政府沒必要把債務清零

徐天

“只有穩增長才能從根本上防風險，要樹立在穩增長過程中積極化解風險的理念，

用發展解決債務問題，用市場手段化解債務風險。”

走進昆泰酒店，國務院總理李克強問身邊的工作人員，這座大樓歸哪兒所有？

這是2016年3月4日下午，李克強來到位于北京市朝陽區的政協委員駐地，參加全國政協十二屆四次會議的經濟、農業界委員的首次聯組討論。

在聽完委員的發言后，李克強以所在的大樓為例，闡述了自己對政府負債率的看法。

“我們中央政府的負債率只有17%，在全球主要經濟體中算是非常低的。地方政府的債務雖然相對高一些，但多數還是帶有資產、運營性的項目。我們所在的這棟大樓就是一個例子。我剛才問過了，產權屬于區政府。這說明我們盤活政府資產還有不小的余地，也為我們調整完善財政政策提供了空間。”

當天聯組會議上向李克強匯報地方債問題的，是全國政協經濟委員會副主任、國家審計署原副審計長董大勝。

會議結束后，董大勝接受了《中國新聞周刊》的專訪。

“貧困地區的市縣級政府，未來的償還壓力較大”

中國新聞周刊：作為全國政協經濟委員會副主任，你為什么會關心地方債的問題？

董大勝：這是全國政協經濟委員會布置的任務，調研“推進財稅體制改革、防范地方債務風險”問題。2015年7月到9月，我們聽取了國務院有關部門和個別省份的情況介紹，又重點走訪了兩個中部省份。

中國新聞周刊：調研的情況怎么樣，地方債問題的解決有什么進展？

董大勝：我們到了一些省市縣去看，我自己感覺，地方債務跟過去不一樣了，走上了規范化管理的道路。

過去我經常參加地方債務審計、地方財政審計，但每一級政府的負債有多少，地方政府并不清楚。經過兩次審計、財政部的甄別，基本情況是搞清楚了。

2015年，國家采取了到期債務置換的工作，進展比較順利，減輕了即期償債壓力，降低了融資成本，增強了政府投資能力。

另外，地方政府對債務問題也更加重視了。過去，他們只管拿到錢，不管別的。現在不一樣了，《預算法》修改了，地方一把手都知道債務問題很重要。觀念增強了，制度也建立了，新增債務無序快速增長的勢頭得到了控制。

所以我覺得總體上而言，地方債務的情況是有很大好轉的。

中國新聞周刊：當前的地方債壓力如何？

董大勝：多數是可控的，但也有償債困難的地區，特別是貧困地區的市縣級政府，未來的償還壓力較大。在財政收入增速下降、土地出讓收入大幅減少的情況下，部分地方政府未來可用于償還的財力不足，有的縣區拖欠工程款占地方債務的比重較大，逾期債務較多，置換難度也比較大。

中國新聞周刊：目前，我國正在推進財稅體制改革有沒有可能緩解地方政府的償債壓力？

董大勝：我覺得，還是應該建立化解地方政府債務風險的長效機制。尤其是要加快推進政府間事權劃分改革，建立事權和支出責任相匹配的財稅體制，積極穩妥地推進地方稅建設，培育地方稅源，調整政府間收入分配機制。

分稅制已有二十多年歷史，確實應該做出一些變化。

另外，對少數貧困市縣償債確有困難的，中央、省兩級政府應當加大轉移支付力度，增加市縣可償財力。

中國新聞周刊：曾有人大代表提出，地方債的增長，和地方一把手的頻繁更換有關。一把手上任后，就舉債斥資，兩三年后調走，這筆債的償還問題就留給下一任。債務重重累積，越來越嚴重。你怎么看待這個問題？

董大勝：確實有這個問題存在。

我個人覺得，干部還是要相對穩定一些，人大選舉任命的干部，要有一定的前瞻性。不要一兩年就調動，最好干滿一個任期。

國家應加快推進地方政府債務風險評估和預警、應急處理、責任追究機制建設，建立考核評價制度。考核監督時，應將地方政府性債務風險納入政府目標管理考核、領導干部政績考核和經濟責任審計范圍。

換句話說，如果一把手任職期間，舉債造成重大失誤，我覺得，這應該和他個人掛鉤，即使調任，也應該追責。你的決策，你要負責。

中國新聞周刊：從發行和監管的層面看，地方債制度是否存在需要改進的地方？

董大勝：發行管理制度是需要完善的。我認為，應該加快研究市場化發行機制，改變目前主要由銀行資金購買政府債券的現狀，引入其他社會基金、資金、個人投資者乃至境外投資者購買地方政府債券。

從監管層面來說，要加大對地方或有債務的監管。我們發現，在地方政府債務統計中，為了控制政府債務總量，存在把政府直接債務列入或有債務的情況。我認為，要繼續加強對政府債務管理的各項基礎工作，準確劃分政府債務，對各種或有債務也要加以監管，防止財政無限兜底償債的情況。

