針對村干部的訪談了解到，當村民出現浪費水資源的情況時，其他村民會予以指責，這種輿論的壓力促使村民節約用水?？四敬逅Y源管理行動也體現出較強的內部凝聚力，這種凝聚力的存在使得村民成為一個相對團結的利益群體，村民能夠以較為統一的意愿和行動保護水源；而且在鄉村社會典型的差序格局下，每一個村民都以自己為中心向外擴散親友關系，共同的民族文化使得這種親友關系變得易于形成統一行動，在村干部的積極努力和政府部門的支持下，水資源的保護變得較為容易。

3 結 語

克木村水資源管理行動的成功是多種因素共同作用的結果，其運行機制對相關農村地區及政府工作模式也有一定借鑒意義(見圖2)。首先，克木村屬于相對封閉的社會系統，其內部形成了一個以同一民族為基礎的熟人社會，在共同的水資源管理意愿下，村長等村干部引導村民采取行動保護水資源，同時村民也可向村長等村干部反饋對水資源管理的意見與建議，而村民推選出水管員負責村莊內部水資源日常管理，水管員與村長等村干部、普通村民之間也能夠有效溝通，實際上減輕了村干部的工作壓力也以相對專業化的方式盡可能滿足了村民的意愿。在相對民主的村莊內部環境下，村干部與村民兩大利益群體實現良性互動。同時，村民繳納水費用于支付水管員工作報酬并用于維護自來水系統運行，這部分資金在公開透明的情況下由村長總體負責，能夠基本保證本村內部水資源管理體系運行。在此基礎上，村莊內部設定了一套以村民意愿為基礎的水資源管理村規民約，在共同文化和民族背景下，村莊內部潛在規則間接指導著這一體系的正常運行。

圖2 水資源管理運行機制Fig.2 Operating mechanism of water resource management

在水資源管理過程中，政府部門以自身部門職責為依據，對半封閉的農村社區進行適度干預，一方面，政府為村莊水資源管理進行宣傳教育，引導村民主動保護水資源，并聽取村民的意見和建議；另一方面，政府部門出資協助村莊維護和管理水資源供應系統，發揮公權力應有職責。這一過程實現了政府與普通民眾以及村干部等利益群體之間的有機協調，在公權力與村民自治之間實現較好的平衡，同時避免政府過多干預導致村民過于依賴政府，也發揮了村莊自身的積極作用。在目前中國水資源安全形勢不斷惡化的情況下，在農村社區內開展以不同利益群體共同參與的水資源管理行動可借鑒克木村的模式，在政府部門的引導下以社區為基礎進行水資源管理。

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