民事訴訟行政介入的程序規制研究

摘要：規制行政介入司法尤其是民事司法，除了深化司法體制改革的體制規制路徑，將行政機關意見表達納入民事訴訟程序是其另一程序規制路徑。程序規制具有公正審判權請求權、論辯式民事訴訟對話邏輯、訴權制約行政權、民事審判實質公開的“武器支撐”。“法庭之友”制度對民事訴訟行政介入具有程序規制作用，中國行政機關可以“法庭之友”身份參與民事訴訟、進行意見表達。行政機關擔當“法庭之友”不會損害獨立審判，相反有利于司法公正公開。行政機關擔當“法庭之友”以維護公共利益為限，是新型訴訟參與人，應明確其訴訟權利義務，構建行政機關作為“法庭之友”參訴的具體程序。

關鍵詞：民事訴訟；行政干預；法庭之友；程序規制

中圖分類號：DF728 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2016）03015107

民事訴訟行政介入，即指在一些與地方利益或者與地方當事人利益相關的民事訴訟中，行政機關以領導批示、向法院發出公函、召集或商請法院協調等方式對案件審理提出指示或意見，要求或請求法院在裁判中遵照執行或考慮的一切活動的概稱。民事訴訟行政介入是詬病司法地方化最集中的節點和影響司法公正最突出的難點。黨的十八屆三中、四中全會給出了人財物省級統管、司法區與行政區適當分離、設立巡回法庭等體制改革方案。筆者在高度認同體制改革路徑的基礎上，提出并行建立程序規制的構想以作為體制改革的補充，并以 “法庭之友”制度的中國化改造為切入點，分析行政機關以“法庭之友”身份參與民事訴訟的可行性，試圖將訴訟外行政指令轉換為訴訟中意見陳述，以實現訴權保障、獨立審判、司法公正、司法民主等基本價值。

一、民事訴訟行政干預的規制路徑

（一）體制規制

明確司法權的中央權力屬性和判斷權、裁量權的權力性質，保障判斷主體的獨立性、中立性，實現司法與地方黨政資源的適當切割，是新一輪司法體制改革的基本思路。以保障人民法院依法獨立審判為核心內容的體制改革方案，可視為對民事訴訟行政介入的體制規制。體制規制以保障審判機構主體獨立性的方式降低行政介入司法的可能，力圖使司法與行政各居其位，以實現民事審判權獨立公正行使之目的。黨的十八屆四中全會作出的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建立領導干部干預司法的登記、通報和責任追究制度，在“物理隔離”基礎上通過“登記、通報”實現對干預行為的公開，通過“責任追究”實現對干預行為的紀律制裁，從而遏制行政對司法的干預。作為落實四中全會決定的舉措，中央專門出臺規定對領導干部干預司法行為予以記錄、通報和追責，最高人民法院進一步制定了實施細則。

體制規制能夠極大程度遏制民事案件的行政干預，問題的復雜性在于改革開放以來地方政府自主性得以增強，發展經濟是地方政府的主要任務，無論整體利益還是個人利益、本位利益還是代言利益、毋論利益正當與否，地方政府具有利益訴求是不爭的事實。司法與行政即使在資源依附上“物理隔離”，甚至實現跨區域管轄，但法院裁決的糾紛仍是地方性糾紛，仍面臨地方政府的利益訴求，仍承擔著維護地方穩定的職能，地方政府對與地方經濟發展、民生建設相關案件仍會持較高的關注度，這種訴求和關注并不會因體制的“物理隔離”完全消解

正如習近平在“關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明”中指出的，隨著社會主義市場經濟深入發展，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理。。在集中性、統攬型的基本體制之下，即使實現法院人財物省級統管，省級行政區劃內實現跨區域管轄，仍可能存在較低層級行政機關請求較高層次行政機關介入民事訴訟的可能，如尋求省級行政機關協調省級法院等，或者利用人財物統管后省級行政權對行政區劃內審判機關資源控制話語權的提升，由省級行政權對中基層法院民事訴訟直接“發號施令”。體制規制側重于厘清審判機關與行政機關的機構關系，進而保障獨立審判，但不一定能夠根除民事司法的行政干預[1]。因為地方政府的利益訴求同樣是客觀存在，同時這種利益訴求具有多元性和復雜性，既包括地方利益、單位利益、個人利益，有時也一定程度代表社會公共利益。若這種利益訴求得不到程序回應，就會以行政介入的方式體現出來，變化的可能僅是介入的具體切入點和方式而已。

