論公共領域對當代中國政治生態建設的影響及啟示

摘要：良好的政治生態是政治發展追求的目標。公共領域作為公眾話語表達和輿論監督的政治參與平臺，對國家政治生態建設具有重要的促進作用。當下中國，“私民意識”“順民意識”和“官本位意識”等因素嚴重制約了民眾政治參與的積極性，并產生了不利于政治生態建設的消極影響。作為一種公眾“在場”的參與型民主政治，公共領域就是要使決策者接受公眾的審視，讓權力在陽光下運行。為此，黨和政府應該大力提升公眾政治參與意識和參與能力，完善公眾話語表達的制度保障和法律保障，主動加大政務公開力度，積極利用輿論監督優化政治生態。

關鍵詞：政治生態；公共領域；輿論監督；政治權力

中圖分類號：D033 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2016）06-0196-05

政治生態是一個國家政治體制、政治文化和政治行為等政治環境的綜合反映或存在樣態。良好的政治生態是政治發展追求的目標之一。黨的十八大以來，習近平同志多次強調政治生態建設的重要性，黨中央也開展了持續不斷的反腐敗斗爭，一定程度上營造了廉潔從政的政治生態環境。當然，良好政治生態的塑造一方面需要制度性的持續規治，另一方面也需要社會公眾“無孔不入”的輿論監督。正如黨的十八大報告所指出的：“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”作為公眾進行話語表達和輿論監督的政治參與平臺，公共領域不僅為政治權力合法性的提升提供民意基礎，而且也可以通過公眾輿論的監督和批判來規范權力的合理化運行。因此，從公共領域的視角研究當代中國政治生態建設具有重要的現實意義和時代價值。

一

公共領域是公眾在理性思考的基礎上開展對話協商和交流辯論的公共輿論空間。它最重要的特征就在于公眾參與的開放性和話語表達的自主性以及處于不同利益階層的公眾能就某一公共

性問題在協商對談中得出大體一致的共同性認識。而這種基于公眾討論形成的“民意”不可避免地會影響現實的政治權力運作和政府決策。因此，公共領域具有無所不在的政治監督性和批判性功能，并對一個國家政治生態的優化和完善發揮重要的促進作用。

輿論監督是指公眾通過某種媒介以話語表達的獨特方式參與公共政策制定和公共事務管理，并促使政府按照法律規定以及符合社會公共利益和國家長遠利益的方向進行決策的權利。雖然輿論監督不像法律一樣具有政治強制力，但卻擁有一種難以抗拒的道德威懾力量。特別是當那些以分散交談或個別討論方式引起民眾關注的社會公共問題在通過大眾媒介的廣泛傳播并形成輿論共識時，它便代表著社會公眾的意志和一種公共道德的力量，從而就會對政治權力、政黨意志以及權力擁有者的政治決策和其他一切不符合法律規定和道德規范的行為產生重要的約束性影響。而公共領域就是公眾以話語交流的方式開展權力監督和批判的公共性輿論場域。也即，公共領域就是輿論監督的有效載體和平臺。它為黨和政府的反腐敗斗爭凝集著越來越強大的民意基礎，使權力擁有者時時處處有所敬畏。

在當代中國，黨和政府特別強調民眾公共參與的重要性，也不斷通過政治體制改革創設公民政治參與的渠道和方式。從黨的十五大到十八大，大會報告都強調輿論監督的重要作用，特別是十八屆三中全會還提到了“運用和規范互聯網監督”；各級政府也出臺了多部關于鼓勵公眾輿論監督的規章制度、增設了一些平臺。然而，公眾在某種程度上依然對參與公共事務不太積極。究其原因，影響公眾政治參與的主要因素有以下三種意識。

一是“私民”意識。“私民”是和“公民”相對的概念，其直接表現就是民眾的“行私”意識

李朝東、王金元曾經指出，“私民社會的實質在于一個‘私’字：皇帝以天意行私，……官宦以皇帝的名義行私，草民則以孤苦無奈的方式行私——自私和以行賄的方式守私或擴私”。參見李朝東、王金元《教育啟蒙與公民人格建構》，中國社會科學出版社，2009年，第214頁。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的蓬勃發展，公眾的公共參與意識和話語表達意愿明顯提高。但由于兩千多年封建家長制傳統的影響，一些民眾只專注于個人的功名利祿和升遷得失，而很少參與涉及國家長遠利益的公共事務的政策討論。這種“私民性”心理的外在表現就是民眾缺乏社會參與意識和公共責任意識，并最終造成了民眾公共參與精神的萎縮，并形成某種“事不關己，高高掛起”的習慣性認識。正如某學者所言，政治冷漠的“深層原因在于大部分民眾仍然以個人狹隘利益為主導價值取向，本質上體現為公民意識的淡漠”[1]。因此，“私民”意識的根本特征就是民眾公共精神的缺失。

