社會進步與社會矛盾：民國成都現(xiàn)代衛(wèi)生管理中的官民沖突*

劉雪怡

(云南師范大學 華文學院/國際漢語教育學院， 云南 昆明　650500)

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社會進步與社會矛盾：民國成都現(xiàn)代衛(wèi)生管理中的官民沖突*

劉雪怡

(云南師范大學 華文學院/國際漢語教育學院， 云南 昆明650500)

摘要：民國時期，成都引入了一些帶有現(xiàn)代色彩的城市衛(wèi)生管理，如治理環(huán)境衛(wèi)生及開辦自來水廠，這些有利民生的管理項目也是輿論一直呼吁政府應有所作為的地方。然而，在執(zhí)行的過程中，這些管理項目卻受到怠慢甚至抵制，并引發(fā)了大量的官民摩擦。這種合乎民意的社會進步所誘發(fā)的社會矛盾在轉型社會中普遍存在，它昭示出現(xiàn)代化轉型在公共管理層面上的復雜效應。

關鍵詞：社會進步；社會矛盾；衛(wèi)生；成都；民國

城市衛(wèi)生管理是公認的對公眾有利的善政。如果說在傳統(tǒng)社會，政府的職能還較少覆蓋這個領域，那么到了現(xiàn)代社會，日常性的城市衛(wèi)生管理已經(jīng)被廣泛地認為是政府的一種常規(guī)職能。中國經(jīng)歷這一政府職能的轉型過程始于晚清，貫穿民國，一直延續(xù)到中華人民共和國時期。通常來說，在衛(wèi)生管理領域人們總是希望政府能多介入，多為公眾做一些有益衛(wèi)生的工作。不過，若以為現(xiàn)代衛(wèi)生管理既然有助于提高人群健康水平和生活質量，就必然受到民眾的歡迎和配合，卻是有違歷史事實的粗疏結論。筆者在研究成都的城市衛(wèi)生史過程中發(fā)現(xiàn)，將現(xiàn)代衛(wèi)生管理移植到中國社會的過程中充斥著形形色色的沖突，其中特別令人矚目的一類沖突發(fā)生在試圖執(zhí)行特定衛(wèi)生管理的政府和民眾之間。為什么有益民生、帶來社會進步的政策反而招致民眾的反對，并觸發(fā)社會矛盾？這看似不可思議的現(xiàn)象究竟是如何發(fā)生的？現(xiàn)有研究中還從未有過專門考察。鑒此，本文將在所掌握史料的基礎上進行探討。

一

近代以來，隨著新聞業(yè)的興起，要求政府介入城市衛(wèi)生管理就一直是成都媒體多年堅持不變的呼吁。最直接的原因，在于成都是一個倍受瘟疫困擾的城市。

成都長年氣候溫和，又有比鄉(xiāng)村高得多的人口密度和四通八達的交通系統(tǒng)，自古就是四川省瘟疫爆發(fā)最頻繁的地區(qū)之一。根據(jù)張濤從方志、正史、私人著述等340多種文獻出發(fā)對四川古代疫情的量化研究，按照重慶劃為直轄市之前的四川現(xiàn)代行政區(qū)劃，在文獻范圍搜集到的383次疫情報告中，“成都41縣次”，僅次于重慶的72縣次[1]，位居全省第二。按張濤的統(tǒng)計，四川疫情的地理分布特點是“主要分布在成都平原及中心盆地周圍， 呈由中心盆地向四周、由平原向山區(qū)遞減”的趨勢。原因是“成都平原……歷來都是人口密集，經(jīng)濟文化發(fā)達之地，氣候溫暖濕潤。盆地周邊為高原、高山地帶，自然條件惡劣，交通閉阻，人口稀少，人口分布由中心向周邊減少，與疫情分布一致，周邊疫情相對盆地中心來說，發(fā)生大范圍流行的機率要少很多。”[1]這也就是說，在古代，成都就是四川省瘟疫爆發(fā)的中心地帶。

到民國時期，成都這種作為區(qū)域性瘟疫集中爆發(fā)地點的情況并未改變。據(jù)柏家文從成都報紙《新新新聞》1931-1940年間的疫情報道進行的統(tǒng)計，這十年中《新新新聞》所提及的全川53個縣市的瘟疫次數(shù)中，成都排名第三，仍然是不折不扣的瘟疫高發(fā)區(qū)。[2]

