農村公共法律服務供給創新機制構想

張世紅

【摘要】現有法律服務供給機制存在服務機構缺乏科學管理、主體專業水準參差不齊、服務領域單一等問題。文章在剖析法律保障缺乏、決策模式不合理、需求表達機制不暢通、供給主體不完善的基礎上，提出加強立法保障、健全法律服務網絡、搭建信息化資源共享平臺、創新法律服務供給聯動模式等創新機制構想。

【關鍵詞】公共法律服務供給 缺陷 原因 創新機制

【中圖分類號】D922.182 【文獻標識碼】A

制度支持與現實意義

穩步推進并真正實現城鎮化的目標，政府不僅要建立健全戶籍制度、土地制度、公共基礎設施的建設，核心問題是要實現農業轉移人口市民化，逐步實現全員思維、意識、文化、生活“全融入”，實現市民化水平和質量“雙提升”、實現人的市民化“同發展”，充實政府公共法律服務職能是重要途徑，對城鎮居民以及農業轉移人口增強法律風險防范意識、培養自我利益以及公共利益的維權思維、營造知法守法用法的社會氛圍、促進社會公平和諧發展、提升城鎮鄉村轉移人口生活幸福指數的新型和諧城鎮化。

2008年10月，黨的十七屆三中全會在京舉行，圍繞如何深入推進農村改革發展進行研究。《決定》第三章指出，加快新型城鎮化與依法治國有機統一，推動城鄉統籌發展與加強城鎮農村法律服務緊密結合，強化法制宣傳教育職能與推進農村依法治理互相促進。

司法部作為最高司法行政主管部門，在新型城鎮化建設穩步發展的進程中，落實黨中央以及國務院的指示精神。2014年2月，印發《意見》在司法層面就如何實現輻射鄉村、全民共享的公共法律供給機制做出明確部署：強化六種工作職能，構建城鄉一體化網絡，提升公共法律服務能力，促進需求導向型發展，提供和諧安定生活保障。

2014年10月，黨的十八屆四中全會把公共法律服務提高到政府服務民生高度并且首次以的黨的文件的形式加以公布。《決定》提出，完善城鄉全覆蓋、全民共享的公共法律服務供給機制是加強民生領域法律服務的網絡根基，是維護城鄉居民合法權益、化解各種矛盾、處理法律糾紛、促進社會和諧穩定、實現“中國特色”新型城鎮化的本質保障。

2015年2月，中共中央圍繞做好“三農”工作召開會議，在一號文件中強調“加強農村法治建設”的核心要求—在新時期我黨要做好“三農”工作，必須善于運用法治思維和法治方式，進一步加快完善農業農村法律體系的步伐。

羅豪才教授在“基層治理與軟法之治”一文中談到對于基層法治的理解：“基層和群眾的聯系最直接、最緊密。基層治理在整個國家治理中往往具有基礎性、探索性和先導性”。推進基層農村公共法律服務體系及治理體系在我國國家治理體系中具有不可替代的作用。“農村是一個巨大的潛在的法律服務市場。中國法制能夠建立，一個重要的方面就是農業轉移人口的這種服務能夠得到滿足。”①

基層法律服務供給機制存在的問題

加強和完善基層法律服務供給機制對社會主義新農村、新型城鎮化建設均具有至關重要的意義，但是我國城鎮鄉村針對農業轉移人口的法律服務供給現狀卻不容樂觀，存在的諸多問題不容忽視。

基層法律服務供給機構缺乏科學管理機制。基層法律服務所等機構是個人（自然人）或數個合伙人所有，不是鄉鎮或者相關主管部門所屬，其管理完全取決于負責人或者合伙人的個人能力、文化層次、管理水平，使得農村基層法律服務機構管理體制無法理順，存在諸多發展弊端，在很大程度上限制了基層農業轉移人口法律服務供給質量和效率。

基層法律服務供給主體專業水準與綜合素養參差不齊。基層法律服務隊伍形成以“法律工作者為主，律師為輔”的形態特征，法律服務供給主體形成數量多、層次低、態度差、收費亂的無序失衡狀態，基層法律服務供給隊伍律師供給匱乏現象表現尤為突出，律師的絕對數量、分布比例、專業水準等均遠低于城鎮，遠遠不能滿足基層的實際需求，形成巨大的真空領域。

基層法律服務供給服務領域單一局限性大。農村法律服務受案范圍狹窄，無法滿足權利保障的需求、基層法律服務的內容已不完全適應新的形勢需要。有些農村地區，法治建設不健全、法治環境的不理想，嚴重侵權違法犯罪行為、農村婚姻家庭贍養糾紛和家庭、暴力事件；土地、民事借貸糾紛以及農業轉移人口權利保障問題均需要法律服務，維護弱勢農業轉移人口的合法權益。

農業轉移人口法律意識普遍淡薄現象表現突出。農村普遍存在“厭訟”觀念、習慣“私了”方式、依賴“調停”形式，認為打官司是不光彩的事情，特別是鄰里之間或者家庭內部發生糾紛，“和為貴”、“家丑不外揚”等傳統觀念作祟，對法律知識不了解，對訴訟沒有信心，基本選擇忍氣吞聲、私下了結、村里調解、長輩說和等方式解決糾紛，而不會訴諸法律。