二是“順民”意識。“順民”意識和“公民”意識有著本質的區別。“順民”就是指缺乏獨立思考和獨立意志的人。然而，公共領域的本質卻是公眾基于公共利益考量而展開理性批判和輿論監督的公共性場域。其中，公眾對自己所享有的權利有著充分的理性自覺，他們對公共事務充滿懷疑和好奇。由于歷史和現實多方面的原因，部分民眾在面對權力“干預”或“不作為”時更多采取忍氣吞聲和委曲求全的態度。主要表現就是他們缺少獨立自主意識和主觀能動性，把自己看作是國家機器上一個毫不起眼甚至是可以忽略不計的部分，認為自己并不能改變現實。其固有的處世原則使他們放棄了對政治權力進行監督和批判的權利，反而采取了一種隨遇而安的“好好先生”的做人原則。而處于公共領域之中的公眾與之恰恰相反。他們不僅對參與公共事務充滿向往，而且對政治權力的不規范運行時刻保持警惕。因此，沒有理性懷疑，就沒有對政治權力的制衡，就不利于政治生態的優化。“順民”意識體現了部分民眾批判和監督精神的缺失。

三是“官本位”意識。“官本位”意識就是一種“以官為本、以官為貴、以官為尊”為主要內容的價值觀念，并由此形成對權力、官位和官員的崇拜與敬畏，進而導致長官意志、權力至上、權力依附意識及其現象的盛行。與之相反，參與公共領域的公眾不僅不企求權力，也不崇拜權力，而且是權力的監督者和批判者。30多年的改革開放在一定程度上激發了公眾參與公共事務管理的公民意識，但很難消除植根于人們內心深處的“官本位”意識。其主要表現有二：一是權力擁有者缺乏“被監督”意識。權力擁有者出于維護自身利益的需要，不愿意接受來自公眾的民主監督。他們認為自己的權力來自上級而不是公眾的授權。因此，“只唯上不唯下”成為權力擁有者的“為官之道”，“被監督”意識明顯不足。二是民眾缺乏民主監督意識。一些民眾缺乏民主參與意識，不懂得通過行使自己的政治權利來維護自己的合法權益。他們認為政治決策和社會管理是權力擁有者的職責，甚至政治監督也是權力擁有者內部的事情，權力監督與自己無關，自己只是一個被動的“局外人”。因此，“官本位”意識在一定程度上加劇了政治生態的惡化，也是阻礙公眾參與公共事務的內在因素之一。

與此相應，公眾的消極政治參與對國家權力的運轉也產生了不利的影響。國家與社會的關系是現代政治學理論研究的重要內容。社會力量的發展離不開國家權力的規制，同時，國家權力也不能脫離社會力量的制約。正如某學者所指出的：“沒有社會體系的規束，政治體系的生長就會漫無節制；沒有社會資源源源不斷的輸入，政治體系的運轉就會失去動能。”[2]故當代中國公眾的消極政治參與不利于政治生態建設的優化和改善。

公眾的消極政治參與不僅強化了權力擁有者的權力意識，更為嚴重的是弱化了其對權力和民眾的敬畏之心。輿論監督是權力擁有者正確行使權力的重要前提。強大的輿論監督能夠有效制約權力的無限制延伸，而孱弱的輿論監督則會助長權力的肆無忌憚，進而使權力擁有者無視甚至蔑視民意。當前中國，有些官員只在意自己的權力大小、職級升遷和工作待遇，而對民眾疾苦視而不見，對群眾訴求置之不理，對公眾利益不聞不問。其中一個很重要的原因就在于缺少了輿論監督對權力的制約。當然，權力擁有者之所以敢于忽視公眾輿論，還在于沒有從根本上解決好權力來源的問題。我們雖然講一切權力來自于人民，但官員的任命卻更多取決于上級的意愿。如此一來，來自于公共領域的公眾輿論對于權力擁有者的制約力量十分微弱，并使其失去了對民眾的敬畏之心。