20世紀30年代，盡管民間還存在著將霍亂視為瘟神作祟的迷信觀念，然而成都的輿論顯示，頻繁爆發(fā)的瘟疫與本地的環(huán)境、飲水和食品衛(wèi)生之間存在密切關系已經(jīng)成為較為普及的常識。例如，1932年《新新新聞》登載的一篇科普文章就從現(xiàn)代生物醫(yī)學角度對霍亂進行了解釋：“我國近數(shù)霍亂為一種急性傳染病，它的病原菌，為兩端鈍圓稍帶彎曲，長約一.五U，寬約O.四U半月形或“，”狀之霍亂菌Cholera-Vidrio，其生殖力非常迅速，每二十分鐘分裂一次，由一個霍亂菌，分裂為兩個，兩個分裂為四個，四個分裂為八個，八個分裂為十六個，次第按數(shù)倍增而分裂……”該文還準確地指出了霍亂的傳播途徑：“霍亂菌存在于患者之糞便及吐物中，該菌如一旦侵入吾人體內(nèi)，即由口腔進入胃腸內(nèi)，便可感染起病。”[3]

即使以今日的流行病學標準來衡量，這篇文章對霍亂的介紹也是相當準確和專業(yè)的。這不是孤例。類似的對其他傳染病的知識性介紹在當時的媒體上出現(xiàn)非常頻繁，完全可以說，有關傳染病的科學介紹在20世紀30年代的成都城市生活中已經(jīng)是一個固定的大眾話題。

在這樣的認知背景之下，呼吁政府對環(huán)境、飲水和食品衛(wèi)生進行干預，以保護人民不受瘟疫的侵害，抑或是批評政府在面對瘟疫時的不作為，又抑或是對政府的作為進行表揚和鼓勵(相對批評和鞭策來說，這是較為少見的事)，遂成為媒體發(fā)揮“公器”作用的常見方式。這方面的一個典型例子就是1932年7月《新新新聞》上的一篇評論文章。當時正值成都進入爆發(fā)瘟疫的高危季節(jié)，這篇評論很富于技巧地提出了對政府的要求。評論一開頭似乎是很大度地對政府近幾個月來的工作給予了肯定：“成都市政，數(shù)月以還，頗多振興，吾人實不能否認者。如：公共場所之刷新，圖書館之整頓，公共運動場之擴拓，提倡市民體育等，一時成都市民頗呈幾許戰(zhàn)奮，感幾許便利。足見處茲世中，為政者只要用一分力，便可見一分好。”緊接著話鋒一轉，“惟事實之進展無止境，人類之欲望大抵得隴望蜀，雖不敢以求全盡美之度規(guī)求于市府當局，而希圣希賢之心實為人類所當具，用敢略抒囗人之懷焉。”現(xiàn)實的缺陷和改善的要求于是順理成章地提出：滿街乞丐“躑躅街頭巷尾”，“乞丐之身即為一切毒菌害囗叢集藪……無異無數(shù)爆炸機向市民拋擲炸彈”，“尤于市民衛(wèi)生上頗多危害”，還有“街車過壞，坐墊與靠墊或污濁不堪，或則有篷無簾，或則蓬簾皆漏穿”，以及“毛廁過于狼藉，穢氣充滿街巷”、“糞挑過時沿出入城門，死鼠、穢物隨地拋置……應分別由公安隊或清潔隊糾正之……”[4]

這篇評論文章以《原田每每》為標題，典出《左傳·僖公二十八年》，晉侯“聽輿人之誦，曰：‘原田每每，舍其舊而新是謀’”，意為休耕的土地上，草木茂盛，去年已耕種者，今年即不再用，而用其先休耕者。[5]評論的作者取此故典中的去舊謀新之意，以此勸誡政府破除舊習，謀求新氣象。像這樣的呼聲，在當時的媒體中極為常見，是一種居主流地位的輿論觀點。尤其每年春夏季節(jié)，瘟疫危險隨氣溫上升而顯著增加的時候，媒體總是不忘督促政府加強城市衛(wèi)生管理。僅以1936年的《新新新聞》為例，從3月底氣溫回升開始，有關加強城市衛(wèi)生的文章就開始頻頻出現(xiàn)。3月29日，有文章認為警察應該被賦予對食物進行取樣化驗、營業(yè)者健康檢查、營業(yè)場所衛(wèi)生檢查、禁止或停止營業(yè)的干涉權，等等。并呼吁政府對這些“警察應有的職權，應該急起急圖，而不可須臾或緩的”[6]。6月5日、6日，又以連載文章的方式介紹了世界上城市垃圾處理的幾種方式，建議政府效法英美德諸國，“為謀民眾之健康并厲行衛(wèi)生政策起見，嚴禁穢物亂投，并逐日派清道夫厲行掃灑街道、搬運垃圾，只須政府倡導于上，人民奉行于下，則我市民之健康，將又得一重保障矣。”[7]6月7日，更有文章明確提醒“夏令到來，須防虎疫”，并列舉了飲食衛(wèi)生方面的十條防疫建議。[8]