法律服務供給總量與市場需求空間差距甚遠。從橫向廣度分析，基于城鄉二元體制的長期影響和累計效應，導致在全國范圍內，農村基本服務供給嚴重不足，不僅在基礎設施、基本生活保障、農業科技等方面，也突出表現在教育、醫療、法律服務等方面。從縱向深度分析，同一地區、不同時期、不同階層的供給對象的服務需求也存在變化性、多樣性和復雜性，法律服務供給根據不同受眾的需求變化適時、及時進行調整、傾斜和完善。

現階段發展障礙原因剖析

法治思維嚴重欠缺、立法體系碎片化。法律服務供給體系中的供給主體、供給對象及組織者均應該在法律框架內完成動作，行使法律權利的同時履行法定義務，否則需要承擔相應的法律責任。不僅在法律服務供給機制運作中需要法治理念，在公共服務供給體系、國家治理中均需要法治思維。在我國，以公共法律服務供給為調整對象的特別法尚屬空白，不僅沒有形成科學化、體系化，相關規定處于分散化、碎片化狀態，法律效力區域化、弱勢化，不能滿足不同地域之間、不同層次受眾對法律服務多樣性、變化性需求，不能實現公共法律服務區域均等化、城鄉一元化目標。

決策模式缺乏科學合理支撐。在公共服務領域，政府長期處于“家長制”、“包攬式”、“劃槳者”的錯誤定位，針對公共法律服務的供給方式、范圍、內容、機制選擇等確定供給方案，形成“自上而下”決策機制，按級別逐層供給，作為服務直接接受者、服務終端消費者的農業人口，他們距離服務供給方案的決策最遙遠，這顯然本末倒置、供需脫節。盡管政府、相關部門作為決策者與農民切身利益是一致的，但卻不能完全等同，而且由于監督機制不完善，部分官員醉心沉溺于追求“政績”的漩渦，無法反映農業人口真正的內在需求偏好、不能滿足真實的需要意愿，必然造成我國基層法律服務供給資源浪費、農業人口被動消費的失衡狀態，現行的決策模式嚴重缺乏科學性、合理性、客觀性與真實性。

供給對象的需求表達機制不暢通。單項決策采取“一刀切”式的供給機制，一方面，忽視不同地域，不同層次的農民的差異性、復雜性，沒有完全收集、系統整理他們的內心聲音，需求信息反饋機制缺失，信息傳達渠道不通暢，導致農業轉移人口在公共法律服務供給中缺乏話語權，無法表達內心真實意愿、傳遞實際需求偏好。

另一方面，農業人口對供給法律需求也并非一成不變，針對提供法律服務的內容、方式、質量等需求出現多樣化、差異化，該發展變化的傳達路徑同樣不暢、聯系紐帶脫節，政府“自上而下”的決策模式導致在提供法律服務過程中，針對農業轉移人口的角色無法突破服務接受者的定位，不能實現其服務終端消費者、服務享受者的角度轉變，與需求導向性服務機制的目標、農業轉移人口的真實需求偏好作為提供公共法律服務的最終目標相距甚遠。

供給主體多元性不完善導致供需失調。在公共服務三方供給機制模式下，政府、市場盈利機構、社會非盈利組織成為供給主體。然而，當前我國現行的運行機制中，以市場盈利組織—專業法律服務機構單一供給主體支撐。現存供給結構一方面難于發揮政府統籌協調、宏觀調控職能，不能發揮社會組織、團體或者志愿者的積極性、創新性，導致基層公共法律服務供給主體數量缺乏、供給服務量嚴重不足、供需嚴重失調。

另一方面，導致供給效率低、服務質量差，不能滿足農業專業人口法律服務需求的變化性、多樣性、地域性。政府應該轉變職能，發揮其主導地位，引導服務供給者、接受者樹立新時期服務理念、考察農業專業人口對于供給法律服務的真實需求、從宏觀上制定區域內長期發展規劃，挖掘社會組織、志愿者的創造性、能動性，協調社會媒體、輿論、大眾多元主體的潛能，實現農業專業人口供給法律服務多元主體供給機制的協調健康發展。

農村公共法律服務供給創新機制建議

強化法律服務供給機制立法，完善農業轉移人口法律服務立法保障職能。立法機關完善法律、法規、規章等法律文件的立法保障工作，規范其職能、成本、責任，賦予其權力、權利的同時也明確責任、義務。基層法律服務供給過程中涉及服務供給者、接受者、監管方、引導方等不同主體，如何規范、協調、完善、制約、監督各方權利的行使、義務的履行、責任的承擔。遵循《立法法》的規定，建立從國家到地方的法律體系，發揮不同立法機關的權限與職能，逐步形成系統性、科學性、公平性、效率性的公共服務供給立法體系。完善以立法形式作為法律保障、以制度形式作為約束依據的機制，才能保障“有法可依”，實現法治觀念和法治思維在國家治理中的功能，最終實現有效供給、公平供給、全面供給、持續供給目標。