同時，公眾的消極政治參與也誘發了權力的不規范運行。權力的運用必須遵循一定的規范。制度規定了權力的邊界，而公共輿論則對權力擁有者的行為起著巨大的監督和約束作用。當公眾積極參與公共領域、行使輿論監督權利時，權力擁有者必然對社會民意心存敬畏，而不敢越軌使用權力；相反，當公眾遠離公共領域，輿論監督形同虛設時，權力的違規使用、越軌使用也將在所難免。當前，公眾輿論監督雖然在政治生態建設中發揮了重要作用，但還遠遠不夠。因此，輿論監督的缺失不僅可能誘發權力的畸形裂變和不規范運行，而且在某種程度上放任了權力擁有者的貪腐行為。

另外，公眾的消極政治參與也不利于政府決策的科學化和合理化。在民主政治條件下，公眾意見是影響政府決策的重要因素之一。當前我國經濟政治體制改革正處于向縱深發展的階段，必然引起利益格局的變動和人們價值觀念的多元化。再加上當前我國經濟增長放緩，更容易滋生、誘發各種社會沖突，甚至激化社會矛盾，導致群體性事件的發生。近年來發生在各地的群體性事件足以說明這一點。比如發生于2015年的廈門反PX項目事件及2012年四川什邡群體性事件等。因此，政府在制定政策時一方面需要參考專家學者的論證，另一方面也需要廣泛征詢公眾的意見和要求。這樣，不僅有利于政府決策的科學化，而且有利于緩解社會矛盾。否則，就有可能造成政府決策脫離實際、“不接地氣”，進而損害政府公信力。

二

公共領域是指公眾在擺脫其它外在控制的情況下，自由地表達自我對公共事務觀點和意見的言說平臺。它既可以展示自己對政治權力的信任和支持，也可以對政治權力展開監督與批判。可以說，公共領域是一種公眾“在場”的參與型民主政治。它要求公眾關注政治事務，鼓勵公眾在參與社會管理和政府決策過程中真實地表達自己的看法，甚至是反對性的意見或建議。因此，在民主政治條件下，公共領域必然成為約束政府和權力擁有者不當行為的重要力量。公共領域的建構和發展就是要決策者接受公眾的審視，讓權力在陽光下運行，從而優化政治生態環境。

第一，公共領域的存在有利于消解官員特權，規范權力擁有者的行政行為。事實表明，不受制約的國家權力，不僅催生權力擁有者的腐敗行為，而且極易導致權力對公民權益的入侵，造成權力擁有者“權力就是特權”的錯覺。十八大以來，在高壓反腐的態勢下，我國的政治生態大有改善，但慵政懶政、濫用職權和奢靡之風等“四風問題”依然存在。在當代中國，權力擁有者的特權消解一方面需要制度的規范，另一方面也需要保持公眾監督的輿論高壓。現代政治是一種參與型的民主政治，向所有公眾開放也是公共領域的基本特征。作為公眾話語表達的公共性空間，公共領域不僅是公眾參政、議政的空間，而且是政府傾聽公眾意見和公民訴求的場域，更是公眾監督和批判政治權力的平臺。另外，它也是一個自主性的公共存在，不僅不受政治權力和資本勢力的左右，而且是制約權力和資本的社會力量。在公共領域中，每一個公民都獨立自主地就公共事務展開討論，公開表達自己對政治權力或政府決策的看法和不滿。面對公共領域權力批判的本性，權力擁有者必須規范自己的政治行為。故公共領域的存在必然對權力擁有者形成輿論威懾的心理高壓。2010年《人民論壇》在隨機采訪和問卷調查中發現，70%的中國官員害怕輿論監督，特別是網絡監督，而且官員們最擔心的是其不道德行為、違法違紀行為和灰色隱蔽行為被曝光[3]。因此，存在于公共領域中的輿論監督不僅可以限制官員的特權，而且可以促使權力擁有者更加勤政、廉政。