四中全會決定、中央規定、最高人民法院實施細則等為領導干部干預司法劃出了“紅線”，但在中國傳統文化及司法體制下，審判機關是否有足夠勇氣登記干預行為，或者說僅進行選擇性登記，尚具有較大不確定性，其實際效果仍有待實踐檢驗。四中全會決定中“任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求”，排斥了“違法干預”，是否意味著行政機關仍有向訴訟個案進行意見表達的空間，尤其在行政機關是基于維護社會公共利益之時，這種意見系有利于公正裁判還是有損審判獨立有待進一步研究。

（二）程序規制

遏制行政機關介入民事訴訟，實質是權力規制問題，以權力制衡權力或以權利制約權力，均可對權力進行規制。體制規制運用權利制約權力的方法，以權利制約權力提示了權力制約的另一種路徑。行政機關介入民事訴訟，從表面看系對審判權的干預與影響，但實際會涉及當事人訴訟權利和民事實體權利，當事人訴權是否可以制約不當介入的行政權？當事人訴權保障既是一種救濟機制，又是一項制約機制，這種權力制約唯有依托相應程序方可實現，即程序參與是權利制約權力的連結點。行政機關并不直接參與民事訴訟而采取幕后介入方式，當事人訴權制約功能僅能針對審判權，對幕后之行政權鞭長莫及，這又成為以權利制約權力路徑的“死結”。

訴訟程序對當事人而言是訴訟權利的展開，對裁判者而言則是司法行為理性化和客觀化的保證[2]。民主式程序法有顯著的“控權”特征，這種派生于權力制約原理的程序法功能表現在用法定時限、時序來制約權力行為，換言之程序是以一定的時間要求和空間要求為構成要素的[3]。在相對封閉的訴訟程序空間內，裁判者只能根據程序內部獲取的信息作出判斷，而不是建立在程序外的預斷、偏見和傳聞基礎上；法官應避免任意聽取非參與者在程序外提供的信息與意見，體現出程序的自治性和對外界的屏蔽作用[4]。程序的功能自治性并不表明程序時空與一切外部因素的隔絕，程序應留有對社會開放的空間，即是說程序可以通過一定的技術手段吸納外部意見。程序不是抑制決策過程與外部環境的關系，而是要控制這種關系；各種宏觀影響和微觀反應經過一定的過濾裝置、通過適當的途徑反映到決策中[5]。

無論是程序的自治還是對程序外部意見的適度開放和引入，都應在當事人程序主體性原則之下運行。在關涉國民利益的審判中，應重當事人程序主體地位，使其有機會參與審判程序，充分進行攻擊防御并陳述事實法律意見，藉以影響裁判內容形成[6]。當事人應成為訴訟活動的實質參與者和主要支配者，應給予獲得公正聽審機會，使其充分有效參與裁判制作過程，成為自身利益的決定者和控制者[7]。

程序規制具有四項“武器支撐”。“武器支撐”之一，公正審判請求權。公正審判請求權與訴諸司法的權利一起，構成了多數國家和地區憲法認可的裁判請求權。盡管中國憲法并未明確裁判請求權與公正審判請求權，但原理蘊含在憲法、法院組織法及訴訟法中。公正審判請求權包括司法中立請求權、平等審理請求權、程序自治請求權、程序公開請求權等[8]。根據司法中立請求權和平等審理請求權，應為當事人平等參與訴訟創造程序可能，只有行政機關直接、公開參與，當事人才能真正平等參與訴訟；程序自治請求權意味著當事人有權要求訴訟程序對裁判結果的產生具有決定性作用，當事人的程序參與是充分有效的參與，對程序過程和裁判結果具有實質影響，禁止在訴訟程序外決定裁判結果；程序公開請求權要求訴訟的實質性公開，對裁判有影響的因素原則上應向雙方當事人公開。