基于輿論的這些表現(xiàn)，我們能夠比較有把握地說，要求政府采取主動措施，干預城市衛(wèi)生，在民國時期已經(jīng)成為幾乎沒有異議的普遍民意。

二

在城市衛(wèi)生問題上，政府的態(tài)度與輿論的傾向其實是一致的，都是希望加強治理，改善衛(wèi)生條件，減輕乃至消滅瘟疫的威脅。甚至在辛亥革命之后四川政局最為混亂的防區(qū)時代，互相混戰(zhàn)的軍閥政府也并未完全放棄城市衛(wèi)生管理——盡管由于社會動蕩，其作為不免有限。政府更積極地介入城市公共衛(wèi)生發(fā)生在抗戰(zhàn)時期，尤其內(nèi)遷之后。由于成都這個至關重要的大后方城市在極短時間內(nèi)涌入了成倍的人口，瘟疫爆發(fā)的風險也隨之陡然增加，這無疑是對抗戰(zhàn)后方的重大威脅。為了保證成都的公共衛(wèi)生安全，國民政府調(diào)動了當時最好的公共衛(wèi)生專業(yè)精英，并借助來自英美的醫(yī)療援助，盡可能提高成都的城市醫(yī)療衛(wèi)生水平。

前文提到，政府介入干預城市衛(wèi)生早就是輿論長期以來的強烈要求，那么當相關政策及管理真正執(zhí)行的時候，理應得到民眾的擁戴和配合才對。然而，負責執(zhí)行公共衛(wèi)生管理的部門發(fā)現(xiàn)他們的政策法規(guī)根本不受歡迎，經(jīng)常被置之不理甚至遭到抵制，原因之一是這些政策法規(guī)違背了人們長期以來的習慣。

《成都通覽》的作者傅崇矩嘗言，清末成都“街市居民昧于衛(wèi)生之道，藏垢納污，習于不潔”[9]。到民國時期，政權雖然更迭，但根深蒂固的不衛(wèi)生習慣不會自動與舊時代一起消失。20世紀30年代初成都市政的主管部門社會局曾公開抱怨“本市各街居民，任意傾倒渣滓”[10]，二十八軍(按：“川政統(tǒng)一”之前四川軍閥的主要勢力之一)軍部也稱“軍部附近各街，居民多不講求清潔，市面污穢，易召傳染”[11]，足見不講衛(wèi)生的習慣絕非個別。欲求改善城市環(huán)境衛(wèi)生，降低瘟疫發(fā)生的機率或感染率，需要從整體上糾正數(shù)十萬城市居民的不衛(wèi)生習慣。然而，現(xiàn)存史料顯示，人們總是盡可能地維持自己的習慣，對官方頒布的衛(wèi)生規(guī)則往往不予理睬，或者跟官方大玩貓鼠游戲。例如，1930年12月，成都市公共衛(wèi)生事務所的工作人員黃錫光在一份報告中反映他管轄的“東區(qū)一分所管內(nèi)暑襪街交涉暑巷口，居民傾倒渣滓，屢經(jīng)干涉整理，乃該無知居民仍復堆砌傾倒如常”，由于無計可施，他只好呈文請求上司“出示嚴禁，以重威信”[12]。黃錫光遇到的亂堆垃圾的情況其實是彼時都市生活中的常態(tài)，即便他的上司應他之請“出示嚴禁”，也不見得能收到多大實效。整個民國時期，市民在公共場所不講清潔衛(wèi)生一直是市政管理未能解決的難題，許多史料可為佐證，如1935年，善后督辦公署即因成都市“各等住戶行人，往往不知清潔衛(wèi)生之重要，任意拋棄穢物，及隨地吐唾等，以致狼藉遍地，污穢滿目，不特有礙觀瞻，且易傳染疾病”，飭令公安局擬具整理計劃。[13]1938年，成都街頭“垃圾堆積，風揚塵起，穢氣薰人”又招致了市民對公共衛(wèi)生安全的憂慮。[14]直到1944年，市民仍在抱怨“每一個曠場或廢墟上，總少不了一堆垃圾”，“把街面上的垃圾掃在街旁邊堆著，或是把城里的垃圾送到城墻缺口旁邊堆著，這樣和三歲的小孩子把嘴唇上的鼻涕揩在袖管上有何分別。然而我們成都市卻習以為常，安之落業(yè)”。[15]

