論生態文明建設中刑法與環境法的協調

摘要：中國生態文明建設對包括刑法與環境法在內的現代法治手段具有內在需求。分析表明，中國刑事司法對生態環境保護的貢獻率較為有限，其根本原因在于刑法與環境法之間的協調性較差。導致兩者協調性較差的原因有：（1）環境政策與刑事政策在一定時期呈現出價值分離的狀態；（2）生態法益沒有成為環境犯罪判定的核心指標；（3）環境執法的難點問題并沒有轉化為環境司法的重點。提升現階段中國刑法與環境法協調性的主要進路有：（1）實現環境政策與刑事政策的緊密結合；（2）逐步實現刑事立法的生態化，促進生態法益的刑事保護；（3）加強環境刑事司法過程中生態法益的識別與度量。

關鍵詞：生態文明；刑法；環境法；部門法協調；環境刑事立法；環境刑事司法

中圖分類號：DF626 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2016）03013606

一、中國刑法與刑事司法對生態環境的保障能力有限

通過案件數量的統計分析可以在一定程度上管窺某類犯罪行為在某個國家、某個區域或某個時間段內的時空分布情況與基本特點，也能在一定程度上反應出刑法對某一類型法益的保障狀況，并可大致評估出刑法對某類法益的保障能力。下文中筆者將對改革開放以來，中國污染環境刑事領域的案件數量情況做一個大致的統計分析。

（一）2013年以前中國污染環境類犯罪的既判案件數量稀少

統計資料表明，1997年刑法頒行以來，中國在環境污染領域的刑事判決數量非常有限，全國范圍內的年度刑事判決基本上為個位數，絕大多數地方法院并沒有做出過污染環境的刑事判決，具體年度分布情況見表1。

可見，在2013年之前中國污染環境類刑事案件的絕對數量極為有限，與生態文明先進國家或地區存在較大差異。污染環境刑事案件數量稀少在司法過程中表現出的環境刑事案件的判決闕如現象，是1997-2013年期間中國環境刑事司法的基本特征。

（二）2013年以來中國刑法對污染環境行為的保障能力依然有限

2013年是中國環境刑事司法發展歷程中具有節點意味的一年。2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院頒行了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕第15號），對刑法第338條規定的污染環境罪的司法適用問題進行了一系列明確規定，使污染環境罪的辦理有了明確的法律依據。通過這些年的實踐，我們可以得出以下兩點基本結論。

從上述數據中，我們可以得出如下兩點結論：（1）法釋〔2013〕第15號頒行以來，中國污染環境罪的刑事案件數量呈幾何級數增長，完全打破了2013年以前案件數量稀少的情況。（2）污染環境刑事案件的數量在不同的省區呈現出較大的差異性，浙江、廣東、河北、福建、江蘇等東部經濟發達地區案件數量較多。當然，除了上述兩點原因之外，當前中國環境刑事司法還呈現出其他一些特征，筆者將在其他文章中詳細分析。

第二，刑法對生態文明的保障力度難以滿足民眾期待。上文已經表明，法釋〔2013〕第15號頒行以來，中國污染環境刑事案件的數量急劇上升。從新聞媒體的相關報道中，我們也可以知悉，自2013年以來，污染環境行為有可能判刑，即民間所言之“污染環境不僅要罰票子，還要蹲號子”的觀念在一些地區已經得到了較好普及。但仍有問題需要我們共同思考，那就是案件數量的上升是否意味著刑法對生態文明的保障力度得到本質提升？中國刑法對生態文明的保障能力是否已經得到了充分發揮？通過查詢中國司法文書裁判網，得知2013年以來全國各地已經有上千個污染環境罪的刑事判決。既然入刑入罪標準降低，刑事法網嚴密，為何我們的大氣、水、土壤等環境要素的污染狀況不僅未有好轉，反而有惡化的趨勢？這其中原因何在？環境法與刑法在保護環境方面的功能配置如何？協調性如何？這是我們不得不思考的重要問題。