“武器支撐”之二，論辯式的民事訴訟結構。民事訴訟通過訴訟兩造的論辯式對話表達和傳遞案件信息，法官居中行使審判權并妥當引導訴訟兩造對話，實現訴訟主體間的溝通[9]。行政機關介入民事訴訟同樣應當遵循這種“過程性和交涉性”的訴訟對話邏輯，而不能與法院“私語”，還需和當事人尤其是對方當事人在平等的話語空間（訴訟程序平臺）充分有效對話，為行政權恣意擴張提供程序規制。行政機關對民事案件的意見應當提交給訴訟兩造并經歷辯論和質證，使其成為訴訟論辯的一個環節。

“武器支撐”之三，訴權對行政權的有效制約。構建訴權對審判權的制約機制，從而使審判權保持在為訴權提供服務的范圍內，已成為中國民事訴訟發展的主線[10]。行政權介入民事訴訟盡管系越位、錯位的非正當行使方式，但民事訴訟場域實際形成訴權、審判權、行政權并存甚至“角力”的格局，盡管審判權具有排斥行政權干預的本能，但仍難以抵御行政權擴張。將隱性的行政干預變為顯性的行政參與，當事人通過訴訟程序行使訴權，發揮對介入民事訴訟的行政權的規制作用，既是司法民主的價值體現，也呈現出一種新型的權利制約權力的場景和模式。

“武器支撐”之四，民事審判實質公開。審判公開正在經歷由形式公開向實質公開的轉變，已不局限于庭審公開、裁判文書公開等傳統的形式公開。實質公開強調法官認定案件事實和適用法律的思維過程對當事人公開，對法官判斷產生影響的相關因素、情節、形勢等內容的公開。心證公開使審判公開的深度向裁判者內心意識拓展，如果行政機關意見仍然在民事訴訟幕后運行，法官顯然無法公開受到行政機關意見影響的心證過程。訴訟資料向當事人公開是實質公開另一重要方面。行政機關介入民事訴訟形成的資料載于副卷，副卷并不對當事人公開，當事人無法知曉民事訴訟是否有行政機關意見發揮作用，以及意見介入的時機、形式和內容，當事人無法針對行政機關意見發表針對性辯論意見。只有將行政介入納入民事訴訟程序，做到民事審判實質性公開，才能保障當事人有充分、真實、有效的信息用于辯論。

二、“法庭之友”制度對民事訴訟行政干預的程序規制

（一）“法庭之友”制度的域外實踐

“法庭之友”是指當事人以外的個人或組織向法院提供證據事實、法律問題以及背景信息的意見，以幫助法院公正裁決[11]。“法庭之友”源于羅馬法，一般認為“法庭之友”作為一項制度是由英國在17世紀將其引入到訴訟程序中的[12]。英國當時能夠擔任“法庭之友”的是檢察總長或其他法律界人士，參與訴訟的最大目的是讓法院知悉未掌握的案件事實及相關制定法[13]。后被移植到美國法并走向成熟，《美國聯邦最高法院法》《聯邦最高法院規則》《聯邦上訴程序規則》對“法庭之友”的類型、程序及書狀作出具體規定，在美國司法實踐中得到廣泛運用[14]。

美國“法庭之友”分為兩類，一類是聯邦或州政府，另一類是個人、社會組織或者利益集團[15]。早期的“法庭之友”被科以中立性要求，但現已不排斥與一方當事人有利益關聯。介入訴訟的方式有兩種：一是遞交書狀，詳細載明主張以及事實、理由；二是直接參與法庭辯論、質證和交叉詢問。聯邦和州政府擔當“法庭之友”是該制度的早期形態，也是目前最常見的形式。作為政府代表人參與訴訟的是州檢察總長、聯邦司法部副部長以及聯邦機構與郡法律顧問，通常是以遞交書狀方式參與訴訟[16]。多數情況下政府以“法庭之友”身份參與訴訟是基于公共利益，提交的書狀對法院判決的形成具有較大影響[17]。