有一些嚴重影響城市衛(wèi)生的行為習慣明顯地來自傳統(tǒng)小農(nóng)社會一些淵源久遠的生活方式，像散養(yǎng)雞鴨豬牛。民國時期，許多成都市民習慣于把街道當成鄉(xiāng)野庭院，自家養(yǎng)的雞鴨豬牛一律敞放至大街上。政府一度寄望于用罰款來阻止這種行為。例如，1933年12月22日上午10：00點，四川省會公安局署員闕松青在率隊“清潔街面”的時候，發(fā)現(xiàn)有一段街面被散養(yǎng)的牛四處留下的牛糞弄得“污穢異常”。經(jīng)查，牛的主人系西玉龍街八四號居民馬忠有。闕松青當即將馬忠有“帶署判處罰金貳元，并飭克日將牛牽出，另覓地點喂養(yǎng)”[16]。同年10月29日，明遠路一四號居民周玉廷、興隆巷三五號李曾氏均因“喂放敞豬有礙衛(wèi)生”分別被罰款一元和兩元。[17]這種罰款政策的效果如何？似乎非常有限。1943年11月，成都報紙《新新新聞》依然有人批評成都“西御河邊街，皮坊后街，東御河邊街，東較場附近，上同仁路，以及皇城附近的各小街等處，多數(shù)住戶喂有敞豬……左右或后面有臭水或濫渣滓和豬屎堆，上面還有死貓、死鼠、死小狗，聚集蒼蠅成千成萬，行人經(jīng)此，其味無窮，盡皆掩鼻而過之”[18]。說明十年之中仍有相當多的居民在當街散養(yǎng)家畜。積習之深，撼動之難，由此可見一斑。

多數(shù)情況下，人們以一種消極反抗的態(tài)度來對待不符合他們習慣的管理：管理者顯然不可能在所有時間監(jiān)督和懲罰所有的人，因此，在沒有管理者在場的絕大多數(shù)時候，為所欲為是“安全”的。

然而，管理者與被管理者狹路相逢的場合仍然不可避免。1933年10月，昌福館二六號居民趙銀洲即因“有礙衛(wèi)生，不服干涉”被四川省會公安局警察第四署處以十元罰款[19]。反抗行為使得處罰的額度達到了普通妨害公共衛(wèi)生行為的數(shù)倍。1932年8月，正值成都霍亂爆發(fā)期間，政府為了加強管理，特地“派出檢查隊分赴本市各街，實行進行考核各飲食店所售食物，是否清潔”。然而，衛(wèi)生檢查隊遭到了大面積的抵制，“有多數(shù)飲食店，竟拒絕檢查，以致常與市府檢查隊發(fā)生沖突”，最后不得不求助軍警，請求保護。[20]

三

清潔、衛(wèi)生、安全的城市環(huán)境除了要求廣大市民在行為上更加自律，還意味著真金白銀的經(jīng)濟成本。在一個連溫飽問題都遠未解決的匱乏社會，要使人們?yōu)榱巳鐣墓残l(wèi)生安全而投入成本，是一件比戰(zhàn)勝習慣更加困難的事。正是在這一點上，官民之間產(chǎn)生了更為嚴重的摩擦。

第一類成本沖突是衛(wèi)生事業(yè)的管理成本。現(xiàn)代衛(wèi)生管理是一種公共服務，任何公共服務都是有成本的，并且其成本最終必然落在社會成員頭上。不過，在政府沒有為某項特定衛(wèi)生事業(yè)管理項目征收專門稅費的情況下，相應的管理成本當由何方承擔呢？在這個問題上，市民和政府的利益出現(xiàn)了分化：作為公共服務的購買方，市民當然希望政府用盡可能低的成本實現(xiàn)盡可能完備的管理職責。而政府作為公共服務的提供方，則希望把一些新增管理項目的部分成本轉嫁給民間。事實證明，在經(jīng)濟極困窘、各方均對成本極度敏感的情況下，官民之間極難在成本分攤方案上達成一致。兩者之間的分歧，便不能不成為引發(fā)官民沖突的導火線。