“地方債可促進供給側改革”

中國新聞周刊：地方債置換進行至今已有一年，目前看來，是否存在什么問題？

董大勝：地方債置換進行得比較順利，但是我覺得，政府債券置換有關辦法還不夠完善。

目前，地方政府債務置換及發行主要靠行政推動，地方政府債券利率比較低，銀行購買的積極性不高。而且，置換債券及新發行的地方政府債券在銀行業集中度較高，不利于分散風險。另外，債券置換由于限定了范圍，不利于地方靈活安排債務置換，有的債券置換額度下達時間晚于債務到期時間，債務單位已用其他資金先行償還，導致債券置換指標無法利用。因此，應進一步增強地方政府發行置換債券的自主性和靈活性。

中國新聞周刊：近些年，國家大力推廣PPP模式（在城市公共基礎項目上，實現政府和社會資本共同合作），也因此緩和了地方政府的債務負擔。目前，PPP模式的現狀如何？

董大勝：從我們的調研來看，PPP模式推廣還存在一些實際操作困難。比如說項目缺少吸引力，民營資本覺得回報率不夠高。有的項目因政策不明確而實施不規范。有的項目缺少科學的區域規劃基礎和充分的可行性研究。還有的項目的回報資金依靠財政補貼，而不靠項目本身的收益。那么PPP項目公司很有可能異化為新的融資平臺公司。

同時，目前參與PPP項目的社會資本方多為國有企業，民營企業介入的少，這很容易偏離PPP設立初衷。另外，政府對PPP模式的支持政策也不完善，如PPP融資支持基金和獎補基金遲遲不到位，影響社會資本參與的積極性。

我認為，國家應該用好PPP模式，拓展建設資金來源。加強對PPP模式的科學研究，盡快完善PPP模式相關法律制度，落實支持PPP涉及的稅費、土地轉讓、資產評估等優惠政策，加快建立PPP融資支持資金，推動PPP項目建設，要防止出現地方政府盲目上項目，或假借PPP之名變相舉債的問題。

中國新聞周刊：剛才提到了融資平臺公司，《預算法》修改后，地方政府融資平臺公司的運行情況如何？

董大勝：地方政府融資平臺公司轉型的相關制度安排仍然不明確。融資平臺公司是參差不齊的。有的公司能賺錢，可以還本付息，獨立運營。國家應該盡快出臺政策，明確平臺公司轉型的原則、方向，指導和支持平臺公司按市場化原則分類轉型，把經營狀況好、現金流穩定的平臺公司轉為獨立運作的企業，把相應的政府債務轉化為企業債務。

有的平臺公司只承擔借款的中介作用，并不能賺錢。那是因為過去地方政府不被允許發債、赤字，現在既然允許地方政府發債了，這類不是實際經營的公司就應該清出，讓地方政府按法定程序發行債務。

中國新聞周刊：目前，中國正在進行供給側結構性改革。有人擔心短期內經濟可能會下行，這是否會影響地方債的償還？

董大勝：供給側結構性改革，就是進一步增強經濟活力，就是經濟結構的進一步調整，以減少無效和低端供給，擴大有效和高端供給，增加公共服務和公共產品供給，使產出更加符合社會需求。

從這個角度看，地方債是可以促進供給側結構性改革的。比如政府投資，把資金投到社會更加需要的方面，使得社會的產出更加順暢地進入消費。為保證做到這一點，科學的行業地區規劃尤其重要。

另外，要用發展來解決債務問題。債務置換，就是政府當期還債壓力減輕了，以后再還。以后經濟發展了，現在看起來很大的債務，以后看起來并不那么大。

我可以舉個例子。1996年前后，我在上海的浦東新區工作。浦東新區有四大開發公司，陸家嘴、金橋、外高橋、張江，都是國有的。當時負債60億，有的人很害怕，浦東新區地方財政收入一年才30多億元，負債60億，怎么還？

但是隨著浦東投資環境的改善，招商引資的增多，稅收的增加，還這點債就不是問題。

通過負債建設，改善了投資環境、生活環境、社會環境，經濟體量增長了，政府的收入也會增加。

而且，現在世界上大多數國家，哪個政府沒有負債？哪個企業沒有負債？銀行存款就是銀行的負債，銀行也是負債經營。難道銀行連存款都不要，只靠自有資本嗎？所以我認為，政府也沒有必要把債務清零。

中國新聞周刊：有專家指出，地方債增長速度萬一高于財政收入或者GDP的增長速度，政府會比較困難。

董大勝：我覺得光看相對指標也不全面，要看其他指標。比如經濟發展的規模和負債的規模，用絕對值來衡量。另外還要看財政收入的增長情況、財政支出的結構變化情況等等。

地方政府還是應當妥善處理穩增長與防風險的關系，做到既不影響穩增長大局，也不能繼續積聚風險。只有穩增長才能從根本上防風險，要樹立在穩增長過程中積極化解風險的理念，用發展解決債務問題，用市場手段化解債務風險。