二、刑法與環境法協調性不足的主要原因

改革開放以來，中國生態環境質量持續惡化，各界群眾對政府提高生態環境質量具有強烈期待，在此背景下，1997年新刑法在第六章《妨礙社會管理秩序罪》中專設了“破壞環境資源保護罪”，然而日益污染的環境現實告訴我們，中國刑法在生態環境保護方面的效能比較有限，刑法及刑事司法在環境保護方面的效能與中國環境保護的目的之間存在著巨大的鴻溝，刑法與環境之間的協調問題是我們必須思考的重要問題。

（一）環境政策與刑事政策的二元化使兩者理念相異

雖然中國1989年已頒行《中華人民共和國環境保護法》，并且在該法第六條規定了“一切單位和個人都有保護環境的義務”，但不可否讓的是，在過去近30年時間內，各級政府還是“以經濟建設為中心”。改革開放以來中國的經濟發展模式，基本上以工業化與城市化兩個引擎所帶動，而這兩個引擎皆是環境污染的主要來源。在工業化模式下，政府高度重視鋼鐵、化工等制造業的發展，而此發展也帶來了大量污染物的排放。在城市化進程中，占用耕地、破壞環境、聚集人口等做法又進一步加劇了人與資源、環境的沖突。毫無疑問，過去的30多年，對于各級政府而言，追求GDP增速是第一要務。在此種情形下，各級政府對保護環境的認知顯然從屬于經濟建設，毫不夸張地說，絕大多數地方政府在經濟發展與環境保護兩者產生沖突時優選了經濟發展，過去30多年的環境政策可以基本上描述為“經濟發展優先、適度進行環境保護”。

前文已經談及，1997年刑法在第六章專門設置一節來規定“破壞環境與資源保護罪”，這表明中國刑法對破壞環境與資源保護的行為（起碼是嚴重破壞環境與資源保護的行為）采取了入罪化的刑事政策。然而，在各級政府往往都遵從“經濟發展優先、適度進行環境保護”的環境政策之下，刑法所確立的對嚴重破壞環境與資源的行為進行入罪化處理的刑事政策事實上遭到了來自經濟與社會發展各個層面的消解。雖然1997年刑法舉起了保護生態環境的大旗，但在此大旗之下各類污染行為依然瞞天過海，基本上都順利到達了經濟利益的彼岸。眾所周知，中國刑法第六章第六節中設置了諸多以“破壞資源”為實質判斷標準的罪名，其是否入罪的判定標準往往需轉化為經濟標準或者財產標準，這種將生態要素作為經濟要素進行保護的模式表明中國尚處于工業文明的發展期，由此導致了司法實踐中眾多侵害了自然資源而受到刑事處罰的自然人或法人基本上沒有“罪感”。在走向復興的道路上，我們的經濟發展是否還要以追求GDP為主？我們的經濟發展是否能盡量減少對自然的傷害？仍然是我們對國家環境政策的不斷追問。

（二）生態法益沒有成為環境犯罪判定的核心指標

環境法在本質上是生態法益保護法，即對生態環境領域人或者其他主體的權利或者利益的保護法。作為環境法保護客體的生態法益理應成為作為最后救濟手段的刑法的保護標的，并成為環境犯罪成立與否的核心判定標準。然而，中國刑法在環境犯罪成立的條件上并沒有將生態法益的侵害程度設置為核心判定指標。

在《刑法修正案（八）》之前，刑法第338條的罪名是“重大環境污染事故罪”，且規定在刑法第六章《危害社會管理秩序罪》之中，表明立法者認為該條所要保護的法益主要是秩序法益。這種觀念在作為罪狀的該罪的司法判定標準中也可見一斑，即該罪的前置性入罪條件為“造成重大環境污染事故”。刑法第六章第六節中所確立的10多個環境資源類犯罪的罪名皆以“違反國家規定”“未經國務院有關部門許可”“違反土地管理法規”“違反保護水資源法規”“違反礦產資源法的規定”等導語開頭，表明在立法者視野中，該類犯罪所處罰的主要是違反環境資源行政規范而需負刑事責任的行為，說明上述行為是違反刑法所保護的國家管理秩序的犯罪行為。原刑法第338條“在犯罪對象、污染排放物范圍以及成立犯罪的標準上有諸多缺陷”，不利于環境保護。