1933年12月，為了治理市內(nèi)公共廁所污穢橫流、惡臭襲人的問題，省會公安局制作了一批刻有廁所使用規(guī)則的木牌，用于懸掛在廁所墻上，提醒人們遵守。并針對市內(nèi)廁所數(shù)量過多，但廁所主人及肥料業(yè)均只管謀取買賣糞肥的利益，卻將廁所清潔置之不顧的情況，制備了全市“各廁所號數(shù)門牌”，以便統(tǒng)計及明確對應責任人。按照公安局的要求，肥料業(yè)及廁所主人須“備工本費前往領取”這些木牌。結果，這筆木牌工本費遭到整個肥料業(yè)的抵制。肥料業(yè)公會認為公安局所訂費用太高，遂召開大會，“經(jīng)眾一致議決，呈請公安局減免，以示體恤”。[21]

區(qū)區(qū)木牌之費，尚遭全行業(yè)群起抵制，其他需要分擔經(jīng)濟成本的事情就可想而知了。事實上，今天已經(jīng)普遍施行的飲食業(yè)衛(wèi)生執(zhí)照制度在當時也是難以實現(xiàn)的事。1935年3月，省會公安局要求全市糖酒商號領取衛(wèi)生執(zhí)照及繳納相關費用，并派員警赴各商號辦理。結果，眾多商號紛紛向市商會反映“不堪擾累”，市商會“隨即召集全體會員開會討論”，集體指控前任公安局長于淵于1933年冬就曾經(jīng)“藉名發(fā)給衛(wèi)生執(zhí)照，敲商人金錢”，要求現(xiàn)任公安局長“當此社會經(jīng)濟崩潰，商人生機斷絕之際”，“迅予制止各員警勿再向本業(yè)各商家逼迫騷擾，以維民命而恤商艱”。[22]

第二類成本沖突是關于推廣和應用新技術帶來的成本。技術的進步在造福人類的同時也往往要求相應的經(jīng)濟投入。如何分攤新技術的應用成本，恰恰又沒有成規(guī)可供遵循。因此，圍繞著誰來支付新技術應用成本，官民之間難免產(chǎn)生摩擦。這方面的典型例子是民國末期成都自來水的購買問題。

20世紀30年代初，人們已經(jīng)知道霍亂的傳播和爆發(fā)與飲水衛(wèi)生關系極大。徹底根除飲水質量風險的辦法就是普及自來水。然而，自來水工程在當時造價奇昂，其財政負擔之沉重程度或不下于今天的地鐵工程，殊非個個城市皆能承受。因此，在大量市民被霍亂奪去生命之后，成都的媒體也只能喟嘆“本市衛(wèi)生之設備，最重要如自來水管，及街道灑水機，均付闕如”[23]。直到1943年，成都始籌到足夠資源創(chuàng)辦成都自來水廠。[24]該廠經(jīng)過三年的建設調(diào)試，于1946年開始供水。由于供水量及管網(wǎng)均有限，當時的自來水是在市區(qū)擇幾處人口較密的地方定點售水。

為了最大限度地把有限的自來水資源用于全市市民飲用，政府決定首先在全市茶館業(yè)中強制性要求使用自來水。因為民國時期遍布大街小巷的茶館是成都市民的一個主要飲用水來源。王笛指出，“成都平原燃料較貴，為節(jié)約柴火，百姓人家一般都到茶館買水”，“許多人家終日不舉火，在飯館吃罷飯，必再到茶館去喝茶，這是成都每一個人的生活程序”。[25]然而，成都茶館的用水頗不衛(wèi)生，時人亦多有抱怨：“城廂內(nèi)外的茶社，無一不標其為河水香茶……致其底細，想起喝下肚皮的水，會令人作三日嘔”。[26]因此，如果能改善茶館的用水質量，就意味著在相當大的程度上保證了全市的飲水安全。

基于這種考慮，1946年自來水開始售賣之后，四川省會警察局遂致函成都市政府，稱“本市各茶社業(yè)向用河水烹茶，已成習慣，不知此種河水，雜質特多，極不適合衛(wèi)生。現(xiàn)在本市自來水業(yè)已設站售水，所有本市各茶社烹茶用水，自應一律改用自來水，以重衛(wèi)生。除令飭各分局隨時派警查禁運水板車出城取水外，相應函請貴府轉令各茶社業(yè)主一律改用自來水烹茶”。[27]

