農村基本公共服務均等化的現實困境與破解之道

薛金禮

摘要：當前，我國農村基本公共服務均等化面臨諸多問題，主要表現在：村級組織運轉經費僅能維持村組織的基本運轉；競爭性轉移支付導致轉移支付資源向少數富村集中；以縣鄉政府為責任承擔主體的農村公共服務標準化試點超出縣鄉政府財力。解決上述問題，應采取的措施是：農村基本公共服務均等化的責任承擔主體，從縣鄉政府轉移到中央政府，中央政府按照標準化公式轉移支付，通過壓縮專項轉移支付比例獲取資金來源，同時完善農村公共服務訴求真實意愿的表達機制。

關鍵詞：農村基本公共服務；轉移支付；均等化；公共財政

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0074-04

國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（下簡稱《規劃》）設專章闡述基本公共服務均等化，《規劃》提出，“基本公共服務均等化指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務”，但當前“我國基本公共服務面臨的供給不足和發展不平衡的矛盾依然十分突出，農村基本公共服務還沒有得到充分保障。長期以來我國實行非均衡的城鄉公共服務供給制度，導致農村基本公共服務供給主體面臨嚴重缺位”。[1]而實現基本公共服務均等化，既是構建社會主義和諧社會的必然要求，也是全面建設服務型政府的內在要求。因此，研究當前農村基本公共服務均等化存在的問題和解決路徑，對2020年爭取基本實現基本公共服務均等化的《規劃》目標，意義重大。實現基本公共服務均等化目標的重點和難點在農村，所以，本文擬針對當前農村基本公共服務面臨的困境，探討破解困境政策建議的可行方式。

一、農村基本公共服務均等化現狀

2006年完成農村稅費改革后，農村公共服務供給機制發生徹底轉變，政府投資成為農村公共服務的主要來源，“政府投資采取競爭性轉移支付與普惠式轉移支付兩種主要方式”，[2]前者是以項目制的方式，自下而上申請農村公共服務項目；后者面向所有符合條件的農村或農民，如村級組織運轉經費、農業綜合補貼、合作醫療、新型農村養老保險、農村低保、農村危房改造等。

以項目制為主要內容的競爭性轉移支付存在的主要問題是，農村需要運作各種外部關系爭取有限的項目資源，導致公共服務向富村集中，成為地方政府集中資源打造的亮點和政績，造成的結果是公共財政資源高度集中，無法實現基本公共服務均等化目標，而且大多數項目最終落地的是那些有建設基礎和一定財力的村莊，導致絕大多數財力不豐厚的村莊無法實現公共服務項目落地。自上而下發包的農村公共服務項目，由于“項目的導入與村莊內部真實的公共服務需求發生錯位，因此即便項目進入村莊，也有可能因為忽視村莊的自主性和實際的真實需求，從而對村莊造成損害，甚至有可能導致村集體破產和村社會解體”，[3]因此這種競爭性的項目制無法實現農村基本公共服務均等化的目標，導致“原始公共服務目標的脫靶”。[4]以項目制形式運作的“一事一議”和“一事一議財政獎補”，存在的主要問題，一方面是事難議、議難決、決難行，另一方面盡管從“2008至2012年全國各級財政累計投入一事一議財政獎補資金1697.8億元”，但“到2012年全國開展一事一議籌資籌勞的村占總村數的比例僅為37.3%”，[5]全國仍有超過60%的村無法通過這種政策安排獲取農村基本公共服務，因此這種運作方式同樣無法實現農村基本公共服務均等化的目標。就普惠式轉移支付來說，這些名目繁多的轉移支付對象除村級組織運轉經費外，其他都直接面向農民個體，而村級組織運轉經費的數額很低，這筆轉移支付僅能保證主要村干部的補貼和村組織基本運轉，卻無法提供農村亟需的基本公共服務，導致“村組織作為農村公共服務提供關鍵性支點的動搖，農民陷入自組織的集體化困境”。[4]因此，壯大村組織使之成為農村基本公共服務的關鍵性支點，是當前農村基本公共服務供給的突出問題。