千呼萬喚之后，關于刑法第338條“嚴重污染環境的”相關標準的具體解釋終于在2013年6月份由“兩高”2013年第15號司法解釋所確定。然而仔細研讀該司法解釋文本后我們還是能夠清晰地看到，該司法解釋所羅列的14種“嚴重污染環境的”情形所確立的仍然是一個多元化的判斷標準，即污染環境罪的判斷標準既包括了人身標準、財產標準、秩序標準等傳統法益類型的標準，也包括了部分生態法益的標準。與2006年第4號司法解釋所確立的舊的判斷標準相比，新標準的主要變化在于：（1）在原有“公私財產遭受重大損失”“人身傷亡的嚴重后果”“嚴重危害人體健康”之外，增加了一些新的標準；（2）進一步降低了該罪在人身法益侵害方面的入罪標準（見表3）；（3）與行政執法實現了一定程度的功能銜接（比如第5項的“兩年內曾因違反國家規定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的”）。該司法解釋使環境犯罪的判斷標準更加明確與具體，有利于環境刑事司法，具有明顯的進步。

但是，我們必須注意到，在上述新舊兩個標準體系中，作為生態法益重要承載的“森林、基本農田、防護林地、特種用途林”的破壞程度上，新舊兩個標準在入罪門檻上并無變化（見表3）。這表明在立法者視野中，生態法益的實際侵害程度并沒有成為該罪的核心構成標準。雖然增加新的入罪標準并且降低人身法益侵害程度的入罪標準客觀上也能取得預防與懲治污染環境行為的效果，但對生態法益的關懷程度還沒有成為該罪的核心判定標準，還遠沒有達到先進生態文明建設的要求，該罪的司法判定還主要是以人身法益、財產法益、秩序法益為主。需要我們注意且也是需要我們保持清醒的是，現行刑法只是有限度地保護著生態法益。

（三）環境執法的難點問題并沒有轉化為環境司法的重點

當前，中國環境刑事嚴峻。大氣、水、土壤等環境要素的嚴重污染在部分地區呈現出同時同步暴發的情形。由于大氣、水、土壤等污染的不同特點，使得不同類型的環境污染對人民群眾的生產與生活活動產生的影響表現出不同特征。人們無時無刻不在呼吸空氣，符合健康標準的空氣已經成為人民群眾的生存必需品。近年來，中國一些地區（特別是華北地區）大氣質量的治理情況令人堪憂。霧霾大范圍、長時間的存在，使人民群眾的健康受到嚴重威脅，也使人民群眾對政府環境管控的能力提出質疑。可以說，大氣質量已經成為當前環境領域的頭號民生問題。

大氣質量與政府環境執法密切相聯。2013年9月，國務院下發了《大氣污染防治行動計劃》，而《大氣污染防治法》已于2015年8月完成修訂，2016年1月1日開始施行。但無可否認的是，除了加強政府指導與相關領域的立法之外，大氣領域的環境執法是保障大氣質量的重要路徑。各界寄予厚望的新環保法已經實施近1周年，但大氣質量卻不見好轉，人們對政府的環境執法能力與執法效果提出了強烈質疑。在一定程度上，大氣質量已經成為政府環境執法水平的試金石。

然而，得不到有效治理的大氣污染問題卻極少進入司法領域。通過調研與查詢既有污染環境罪的判決書可知，自

法釋〔2013〕第15號頒行以來，全國極少有因為大氣污染而入刑入罪的案例。這一方面是因為該司法解釋所確定的入刑入罪標準中沒有設置向大氣排污的專門條款，另一方面也是因為目前大氣領域超標排放的行為并沒有受到刑法規制。雖然該司法解釋中有關于超標排放的相關規定，但在實踐中上述超標排放的空間載體往往是水體或者土壤，向大氣排放重金屬與持久性有機污染物的規定極少，這是目前環境刑事司法中大氣污染行為難以入罪的主要原因。