第二，公共領域的存在可以加強政府的施政能力和提升政府的公信力。公共領域的本質是公眾對公共事務的積極參與。特別是公共領域中的公眾輿論不僅是檢驗政府決策和施政是否合理的試金石，而且也是反映政府公信力和支持度的晴雨表。在民主政治條件下，政治決策一方面需要超越地方利益或短期利益的頂層設計，另一方面更離不開來自相關公眾的意見和想法。公共領域則為公眾參與公共事務提供了條件和可能。在公共領域中，公眾可以就涉及公共利益的公共事務獨立而自由地表明自己的看法和觀點，從而使政府決策能夠在集中民智的基礎上更加公正和科學。否則，如果缺少公眾的參與，政府決策可能從表面或短期看似乎

非常理性與科學，但實踐中則有可能脫離公眾的需求和社會實際，最終遭致反對而使其“爛尾”，而這勢必對政府公信力造成嚴重損害。在當代中國，30多年的改革開放啟蒙了公眾的政治參與意識，他們希望在民主參與中實現社會的公平正義。但是，如若不能滿足公眾民主參與的要求，來自頂層設計的決策就很難獲得較高程度的社會合法性，也不利于政治生態建設的推進。正如學者王長江所言：“民主是政治生態的要件，建設良好的政治生態，歸根結底要靠民主。但缺乏民主則可能導致合法性喪失。”[4]因此，公共領域中公眾的政治參與不僅可以提升政府決策的合法性，而且也是政府贏得公眾支持，加強政府公信力的重要環節。

第三，公共領域的存在有利于治理官場潛規則和重塑健康政治文化。作為制約政治行為的潛在心理因素，政治文化影響著社會成員對政治生活價值的認知取向和行為選擇。健康的政治文化可以營造出廉潔的從政環境，而不健康的政治文化則必然使政治生態受制于某種政治潛規則的干擾。而政治生態建設的根本目標就是要通過消除政治潛規則而使人們形成健康的政治文化認知。政治潛規則的治理和健康政治文化的形成首先離不開制度和法律的規范，同時也需要來自公共領域的公眾輿論監督的約束，這也是社會主義民主政治的必然要求。就當前我國的政治生態建設來說，就是要通過制度規范和輿論高壓使全社會形成一種健康的政治文化和政治意識。其主要內容包括：政府施政不僅要對黨負責，對上級負責，而且要對歷史負責，對人民負責；權力并不能壟斷或打壓社會輿論和公眾話語表達，權力必須敬畏民意、敬畏法律；對權力擁有者的評價標準依據的不是其權力的大小和官階的高低，而是來自公眾的評判和民意以及社會貢獻的多少和能力的高低。健康政治文化應該在公眾的監督和評判中逐步形成，并真正消除長久以來“萬般皆下品，唯有當官高”的社會認識。因此，政治生態建設最重要的方面，就是黨和政府能夠主動接受公眾和媒體的監督。十八大以來的政治實踐證明，只要黨和政府下決心治理，通過制度高壓和輿論高壓，健康政治文化重塑和官場潛規則治理的目標就完全可以達成。

三

從根本上說，作為公眾就公共事務展開交流協商的平臺，公共領域輸入的是涉及公共利益的政府政策和政府行為，輸出的是公眾對其發表的意見和看法。經過公眾輿論的監督和過濾，政府決策必然更加理性和實際，并進一步提升政府決策的民意基礎；同時，權力擁有者也必將在強大的公眾輿論壓力之下減少腐敗行為，并消除“懶政”“怠政”等行政不作為。因此，基于公共領域的輿論監督在當代中國政治生態建設中必將發揮更加重要的作用。它不僅是黨內監督和制度監督的重要補充，而且也是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。

首先，應不斷提升和優化公眾的政治參與能力和政治參與意識。公眾是公共領域的參與主體，他們希望在公共領域的話語爭鋒和“輿論斗爭”中維護自己的合法利益與追求社會的公平正義。公眾積極的政治參與是社會力量通過輿論監督來制約國家權力的基本前提。改革開放以來，隨著經濟的發展，公眾公共參與意識逐漸增強，但由于文化傳統影響和忙于經濟建設，許多民眾參與公共事務的積極性仍然相對不足。故提升公眾的政治參與意識、參與能力和完善公眾的政治參與機制至關重要。其一，加強公眾政治啟蒙教育，提升公民政治主體意識和監督批判意識，逐步消除依附觀念；其二，拓展和創新公眾政治參與渠道與形式，并在經常性的參與實踐中，提高話語表達能力，積累參與經驗，體驗公共參與效能和提升公共參與情懷；其三，公眾要樹立有序參與、理性言說的政治觀念。理想公共領域要求公眾能夠以理性的思考、文明的言說來傳達自己對公共事務和政治權力的看法和意見，甚至懷疑或批評。在公共領域的政治討論中，公眾的公開批判一方面需要“吹毛求疵”，另一方面更要“依賴理性”[5]（P32）。而且，唯有“理性”的正確使用才能形成有“威力”的公共輿論。當前中國，部分民眾在公共參與過程中展露了大量“虛假性”“低俗性”和“非理性”的話語表達，這不僅擾亂了政治參與的秩序，更不利于政治生態建設的完善和優化。