由于當前村組織的公共服務能力存在巨大差異，公共服務供給狀況差距巨大，少量公共服務能力強的村組織，獲取了更多的轉移支付資源，與農村基本公共服務均等化的目標漸行漸遠；而更多的村組織受制于財力有限，無法供給農村亟需的基本公共服務。“如何在公正的前提下，幫助農村改善公共產品的供給不足，是城鄉統籌在為鄉村治理提供物質支撐方面最需要的制度創制”，[6]因此，當前既有的農村基本公共服務供給機制需要政策創新，既要實現農村基本公共服務均等化，也要保障村組織長久的公共服務能力，盡快解決當前農村基本公共服務供給面臨的困境。

二、農村基本公共服務均等化的三大困境

1.村組織運轉經費無法保障公共服務能力。稅費改革后政府公共財政對村組織的轉移支付，僅限于村級組織運轉經費，農村基本公共服務均等化卻沒有標準化的轉移支付，即稅費改革后用村組織轉移支付取代了之前制度化的村級三項提留。依據2009年中辦、國辦發布的《關于完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的意見》（下簡稱《意見》），村級組織運轉經費主要保證村級組織實施村級管理的需要，應“主要依靠發展農村集體經濟、壯大村集體經濟實力、增加村級收入來保障，政府給予適當補助”，其目的是確保村級組織正常運轉，村級組織運轉經費的補助范圍包括村干部報酬（35人）、離任村干部待遇、村辦公經費和其他必要支出等。從各地補助金額看，各地補助標準差距較大，如四川省2009年村均補助10萬元，江蘇省從2010年起村均12萬元，福建省從2014年起村均不低于8萬元，江西省2010年村均5.4萬元，青海省從2013年起村級組織運轉經費7.5萬元。[7]

這項政策安排確保了村組織的基本運轉，但這些標準不一的補助僅能維持村組織的基本運轉，無法確保村組織的基本公共服務能力，更無法實現農村基本公共服務均等化的目標，因為村組織基本公共服務能力沒有制度化的財力保障，尤其在村組織喪失制度化收入來源的情況下，村組織除少數財力較好外，大多村組織沒有收入來源，甚至處于零收入的尷尬境地。連運轉都普遍困難的村組織自然缺乏提供農村基本公共服務的能力，無法實現農村基本公共服務均等化的目標。

2.競爭性轉移支付導致資源向富村集中。稅費改革后的農村公共服務，政府投入取代之前的村組織成為主要的投入來源，政府供給農村公共服務采取競爭性轉移支付和普惠式轉移支付方式。從上述分析可知，這兩種轉移支付方式都無法實現農村基本公共服務均等化目標。競爭性轉移支付使得農村公共服務資源向富村集聚，多數財力困難的村組織難以獲取競爭性轉移支付，缺乏提供農村基本公共服務的能力。普惠式轉移支付主要對象是原子化的農民個體，而自組織化的農民無法供給亟需的農村公共服務。“重要的政府治理和社會治理行為，都應當有相應的標準可以遵循，從而切實提升國家治理和社會治理的規范化和制度化水平；標準化是社會現代化的一個基本要素，與國家治理的現代化密不可分”，[8]要實現農村基本公共服務均等化目標，需用標準化公式取代以競爭性轉移支付為主的農村基本公共服務供給方式，從而實現基層治理的現代化。

3.農村公共服務標準化試點的困境。農村公共服務標準化試點已寫入2014年的中央一號文件，但從已采取的農村公共服務標準化試點措施看，由于存在以下兩方面的問題，導致農村公共服務均等化目標仍難以實現，甚至會擴大現有的農村基本公共服務不均現象。

其一是均等化的推進機制仍以傳統的競爭性項目制為主要方式，如國務院農村綜合改革小組辦公室主任王衛星指出，“各級相關職能部門負責相應項目的組織和指導工作，包括項目申報、項目建設的管理和指導”，通過傳統的競爭性項目制實現“建立農村公共服務標準化合作推進機制”的目標。而競爭性項目制的后果是資源向富村集中，與均等化目標漸行漸遠。