環境執法的難點問題并沒有轉化為環境司法的重點，這是當前中國環境法與刑法協調性不足的重要表現。如何將環境執法中的難點問題進行類型化的歸納并實現與刑法的貫通是未來中國加強生態環境刑法治理的重要維度。就筆者觀察，目前在環境管理過程中，環境影響評價的不規范操作、超越環保標準的野蠻生產、逃離環保監管的野蠻排放、環境監管中的失職瀆職等行為均應納入刑法評價，唯其如此方能實現環境管理的難點與環境司法工作的銜接，較好地實現環境法與刑法的協調。

三、提升刑法與環境法協調性的主要路徑

（一）加強環境政策與刑事政策的可適性

黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的新布局，并指出“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”。生態文明建設已經構成中國未來發展的重要維度，需要包括環境政策與刑事政策等在內的多個層面政策的回應和相應的制度保障。

改革開放以來，中國確立了“以經濟建設為中心”的基本國策，雖然中國環保法規定了環境保護的監督管理部門，但并沒有明確環境保護與經濟發展的關系。舊環保法第4條在談到“協調原則”時認為“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作與經濟建設和社會發展相協調”。此種協調，實則是環境保護與經濟發展的協調，即環境保護是從屬于經濟發展水平的，意在說明環境保護與經濟發展要相互適應，通俗解讀即為“有多大的經濟實力就做多大的環境保護”，是中國各地廣泛存在的“先污染、后治理”模式的所謂法律文本的依托。這種立法理念實際上確立了環境保護對經濟發展的從屬性，在實踐中多被各級政府以“經濟優先，兼顧環境”的策略所代替。

上述從屬于經濟發展的環境政策對中國刑法所確立的對環境進行保護的刑事政策造成了巨大的消解。中國刑法典中規定了污染環境罪及非法進口固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪等污染環境的罪名，表明中國刑法對這些污染環境的行為所造成的后果或者關聯行為采取了入刑、入罪的刑事政策，但實踐中環境政策對刑事政策仍然具有巨大的制約，尚需努力“破除環境政策對刑事政策的制約”，中國政府應對環境污染采取“零容忍”政策，以對人民群眾健康高度負責的態度，重視環境質量的改善，采取多種手段、堅定不移地進行環境污染防治。

（二）逐步實現刑事立法的生態化，促進生態法益的刑事保護

1997年刑法在第六章《妨礙社會管理秩序罪》之中確立了“破壞環境與資源保護罪”專節，表明立法者的價值取向優選了秩序法益。然而我們要注意到，秩序法益并非法益分類的云端法益，并非大陸法系刑法理論普遍認為的法益分類。秩序法益如何衡量及如何與傳統法益即國家法益、個人法益等進行轉換，既是技術問題，也是價值定位問題。另外，我們也需明確，破壞環境資源行為所侵害的法益絕非僅有國家或社會之秩序，人或動物等使用或利用生態主體的利益的侵害或者被侵害的危險也應是刑法所保護的客體。換言之，生態法益應成為環境犯罪的實質客體，中國刑法應逐步實現生態化。

刑事立法是刑法保障法益的起點。實現刑事立法的生態化是中國刑法在生態文明建設中的重要任務，其重要路徑就是要將侵害對象為生態法益的類罪在刑法典中單獨設置。有學者認為完善中國當代環境犯罪刑法立法體系的基本路徑是“將刑法典分則第六章第六節規定的環境犯罪罪名從該章中獨立出來，單獨成立一章，并將分散在刑法典各章節中有關環境犯罪的規定納入其中；其次，中國環境犯罪急需增設以下5 個罪名，以完善環境犯罪的罪名體系，即破壞草原罪、破壞濕地罪、虐待動物罪、破壞自然保護區罪和抗拒環保行政監督管理罪；再次，應完善環境犯罪罪名的構成要件要素，擴張環境犯罪對象的范圍、擴展危害行為的類型。最后，應完善環境犯罪的刑罰適用原則和刑罰適用種類”[12]。筆者與上述學者觀點基本相同，且認為此種路徑實質是要將生態保護與環境污染這兩個傳統的環境法分支所保護的生態法益在刑法典中實現類罪歸納的統一與分立，確立生態法益的獨立保護地位，設置“危害環境資源罪”專章，并在刑法典中與“危害社會管理秩序罪”在同一層次獨立設置，增強公眾與司法者對其法益屬性的認知。