這項新規(guī)定顯然會導致茶館的經(jīng)營成本上升。結果，省會警察局很快就發(fā)現(xiàn)，“每日清晨或將晚之際，即有茶館業(yè)不肖之運水夫等，時常偷運該河河水充作飲料”。為此，警察局不得不命令各分所“于每日清晨及將晚之時，派警嚴密巡查。如遇有茶館運水夫等偷汲該河河水，立即擋回該所，從嚴懲處不貸”。[28]同時，又加強了對茶館的處罰，發(fā)現(xiàn)不合衛(wèi)生的茶館即予以勒令停業(yè)處分。

這在全市茶館經(jīng)營者中引起了陣陣騷動。受罰商家很快通過同業(yè)公會上訴至成都市商會，并由市商會出面向政府提出交涉。[29]1946年9月20日，成都市商會理事長鐘云鶴致函省會警察局，為受罰商家陳情：“竊據(jù)本會各區(qū)會員紛紛報稱，竊會員等經(jīng)營茶葉，歷有年載，盡悉飲料必須清潔。間有稍差者，同人等力勸改善。殊本年度衛(wèi)生檢查同業(yè)被封甚多，其被封究竟統(tǒng)為不合衛(wèi)生之標準，未蒙當局明白指示。”鐘云鶴還對政府的執(zhí)法程序提出了質疑：“查本年度衛(wèi)生會議，衛(wèi)生機關曾約集本市有關衛(wèi)生行業(yè)聯(lián)席研討。對于檢查注意事項，亟應規(guī)定標準，并應通知公會派人參加會同檢查在案。若屬于員司職工之怠職，致未能合規(guī)定者，處罰職工。復經(jīng)研商結果，對于處罰程序，第一次勸告、警告，第二次罰款以示薄懲，第三次經(jīng)查不合者，由各參加檢查人員會同商酌處以定期短日之查封，以備整理改善。本年度衛(wèi)生檢查，似未根據(jù)決議辦法步驟實施。據(jù)報前情，特據(jù)實函請貴會轉請本市衛(wèi)生機關及各有關機關，依據(jù)前議辦法實行，俾資商人改善，用免怨言。”[30]

成都市商會理事長鐘云鶴在公函中提到的先勸告、警告，再罰款薄懲，第三次才能停業(yè)的處罰程序，在當時社會環(huán)境中毫無可行性。整個民國時期成都市的警力都非常有限，而商家中不合衛(wèi)生的情況卻普遍存在。兩相對比，執(zhí)法者在違法者中猶如孤島為汪洋大海所包圍。若是嚴格依據(jù)鐘氏所言步驟來進行衛(wèi)生違規(guī)處罰，基本上等于政府失去了處罰不衛(wèi)生商家的權力。對于政府來說，這當然是不可接受的。

在給成都市商會的回復公函中，四川省會警察局辯解說，第一，查封茶館的行動，系“由成都市市政府召集新生活運動會、三青團及軍警憲會同檢查”，并非警察局單方面師出無名隨意處罰商家。第二，衛(wèi)生檢查的標準亦有合法依據(jù)：“本局鑒于有關衛(wèi)生行業(yè)對于清潔時有疏懈，特呈準省府后組織清潔衛(wèi)生警察隊召集有關衛(wèi)生行業(yè)開清潔衛(wèi)生座談會時公布暫時管理規(guī)則，并各囗事項規(guī)則一份以資遵守”。也就是說，衛(wèi)生檢查中執(zhí)行的標準是相關行業(yè)與政府部門共同擬定的，具有契約性質。第三，關于商會質疑的執(zhí)法時沒有通知行業(yè)公會派人會同檢查的環(huán)節(jié)，省會警察局反過來指責說，“當時并決議在檢查時，各行業(yè)輪番派員參加，但各公會初則尚無多少，繼則無人到場”。既然行業(yè)公會方面無故缺席，那就怪不得警察局獨自行動，“現(xiàn)在此項檢查仍由本局繼續(xù)進行”。[31]隨后，省會警察局將一份《茶社業(yè)清潔衛(wèi)生暫時管理規(guī)則》抄送商會，以示重申政策。