其二是農村公共服務均等化的職能承擔主體是縣鄉政府。“試點以縣市政府為承擔實施單位，縣市各相關職能部門根據職能定位和工作任務，分工協作，緊密結合當地經濟發展水平和財政收入水平，具體制定與當地發展相適應的標準體系。”[9]這意味著縣市以下政府（主要是縣鄉政府）是農村公共服務均等化的責任主體。由于縣鄉政府財力弱小、支出責任龐雜且各地財力差距大，因此完成農村公共服務均等化的任務超出了縣鄉政府能力，為完成上級政府布置的農村基本公共服務均等化任務，其必然會采取一些對策以完成任務，如集中資源打造政績亮點，在上級驗收時去集中資源打造的亮點村現場驗收等，因此無法實現農村基本公共服務均等化目標。

從上述當前農村基本公共服務面臨的困境看，要實現農村基本公共服務均等化的目標，需要在現有政策安排的基礎上，進行必要的政策創新，以達到2020年基本實現基本公共服務均等化的《規劃》目標。

三、實現農村基本公共服務均等化的建議

1.政策創新要彌補現有政策安排的不足。要實現農村基本公共服務均等化目標，需要彌補農村基本公共服務均等化的公共財政缺位，這需要至少從兩方面克服現有政策安排的不足：其一，擺脫以項目制實現農村基本公共服務均等化的傳統做法，大大降低項目制在農村公共服務轉移支付中的比例，代之以可操作的標準化的因素測算法，對所有村組織的基本公共服務通過轉移支付予以長期的保障；其二，要根據財力和事權對等的原則，將農村基本公共服務均等化的責任承擔主體，從當前的縣鄉政府轉移到中央政府。一方面這符合十八屆三中全會《決定》規定的原則：“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任”，畢竟中央政府集中了一半左右財力，而“中央財政本級支出只占全國總支出15%”。[10]另一方面在全國范圍內實現農村基本公共服務均等化的目標，超出了地域性而具有全國性特點，根據當前中央和地方財力與支出責任的現狀，由中央政府承擔農村基本公共服務的轉移支付職能，改變當前把支出責任推給財力弱小、支出責任龐雜、財力差距大的縣鄉政府的現狀，才能真正實現農村基本公共服務均等化的目標。

2.在法律中明確農村基本公共服務供給的各級政府責任。從世界范圍內的農村公共服務供給的模式看，雖然各個國家向農村供給公共服務的范圍不盡相同，但面向農村的基本公共服務一般都按照明確的法律規定，由各級政府共同提供。各個國家向農村提供公共服務有兩個共同的特點：一是向農村供給基本公共服務的范圍，尤其是基本的社會性服務項目大體相同；二是各個國家的政府面向農村居民提供的公共服務，在范圍和具體內容上與面向城鎮居民提供的公共服務鮮有區別，各級政府農村公共服務供給責任劃分和經費保障，在憲法或有關法律中有明確的規定。而我國關于農村公共服務的供給職責和經費保障，迄今并沒有具體的憲法或法律規定。為實現農村基本公共服務均等化，應借鑒域外做法，在法律中明確農村基本公共服務的各級政府責任。

3.協調解決農村基本公共服務均等化的資金來源。農村基本公共服務均等化的支出責任轉移到中央政府后，在中央政府的財政大盤子里如何安排呢？假如以每年村均轉移支付30萬元算，全國60多萬個村的轉移支付超過1800億元。其實中央政府并不需要專門從財政盤子中切這么一塊出來，只需要對現有的農村公共服務供給方式進行必要的調整即可。“中央各部門掌握專項轉移支付項目發包的支配權，中央的一些部、委、辦手中掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權，僅與社會主義新農村建設有關的項目就高達94項”，[3]因此，農村基本公共服務均等化的支出責任轉到中央政府后，所需經費可從壓縮不同部、委、辦掌握的項目中來。當前以項目制運作的一事一議財政獎補資金，應歸并到農村基本公共服務均等化轉移支付中，其它面向農村公共服務供給的大多項目也要歸并。