（三）在刑事司法過程中加強對生態法益的識別與度量

增強刑法對生態文明的保障能力，要求司法者在刑事司法過程中應具備對生態法益進行準確識別與度量的能力。當然上述識別與度量需以刑事立法中具有生態法益的法益保護目的為基本原則。在對污染環境罪的法益進行識別時，需建立起法益主體、法益類型與入罪標準指標體系之間的對應關系，如此方能準確實現定罪與量刑（見表4）。

在污染環境罪司法判定標準中，筆者認為可設置為傷亡人數標準、轉移人數標準、財產侵害標準、動植物影響度、飲用水影響度、放射性影響度、地區影響程度等來進行具體的分類度量。對秩序法益侵害程度的判定可設計為轉移人數標準、地區影響程度等標準。人的生態法益又可具體轉化為財產法益與人身法益，可區分為財產侵害標準、傷亡人數標準、飲用水影響度等具體指標。而非人類的其他主體的生態法益包括上述的動植物影響度、放射性影響度等類別的判定指標。

參考文獻：

[ 1]江必新.生態法治元論[J].現代法學，2013（3）：3-10.

[ 2]焦艷鵬.生態文明視野下生態法益的刑事法律保護[J].法學評論，2013（3）：90-97.

[ 3]焦艷鵬.我國環境污染刑事判決闕如的成因與反思[J].法學，2013（6）：74-83.

[ 4]崔麗，王夢婕.污染環境罪案件數漲3倍 97人獲刑[N].中國青年報，2014-03-01（3）.

[ 5]童克難.加強銜接配合 強化內外監督 重拳打擊環境犯罪[N].中國環境報，2015-04-15.

[ 6]崔靜，楊維漢.去年我國共立案查處環境違法案7萬余件，罰金達31億余元，粵浙案件數過萬[EB/OL].（2015-04-14）[2016-01-01]. http：//news.xinhuanet.com/local/2015-04/14/c_1114968255.htm.

[ 7]蔡守秋.環境政策學[M].北京：科學出版社，2009.

[ 8]李希慧，董文輝.重大環境污染事故罪的立法修改研究[J].法學雜志，2011（9）：8-11.

[ 9]高銘暄.中華人民共和國刑法的孕育誕生和發展完善[M].北京：北京大學出版社，2012：563.

[ 10]焦艷鵬.可增設超越環保標準生產罪[N].檢察日報，2014-66-04.

[ 11]焦艷鵬.我國環境污染刑事判決闕如的成因與反思——基于相關資料的統計分析 [J].法學，2013（6）：74-83.

[ 12]趙秉志，陳璐.當代中國環境犯罪刑法立法及完善研究[J].現代法學，2011（6）：90-98.

Abstract： China’s ecological civilization construction requires the rule of law including criminal law and environmental law， however， statistics show that China’s criminal law and criminal justice contribution to the ecological environment is extremely limited， the coordination is poor between environmental law and criminal law. This article analyzes the causes and proposes to enhance the coordination environmental law and criminal law， including： strengthening environmental policies and criminal policy adaptive， progressing realization of the ecological criminal legislation and promoting ecocriminal protection of legal interests， strengthening ecological legal interests identification and measurement in criminal justice.

Key words： ecological civilization； criminal law； environmental law； departmental law coordination； environmental criminal legislation； environmental criminal justice

（責任編輯 胡志平）