其次，政府應該加大政務公開力度，主動接受來自公眾的輿論監督。展開對政治權力的監督和評判是公共領域的基本職能。“權力本身成為了具有政治功能的公共領域的討論對象”[5]（P92）。這種討論不僅可能是對政府權力的監督或批判，也可能是對政府決策的糾偏或糾錯。然而，不同的權力擁有者對此的認識會有不同——有人認為是對政治權力的挑戰和威脅，有人認為是政府贏得公眾支持的機會[6]。但不管是監督還是批判，關鍵是如何把這種威脅化解為機會，把挑戰轉變為信任。而要實現這一目的，政務公開至關重要，也就是政府應該主動接受公眾的輿論監督。國務院在《2016年政務公開工作要點》中要求細化和分解政務公開工作任務，增大公開力度，強化政策解讀反饋和回應，不斷提升政務公開實效。政務公開的內容主要有：政府決策的公開；

政務信息的公開；行政權力運行的公開；行政審批的公開。當然，政務公開首要的是公開辦事的制度，主要指行政部門公開行政事務，特別是公開其執法的依據、程序和結果。此外，政府工作內容也應該透明化和公開化，比如政府正在籌劃或準備開展的項目，并對其工作進展應通過門戶網站、政府公報或新聞發布會等方式進行公開、公示，接受公眾的質詢和監督。同時，政務公開應該樹立便于公眾知情、方便公眾監督的原則，并拓寬公開的形式，豐富公開的內容，暢通社會和權力溝通與反饋的渠道；堅持“問政于民、問需于民、問計于民”的原則，通過公眾與政府的積極互動和對話，不斷增強政府施政的民意基礎，從而提升政府的公信力，這也是公眾輿論監督優化政治生態的基本目的。

最后，完善公眾話語表達的保障制度，使社會輿論監督政治權力常態化。輿論監督是依法行政、從嚴執政的重要保障。中國的政治生態建設離不開公眾輿論監督的支持，因為輿論對權力的監督更持久、更廣泛，效果也更顯著，是公民監督權力的有效手段。正如十八屆三中全會所強調的，完善民主監督、輿論監督的長效機制，增強監督的合力和效果。在民主政治條件下，選舉民主是制約政治權力的一種制度安排，但選舉過程一旦結束，其監督的功效就相對弱化。而公共領域作為話語民主的空間則為公眾通過輿論監督權力提供了長效機制。存在于公共領域中的話語民主是一個常態化的輿論監督機制，它隨時隨地可以揭露權力的不規范運行和官員的貪腐行為。另外，我們不僅需要公眾的輿論監督，而且需要完善公眾話語表達的制度保障機制和反饋機制。當前，某些政府部門把權力凌駕于公眾輿論監督之上，公眾的話語表達權利不得不屈從于政治強制的現象還部分存在。而且，如果權力擁有者打壓公眾輿論，輿論監督就將更加艱難。例如，2013年落馬的四川雅安前市委書記徐孟加就曾對網絡舉報者打擊報復。輿論監督之所以要看權力擁有者的“臉色”行事，官員之所以敢于抵制輿論監督，原因之一就是公眾輿論監督缺乏有效的法律保障和制度保障。雖然當前也有一些關于輿論監督的法律規章和制度，但大都是一些相對宏觀的管理規定，實際操作性并不強。此外，面對公眾的輿論監督、質詢或網絡問政，權力機關必須做出及時有效的反饋，而不能久拖不決或給予敷衍了事的回應。因此，在當今中國要有效發揮公眾輿論監督優化政治生態的作用，必須推進輿論監督保障工作的法治化建設。當然，法治社會中的公眾輿論本身也必須在憲法和法律規定的范圍內進行。

參考文獻：

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