近年來，一些大陸法系國家或國際組織也開始引入“法庭之友”制度，如在WTO爭端解決機制、歐洲人權法院、國際刑事法院的運用[16]。比如歐洲人權法院在審理嚴重侵犯人權案件時，專門聘請與此相關的非政府組織和個人作為觀察員介入訴訟，以書面或口頭方式提交意見[18]。前蘇聯、俄羅斯、蒙古等國民事訴訟法亦有類似“法庭之友”制度的規定。前蘇聯訴訟法規定國家機關、組織或公民個人在法律規定的情況下，可經法院通知參加訴訟，也可主動參加訴訟，目的是向法院就訴訟案件提出自己的意見以完成他們所承擔的義務并保護公民的權利、自由和利益，法院不受該意見的約束可作出相反判決，但必須說明不采納意見的理由[19]。俄羅斯民事訴訟法基本移值了前蘇聯此項規定。蒙古民事訴訟法規定國家管理機關、社會組織可以由法院吸收或主動參加已開始的訴訟，并提出對案件的意見，目的是為了履行擔負的保護公民權利和國家利益的職責，但不得影響法院獨立判斷。前蘇聯、俄羅斯、蒙古等國的案外人參加訴訟制度從制度目的、功能及具體設計均與英美法系的“法庭之友”有類似之處，一定程度源于受蘇聯法律體系影響較大的國家在社會治理中的國家本位主義和行政管理思維，與英美法系國家確立“法庭之友”制度的司法民主價值以及司法獨立背景有較大差異。值得注意的是，中國臺灣地區司法院在2013年向立法院提交的“司法院大法官審理案件法”草案中，指出一般人民或團體對于法庭審理之案件，得于敘明關聯性后，提供意見或資料，以供法院參考。這是大陸法系國家及地區探索“法庭之友”制度的新動向[20]。其他大陸法系國家及地區雖未進行立法嘗試，但學界對“法庭之友”制度對當今大陸法系訴訟程序的啟發給予了積極評價[21]。

下文使用的“法庭之友”概念，并非專指英美法系國家的“法庭之友”，而是作為一種案外人參加訴訟制度的概稱，力圖結合中國法院身處的社會組織環境以及民事訴訟制度體系，構建中國化的案外人參訴制度。

（二）行政機關能否作為“法庭之友”

理論界多數觀點認可中國對“法庭之友”制度進行改良式局部移植，但對行政機關擔當“法庭之友”持一致反對意見，主要理由是“我國行政干預司法屢見不鮮，允許政府提出意見書使其干預司法名正言順，使違法行為合法化”，“權力制衡機制未完善前，政府成為‘法庭之友’會增加行政權直接干預司法個案的機率”，“司法在權力結構中處于弱勢地位，政府擔任‘法庭之友’或許是抱著取法院而代之的心態”[17]。理論界普遍觀點認為中國改良式移植“法庭之友”的主體應限定為政府以外的非營利性組織、法律專家等[13]。也有論者認為中國訴訟模式、法律文化與英美法國家存在不同，同時“法庭之友”制度與中國民事訴訟中無獨立請求權的第三人、專家輔助人、人民陪審員制度等訴訟制度存在一定重合，同時中國社會組織不健全，“法庭之友”制度存在移植障礙[22]。