很明顯，行業(yè)公會從一開始就根本沒打算與政府聯(lián)合檢查全市茶館。1931年成都市商會在其成立之際曾宣稱，“民元而后，政治失軌，外患日蹙，內(nèi)難益深，軍閥貪官之暴斂，苛捐雜稅之橫征，民無幸免，商病尤烈，除群策群力，共圖自決外，別無出路”。[32]換句話說，商會從成立之初就視自身功能為捍衛(wèi)商界的權益，而非幫助政府約束商家。姑不論這種官民對立背后的是非對錯，至少，在憎惡苛捐雜稅的情緒氛圍中，新興公共管理所要求的成本亦不免被當作又一輪的搜刮而受到抵制。

四

從發(fā)生機制上看，民國成都城市衛(wèi)生領域中的官民矛盾很像維多利亞時代的英國詩人羅伯特·布朗寧(Robert Browning)的著名敘事詩《哈默林的花衣吹笛人》的一種現(xiàn)實翻版：

城市鼠患猖獗，所有人都備受折磨。市長發(fā)布告示，承諾如果有人解決鼠患，將獲得豐厚的報酬。這時，神秘的花衣吹笛人出現(xiàn)，用笛聲的魔力消滅了全城老鼠。然而，擺脫了鼠患的城市卻不愿支付報酬，于是，心懷怨恨的花衣吹笛人再次吹奏出有魔力的笛聲，把全市兒童(除了一名行走不良的瘸腿兒童)從父母身邊帶走，帶到無人知曉的山中，失去孩子的哈默林市陷入了無盡的悲傷……

成都正是遭遇了與傳說中的哈默林同樣的困難。正如1941年成都市長余中英在呈請省府擬定“衛(wèi)生專律”時所說，“公共衛(wèi)生每與個人之厲害不無沖突之處，蓋便利于社會者未必便利于個人”，“人民衛(wèi)生常識尚未普遍，偶加干涉，便生怨言”。[33]表面上，整個社會在目標取向上是一致的，都希望擺脫令人煩惱的城市衛(wèi)生問題，讓市民享受到現(xiàn)代衛(wèi)生管理的益處。然而，僅僅有這個共識還遠遠不能保證相關各方能夠達成可行的解決方案。更關鍵的因素是人們愿意付出多大代價來改善衛(wèi)生。或者說，人們認為自己能承受多大的成本來換取他們想要的衛(wèi)生改良。前文提到的諸多事實清楚地表明，無論市民還是商家，愿意為改善衛(wèi)生而支付的代價是極其有限的——遠不足以維持一個有效運行的城市衛(wèi)生管理系統(tǒng)。這樣一來，公共輿論對衛(wèi)生改良目標的期待就與這個城市實際愿意承擔的成本之間形成了巨大的落差。當政府的管理行為一旦落實到某一條街道、某一口水井、某一間茶館，嚴重的成本分攤分歧就必然暴露出來，并且形諸于社會矛盾。

從事現(xiàn)代化及比較政治研究的學者告訴我們，轉型社會中的這類社會矛盾是不可避免的。C.E.布萊克說，“在現(xiàn)代性所帶來的所有問題中，最根本的問題之一是新的生活方式的建立不可避免地蘊含著舊的生活方式的破壞。”[34]塞繆爾·亨廷頓在世界范圍內(nèi)的統(tǒng)計也表明，“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化則意味著動亂。”[35]問題在于，這種沖突狀態(tài)并不一定是實現(xiàn)長期目標之前的“短痛”，它本身也可能是實現(xiàn)進步的嚴重障礙。

在民國成都的例子中，市民商家與衛(wèi)生管理部門之間的矛盾沖突導致了城市衛(wèi)生管理的低效和政府威信的流失。早在19世紀20年代，成都的市政公所(相當于后來的市政府)已經(jīng)制訂出覆蓋全市衛(wèi)生各個方面的頗具系統(tǒng)性的衛(wèi)生管理條例，如《成都市市民街面清潔規(guī)則》、《成都市市政公所清潔夫規(guī)則》、《取締廁所規(guī)則》、《成都市取締茶鋪規(guī)則》、《成都市取締飲食店規(guī)則》、《成都市取締販賣清涼飲料規(guī)則》等等。[36]到三四十年代，更多更細致的規(guī)則又相繼制定出來。然而，編寫紙上的條文容易，把條文推行到城市空間卻無比困難。衛(wèi)生管理部門的人力本來就緊張。像負責“稽查本市環(huán)境衛(wèi)生”[37]的衛(wèi)生稽查員，全市不過數(shù)名。靠這點人力來管理全市環(huán)境衛(wèi)生已經(jīng)至為困難。然而，被衛(wèi)生稽查員查到有不衛(wèi)生行為的市民和商家往往還拒絕配合。不少餐館對衛(wèi)生稽查員的警告“左耳進，右耳出，陽奉陰違，似念藏經(jīng)，看為例行文章，老生常談，置若罔聞，不加管理”，或者“敷衍塞責，表面因循，奉此而違彼，整外而不理內(nèi)”，甚至有“某大飯店，以開設有年，交際廣闊，往來多名流，出來皆貴客，明被封而暗營業(yè)”。[38]