擴大法律服務供給網絡、構建城鄉法律服務領域全覆蓋的創新機制。第一，逐步落實“律師進村社”、“一村一律師”模式。市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）四級分別建立相應的法律專業機構及人員，需要發揮四級服務網絡和橫向協調聯動的優勢，形成律師事務所、法律服務機構、公證處、人民調解機構多層次、多梯度的供給體系。

第二，建立訴前調解、訴中援助、訴后執行機制。一方面，由于成本較高，農業轉移人口一般不會選擇仲裁、訴訟等法律途徑來維權，針對案件事實清楚、雙方爭議不大，發生在平等主體之間的以人身或者財產關系為內容的案件，可以由發生正義的平等主體共同自愿在人民調解員的主持下進行協商，達成一致意見后，簽署書面文件并具有法律效力，既可以減少進入訴訟程序帶來的人力、財力、時間成本的浪費，還有利于案件的及時履行，避免因強制執行帶來的不必要訴累。另一方面，針對訴前未能調解結案而進入訴訟程序的案件，在滿足法定條件的基礎上、按照法定程序申請，由司法行政機關指派專職律師提供訴訟中法律服務。

第三，在人民調解員介入階段，在中立第三方的主持下如果爭議雙方不能達成一致意見，并且爭議的案件符合法律援助條件的，告知并指導當事人按照法定程序向管轄地的司法行政管理機構提出申請。

突出利用信息化渠道、搭建基層法律服務供給媒介資源共享平臺。一方面，為新型城鎮化進程中創建的民營企業、個人機構和法律服務機構建立信息數據庫，實現信息對等，便于雙向互動，民營企業以及農業轉移人口均可以通過法律服務平臺查詢法律服務機構以及法律服務人員信息、選擇法律服務者、了解咨詢法律問題，法律服務機構及法律工作者也可以通過網絡平臺了解農村中遇到的法律問題、困惑，主動在線提供法律幫助，實現信息化背景下現代化法律服務業新模式。

另一方面，法律服務機構還可以根據農業人口創業、就業各個發展階段的不同特點和需求，提供法律建議或法律指導，做好風險防范，在法律規定框架下實現利益最大化，創建法律保障經濟利益和文化增值的模式，促進農村科技創新、文化創新，帶動經濟發展。

整合法律服務資源、創新基層法律服務供給機制聯動模式。第一，政府、律所、社區、農村基層自治組織聯合指導、逐層舉辦法治教育，引導農業轉移人口中的創業者樹立法治觀念，在法律法規允許的范圍內合法經營；培育農業轉移人口中的勞動者樹立合理就業觀念、懂得利用法律武器加強自我保護。

第二，高校、職業技術院校聯合社區、農村進行技能教育培訓，結合每年用人高峰期、高等院校假期、按照專業領域、根據市場需求針對所轄區域內的就業者進行專項培訓、實地學習實習，提升其專業技能和職業素質，滿足用人單位的要求，有助于其就業成功及提高待遇。

第三，廣播電視等媒體廣泛利用社會輿論、傳媒機構、網絡渠道等媒介平臺大力宣傳倡導法治精神、弘揚公平正氣、發揮社會主義核心價值體系在農業轉移人口市民化進程中的信念價值，增強城鄉均等化理念傳播，充分利用“農業轉移人口主要通過廣播、電視知曉法律服務”。②

第四，社區、街道、農村基層組織聯合舉辦文娛活動，對農業轉移人口中的創業者、就業勞動者實行人文關懷，提升其道德素質、文明素質，增強其公民意識、市民意識。在市民化進程中提升城鄉人口綜合素質、全體居民生活滿意度及全部市民幸福指數，真正實現全方位、無死角的城鄉公共法律服務均等化。

引進法律服務高端專業人才、構建多層次法律服務供給主體體系。一方面，要充分發揮法律服務機構以及法律執業人員的職能，他們既是提供市場化法律服務的中流砥柱，也是提供公共法律服務的主力軍，逐步打造一支以專業人士為骨干的法律服務供給隊伍。

另一方面，引導大專院校法科師生和文化界、媒體界相關人士投身面向基層的公共法律服務。面對法律服務供給機構、供給主體資源有限的困境，可組織法學專業大學生、研究生等組建“法制宣傳志愿隊伍”，深入鄉鎮、村，面向居民開展法制宣講、文藝宣傳，借助喜聞樂見的文藝形式，增強法制宣傳服務的可觀賞性、可接受性。以大、中型城市為中心，輻射小城市、高新開發區、產業集聚地、鄉鎮、社區等區域，創立以專業法律服務業人員為主體、以高校法律專業人才為補充的現代化、創新型法律服務業模式。

（作者單位：廊坊師范學院；本文系河北省科技廳軟科學研究計劃項目和廊坊師范學院社會科學青年基金項目階段性研究成果，項目編號：15456116D、LSSQ201306）

【注釋】

①蘇力：《送法下鄉》，北京：中國政法大學出版社，2000年，第10期。

②賈午光：《法律援助制度改革與發展》，北京：中國法制出版社，2010年，第293頁。

責編 /韓露（實習）