需要解決兩個問題，一是“法庭之友”制度能否引入，二是行政機關能否作為“法庭之友”。對問題一，相關論者對引入“法庭之友”制度的質疑可以得到有效回應和消解。“法庭之友”制度與無獨立請求權的第三人、專家輔助人、人民陪審員制度存在明顯區分。與案件處理結果有法律上的利害關系是無獨立請求權第三人的主要構成要件，“法庭之友”與案件處理結果不一定有法律上的利害關系，中立的“法庭之友”與案件處理結果沒有利害關系，即使支持一方當事人的“法庭之友”可能與案件處理結果有一定利益關系，但這種利益關系未必是法律上的利害關系；專家輔助人是一方當事人之友，而非“法庭之友”，而且專家輔助人制度無法解決新聞媒體、社會組織、行政機關對民事個案裁判表達意見的問題；“法庭之友”與人民陪審員制度均體現司法民主價值，但人民陪審員享有與職業法官同等的審判權，“法庭之友”顯然不具備這種權力。中國社會組織不健全對于全面建立“法庭之友”制度有一定影響，但并不影響行政機關擔當“法庭之友”，相反行政機關擔當“法庭之友”可以成為中國建立“法庭之友”的制度契機和先行試驗地。先行認可行政機關“法庭之友”身份并建立相關配套制度，待制度逐步成熟、社會組織相對健全后，“法庭之友”主體再向社會組織、媒體和法學專家等開放，不失為中國建立“法庭之友”制度的漸進式路徑選擇。至于訴訟模式和法律文化的差異，包括“法庭之友”制度在內的任何訴訟制度均非盡善盡美，對其進行移植并不是照單全收，需要司法國情的差異性因素并以此指導具體的規則移值和制度設計，下文將對差異性因素的考量作出專門論述。

對于第二個問題，行政機關作為“法庭之友”，究竟是獨立審判的破壞者還是對行政機關意見表達的訴訟程序規制？對“法庭之友”可能大開行政干預司法之門的憂患，忽略了訴訟程序的內在規制作用，沒有慮及公正審判請求權、論辯式對話、訴權制約行政權、民事審判實質公開等“武器支撐”可將行政機關的恣意關進“程序的籠子”。更現實的意義在于，行政機關的意見與訴求不會因不能擔任“法庭之友”而消解，即使“法庭之友”的訴訟渠道被堵塞，仍會在訴訟幕后大行其道，實質性影響獨立審判和當事人訴權行使。以“法庭之友”將行政機關意見引入訴訟程序，是“疏”勝于“堵”的選擇。如果司法制度已對各種政治角力關系作了合理的制度安排，那么行政對司法的角力作用就可以忽略甚至消除[23]。

另一方面，中國行政機關承擔廣泛的社會治理職能，承擔著人民利益代言人角色，具有其他主體不可比擬的信息匯集和處理優勢。在中國，民意的實際力量來自為政者，影響熱點案件的最終力量不是關注該案件的民眾，而是權力匿名者。民眾、媒體意見很大程度匯集到行政權力這個終端，只要行政機關保持客觀立場對相關民意信息予以整合處理，形成的意見表達就可以代表民眾、媒體等多方主體，并使之穩定化、明晰化，就意味著通過“法庭之友”進入訴訟程序的是主流民意，從而優化了個案輿論環境，甚至有助于以此引領輿論傳播規則，激勵優質意見的理性產生和從容表達。就此意義講，行政機關不僅可以擔任“法庭之友”，而且有理由成為中國建立“法庭之友”制度的首要選擇。

（三）行政機關擔當“法庭之友”的差異分析

盡管本文的基本觀點是對美國聯邦或州政府擔當“法庭之友”制度進行中國化改造，也主張中國行政機關擔當“法庭之友”可以吸納其具體制度因素，如書狀的效率與有用性、行政機關擔當“法庭之友”不必征得當事人同意等。然則，世界沒有任何普適性的制度。規則移植僅是問題一個方面，與規則相伴、保障規則運作所需的因素必須考量，其中最重要的是法律文化和訴訟制度[24]。此處的考量因素主要是差異性因素。

其一，背景差異。“法庭之友”制度的建立需要司法的獨立與權威，獨立與權威的法院才能中立客觀對待“法庭之友”書狀，尤其在政府擔當“法庭之友”時。行政不得干預司法的基本政治倫理，是美國聯邦或州政府擔當“法庭之友”的司法文化和政治傳統背景。中國新一輪司法體制改革明確了保障獨立審判的改革目標，需要樹立行政機關對司法程序的敬畏，對獨立審判的尊重，對公正裁判的信服，而不能以行政思維代替司法思維，以行政規律推翻司法規律，以行政手段強壓司法程序。行政機關擔當“法庭之友”后，必須以“法庭之友”為界進一步劃清干預司法的紅線，“法庭之友”之外任何渠道的意見表達均視為干預司法，行政機關及其領導人應承擔干預司法的法律責任和政紀責任。