這種現(xiàn)象無疑極大地增加了管理的難度和工作量，本來就不敷使用的管理資源被浪費在了官民之間無窮無盡的內(nèi)耗上。這當然會直接影響到最終的管理效果。例如，1932年6月，社會局就公開抱怨，該局在推行全市清潔衛(wèi)生時遇到太多的“敷衍玩疲(頑皮)者”。[39]結果，抱怨的話音剛落，成都便爆發(fā)大規(guī)模夏季霍亂，釀成重大生命損失。僅8月1日至13日之間，死亡人數(shù)便高達684人。[40]在這樣的例子中，傳染病的爆發(fā)無情地嘲弄了政府的失敗。事實上，直到1949年政權更迭之際，成都的街道衛(wèi)生、廁所衛(wèi)生、垃圾清運、食品衛(wèi)生等問題也沒能徹底解決——盡管在政府強化整治的時候有不同程度的短暫改善，但其成果無法長期維持，這可以從四川媒體年復一年內(nèi)容雷同的批評和呼吁中得到印證。

魯迅曾有段著名的議論，“中國太難改變了，即使搬動一張桌子，改裝一個火爐，幾乎也要血；而且即使有了血，也未必一定能搬動，能改裝。”[41]這其實并非中國獨有的歷史現(xiàn)象。社會進步的道路曲折而狹窄，任何傳統(tǒng)社會要完成這個轉變都是至為困難的事。對于這些轉型中的社會來說，阿諾德(Matthew Arnold)的名句“我們?nèi)匀簧钤趦蓚€世界之間，一個是死去的世界，另一個是無力出生的世界”所描述的并不是短暫的過渡，而是漫長的常態(tài)。

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[27]四川省會警察局致成都市政府公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號93，目錄號2，案卷號7123.

[28]四川省會警察局公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號93，目錄號2，案卷號7123.

[29]關于民國后期同業(yè)公會和商會的法律地位及其相互關系.詳見李伯槐.民國時期成都工商同業(yè)公會研究[D].四川大學，2005.

[30]成都市商會致省會警察局公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號93，目錄號2，案卷號7078.

[31]省會警察局致成都市商會公函.成都市檔案館檔案[Z].全宗號93，目錄號2，案卷號7078.

[32]成都市商會成立宣言.成都市檔案館檔案[Z].全宗號104，目錄號1，案卷號1.

[33]市長余中英致省府呈文.成都市檔案館檔案[Z].全宗號38，目錄號5，案卷號161.

[34]【美】C.E.布萊克.現(xiàn)代化的動力[M].段小光譯.成都：四川人民出版社，1988.

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[36]成都市市政年鑒第一期[Z].四川省檔案館，497-528.

[37]成都市政府衛(wèi)生事務所衛(wèi)生稽查員服務規(guī)則.成都市檔案館檔案[Z].全宗號38，目錄號1，案卷號367.

[38]明珠.飯店被封后的感想[N].新新新聞，1942-09-10.

[39]社會局昨開府務會議整理公共衛(wèi)生及各慈善事業(yè)[N].新新新聞，1932-06-12.

[40]虎疫盛行聲中本市死亡人數(shù)統(tǒng)計[N].新新新聞，1932-08-16.

[41]魯迅.娜拉走后怎樣[C]//魯迅全集·墳(第一卷).北京：人民文學出版社，2005.

(責任編輯：張蕾)

收稿日期：2016-01-12

*基金項目：教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區(qū)項目“‘制度移植’與‘漸進改良’：從民國成都的公共衛(wèi)生管理看現(xiàn)代轉型的路徑”(項目編號：13XJC770001)；云南師范大學2013博士項目。

作者簡介：劉雪怡(1973-)，女，云南師范大學華文學院/國際漢語教育學院講師，歷史學博士。

中圖分類號：K26

文獻標志碼：A

文章編號：1004-342(2016)03-19-08