其二，價值差異。“法庭之友”制度融入和契合了英美法系國家對抗制的訴訟模式，可有效解決對抗制下當事人舉證能力不足導致的案件事實發現障礙問題，提供法院未掌握的信息，并可彌補當事人一造之不足，從而公正裁決，還具有破除司法運行封閉化的司法民主價值。這是“法庭之友”在職權主義訴訟模式下不那么迫切的原因之一，畢竟法官有較廣泛的調查職證和證據收集權限。中國民事訴訟模式正在逐步增加當事人主義色彩，這與引入“法庭之友”相吻合。更重要的是，中國行政機關擔當“法庭之友”的基本價值，是基于保障獨立審判，是以程序公開、程序參與等為內涵的正當程序制約行政對司法的干預，是從訴訟程序規制路徑破除司法地方化、行政化，這使行政機關擔當“法庭之友”具有相當的迫切性。

其三，程序差異。美國“法庭之友”原則上只提交書狀而不參加庭審，主要是基于司法效率價值考量。中國行政機關擔當“法庭之友”應當考慮效率價值，但與保障獨立審判的價值相權衡效率價值只能退居其次。辯論本身即為審判公開的表達方式，審判唯有在過程、內容以及結果均滲透辯論的實質，程序規制功能才能借助審判實質公開得以體現。只有讓行政機關以“法庭之友”身份參與法庭論辯，并以言詞形式陳述意見，同時接受當事人尤其是對方當事人的質詢，并對質詢進行“過程性和交涉性”式回應，才能使訴訟兩造的事實主張、證據意見、法律觀點得以充分向對方開示，當事人訴權對行政權的規制功能才能通過民事訴訟的辯論原則、言詞原則得以充分有效實現。通過行政機關作為“法庭之友”參訴的方式，也能將行政機關意見表達的過程向社會公眾公開，從而由當事人訴權對行政權的制約擴展到不特定社會公眾知情權、監督權對行政權的制約。

其四，內容差異。美國“法庭之友”書狀的內容主要包括案件事實、法律適用和實用推理，還可向法庭報告案件背景信息，提示法官注意判決可能帶來的經濟社會后果以及對案外人的影響[25]。提交的法律適用意見主要是與本案相關的類似判例，是為了彌補判例法傳統下法官發現先例條件和能力的不足。在大陸法系國家，法律淵源較少且較為穩定，法官被認為在法律的掌握上是全知和權威的，理論上不存在法官在法律上無知。法律適用也不是行政機關的專長，相反卻是法院的所長，故中國行政機關提交“法庭之友”意見的內容不宜包括法律意見，而應以闡釋糾紛背景信息為主。社會轉型期一些復雜民事糾紛，行政機關最清楚糾紛的前因后果，這些背景信息法院并未完全掌握。為法院認事用法提供案件背景及形成資料，提示法院所易忽略之事實或社會情狀，指出個案裁決可能影響到更廣泛的利益群體，使法官意識到裁判對社會所造成之沖擊影響，應是行政機關“法庭之友”意見的主要內容，還可起到開闊法官視野，兼顧社會多元價值觀點，更加有效預測民眾對于裁判反應的效果[26]。

三、行政機關以“法庭之友”身份參訴的程序建構

（一）行政機關擔當“法庭之友”應以維護公共利益為限

行政行為具有行為指向多元化、多方私益主體博弈以及行政自由裁量權的能動性等特征，公共利益限制是行政行為規范的基本邊界[27]。行政機關擔當“法庭之友”參訴是為公眾提供公共產品及服務的一部分，是基于公共利益、公共行政的一種政策選擇與行政決策。行政機關發表“法庭之友”意見，形式上可能體現為支持一方當事人，但應保持基本的客觀立場，并受到公共理性和公共利益的限制。法官應當審慎審查和嚴格區分國家利益與地方利益、經濟利益與社會利益、整體利益與個人利益、本位利益與代言利益，尊重行政機關基于公共利益的陳述意見，對以維護公共利益為名，以維護地方、部門或個人利益為實的“法庭之友”意見不予采納。為避免公共利益判斷不確定性造成的恣意適用問題，可采取將行政機關以“法庭之友”身份參訴的民事案件類型化路徑，如人數眾多且影響社會穩定的勞動爭議、涉及眾多購房者的房地產開發或商品房買賣糾紛、可能涉及國有資產重大流失的企業破產改制案件、造成嚴重后果的環境污染侵權案件、人數眾多且社會影響較大的消費者權益保護和產品質量糾紛等[28]。

（二）行政機關擔當“法庭之友”的訴訟地位

1.新型訴訟參與人的訴訟地位

“法庭之友”不是訴訟當事人；“法庭之友”書狀不屬于《民事訴訟法》規定的八類法定證據之一，并不是證據材料，而是作為輔助法庭裁斷的書面材料；“法庭之友”亦非證人，出庭接受質詢的言詞也不是證人證言。“法庭之友”在中國民事訴訟中是不屬于證人的新型訴訟參加人，具有獨立的訴訟地位，與2001年《民事訴訟證據規定》初步建立、2012年《民事訴訟法》正式確立的專家輔助人制度類似。只不過“法庭之友”制度指向的是法官，幫助法官了解背景信息，促進公正審判，專家輔助人制度則指向當事人，彌補當事人專業知識不足，輔助當事人訴訟。鑒于“法庭之友”書狀及法庭陳述均不是法定證據方法，不論是涉及雙方當事人已經主張的事實或尚未主張的事實，均不構成證據，無法成為法院認定事實、做出裁判的依據；法院不應允許以提交書狀形式在訴訟中增加新的問題或提出不被當事人主張的請求[29]。只有通過“法庭之友”參與庭審，與當事人就相應事實充分討論，或者根據當事人申請傳召新的證人出庭作證等，通過當事人對相關事實及證據的認可或否認，進而確定“法庭之友”書狀及陳述能否影響最終判決。

2.訴訟權利義務

“法庭之友”與專家輔助人均為新型訴訟參與人，具有一定類似性，確定“法庭之友”的訴訟權利義務可參照專家輔助人，如意見相對豁免權等，但更需考慮其制度特征。

“法庭之友”具有如下訴訟權利：（1）陳述權。即向法庭陳述書狀內容，法院未掌握的背景信息，法庭應當考慮的公共利益因素及對社會公眾的影響等。（2）質證權。經法庭許可可以對當事人提交的證據進行質證，并對當事人、證人的回答進行追問，可以請求法庭將當事人、證人的回答意見記錄在案。（3）意見相對豁免權。除行政機關故意虛假陳述外，在庭審中的言論原則上不視為對司法的干預，不對其質證意見及陳述追究責任。

訴訟義務包括：（1）出席庭審的到場義務。行政機關應按時出席庭審，未按時出庭的視為撤回書狀，法庭對書狀不予考慮。（2）接受雙方當事人質詢的義務。對當事人就書狀提出的質詢意見，行政機關應積極有效地予以回答和解釋。（3）如實陳述的真實義務。行政機關發表陳述及接受質詢時，應如實客觀闡述糾紛背景信息，不能因偏袒一方當事人而作虛假陳述，書狀意見的形成應建立在嚴謹全面的調查論證基礎之上。（4）提升訴訟效率的訴訟促進義務。行政機關應在規定期日內提交書狀，書狀形式及內容應符合有效性要求。

（三）行政機關參訴的具體程序

鑒于行政機關參訴的復雜性，行政機關擔當“法庭之友”的民事案件一律依普通程序審理，并根據程序各階段做出以下程序設計。

1.審前提交與開示

為保障書狀有效性和司法效率，書狀不宜重復當事人已闡述的信息，內容應簡明扼要，表意準確。為使行政機關參與庭審，原則上應在庭審開始前向法院提交書狀。法院根據提交的具體階段予以不同形式的開示。

（1）起訴階段提交。在送達起訴狀、答辯狀的同時將“法庭之友”書狀分別送達雙方當事人。支持原告的，應當允許被告在答辯時對書狀予以答辯；支持被告的，應當保障原告至少一次的答辯權利。

（2）審前階段提交。收到“法庭之友”書狀之日起五日內，法院向雙方當事人送達書狀副本，當事人可在收到之日起五日內對書狀提出意見并送交法院。

（3）審前會議質詢。鑒于行政機關強勢地位的特殊身份，凡行政機關提交“法庭之友”書狀的案件，法院原則上應組織審前會議就“法庭之友”書狀征詢雙方當事人初步意見，使訴訟雙方可根據“法庭之友”意見書調整攻擊防御策略和方法，行政機關可不出席審前會議接受質詢。

（4）庭審開始后提交。庭審開始后法院原則上不再受理書狀，行政機關以涉及重大公共利益或公共利益事項是在庭審開始后才能夠發現為由提交的，法院審查后酌定是否同意提交書狀。

行政機關可申請修正或撤回書狀，但法庭辯論終結后需經由法院同意，書狀修正以一次為限并限定修正期限，逾期后法庭不接受修正內容。修正或撤回事項，法院應當適時知會當事人。

2.庭審辯論與質詢

為增強行政機關擔當“法庭之友”的公信力，可參照行政訴訟中行政機關負責人出庭應訴以及美國政府“法庭之友”出庭人員的身份標準，原則上由提交書狀的行政機關負責人出庭履行“法庭之友”職責，陳述“法庭之友”意見作為法庭調查最后一個環節，并對當事人的質詢意見作出答辯。法官在法庭調查結束后就“法庭之友”書狀及陳述對案件事實認定的影響向當事人、“法庭之友”進行心證公開，并給予當事人異議機會。法庭辯論結束時，“法庭之友”事關公共利益的陳述意見對法官利益衡量有實質影響的，法官應再次向當事人、“法庭之友”進行心證公開，并給予當事人異議機會。法庭應對“法庭之友”接受質詢及答辯意見及法官心證全過程真實完整記錄在案。

3.裁判決定與說理

法院對“法庭之友”意見是否采納享有決定權。行政機關提出的裁判結果可能影響公共利益的“法庭之友”意見，法官應在尊重法律事實基礎上，結合個案情勢，根據個人利益、社會公共利益以及彼此間的利益位階、輕重作出符合法律精神和社會價值要求的利益衡量，并在裁判理由中詳細闡述[30]。正如美國政治學家希爾斯曼所言，“無論作出決定的法律論據多么振振有詞，但這一裁決可能使汽車制造、鋼鐵、石油等主要工業停擺時，大多數法官是會躊躇的”[31]。“法庭之友”書狀的內容及法庭陳述、當事人質詢情況均應寫入判決并進行針對性說理，法官應當在判決書中對“法庭之友”意見作出中立客觀的評價，并說明“法庭之友”意見是否影響了判決理由、判決結果或判決結果之論證過程。法院錯誤采納“法庭之友”意見導致認事用法有誤的，二審、再審法院應予以改判或發回重審，并可在民事訴訟法進一步修改中將此情形作為二審改發以及進入再審的法定事由。隨著司法信息公開的深入，在裁判文書上網公開基礎上，“法庭之友”書狀以及載有“法庭之友”陳述、質詢過程的庭審記錄均應在法院指定網站公布。

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Abstract： In addition to deepening the institutional regulatory path of the judicial system， procedure regulation of administrative interference in the civil justice is another path. Procedure regulation has requested the right to a fair trial， debatestyle civil dialogue logic， restricting the right to appeal the executive power， the public of civil trial. The executive can participate in civil litigation as friend of the court. Executive acting as a friend of the court will not do harm to independent judgment， on the contrary， in favor of interests of justice. The administrative organ shall be limited in order to protect the public interest， and it is the new participants in the proceedings， whose litigation rights and obligations should be clear.

Key words： civil action； administrative intervention； amicus curiae； procedure regulation

（責任編輯 胡志平）