2015年2月發布的《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》明確要求，“清理整合專項轉移支付；逐步取消競爭性領域專項轉移支付；建立一般性轉移支付穩定增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。”根據這個政策規定，本文提出壓縮專項支付比例作為農村基本公共服務均等化轉移支付的資金來源，具有一定的可行性。

4.以統一明確的轉移支付公式確定農村基本公共服務均等化的轉移支付金額。農村基本公共服務均等化的轉移支付，是否要對全國60多萬個村組織劃定同樣的標準？對此，成都市作為全國僅有的兩家統籌城鄉綜合配套改革試驗區之一，在村組織公共服務轉移支付方面做出了大膽探索，但其無論窮富一律40萬元專項資金的做法卻不利于農村基本公共服務均等化。對村組織公共服務轉移支付，不能實行全國一致的標準，需要確定一些主要的相關因素，如村集體收入狀況、人口數量、是否連片特困地區等，不同關鍵因素設定合適的權重，根據這些因素和指標權重，設定村組織公共服務轉移支付的公式。總原則是村集體收入低、人口數量大、連片特困地區等因素的村組織，公共服務轉移支付數額大。在統一的轉移支付公式下，中央政府對村組織公共服務的轉移支付，能避免富村獲取更多資源的不合理現狀，限制政府部門的相關工作人員在項目審批中的巨大自由裁量權，同時也有利于政府部門簡政放權和廉政建設。

從國際范圍看，政府對全國范圍內無論城鄉實行無差別的均等化公共服務，用統一明確的公式進行轉移支付是比較普遍的現象，如德國國民無論其生活在德國的哪個地區，都有權利享受基本相同的公共設施和服務，政府通過財政轉移支付把《基本法》規定的“公民生存條件一致性”原則貫徹到實處。德國農村的公共事業項目所需資金全部由政府預算保障，由聯邦政府或州政府委托地方政府實施的項目，相關全部支出以上級專項轉移支付的方式保障；法律規定屬于地方政府承擔的公共事業建設支出，由各級政府共同承擔，對地方政府的轉移支付按照既定的明確公式統一為地方撥付資金。當前我國“財政收入向上級政府特別是中央與省政府集中，但在具體的財政支出責任分配方面卻無相應的法律規范，在農村公共服務供給上沒有清楚明確的公式或規章可循”，[11]而通過上下級之間黨政系統層層向下轉移支出責任，則是一個比較普遍的現象。如此導致財力最為薄弱的基本政府實際承擔了遠超自身財力的財政支出責任，這是農村基本公共服務難以保障的重要原因。

當前我國農村公共服務支出責任需要用統一明確的轉移支付公式，為村組織公共服務供給提供可預期的法定化保障。農村基本公共服務均等化應完全由政府預算提供，由當前財政僅保障村組織正常運轉，擴大到保障農村基本公共服務均等化，依據標準化公式實行無差別、無條件的轉移支付，從而改變當前財力層層上收、支出責任層層下移的有悖職能法定的混亂狀況。

5.完善農村公共服務訴求表達機制。村組織基本公共服務的財政轉移支付，雖從政策上確保了村組織的公共服務能力，但卻未必一定能實現農村基本公共服務均等化的目標。從外部導入的財政資源需要結合農村公共服務訴求的真實表達，才能確保村組織提供的基本公共服務真正符合農民的意愿。農民通過何種方式準確表達集體場域下的公共服務訴求，這涉及 “改善鄉村治理機制”問題。“富人治村”和“維持會”是當前村民自治實踐的兩種典型樣態，這兩種樣態下村組織的主要職能是完成鄉鎮布置的指標任務。其實并非僅僅東部地區的村組織屬于“富人治村”的樣態，在中西部地區的村組織同樣具有這個特點，或者說，中西部地區的村組織兼具“維持會”和“富人治村”兩個特征，只是“富人治村”在東部地區更加明顯而已。無論是“富人治村”的東部還是兼具兩種特征的中西部村組織，在改善鄉村治理機制方面存在一個共同的問題：村莊內部的民主資源有待開發，應通過發揮民主調動起村民參與村莊治理的積極性。在這個基礎上，才能建立起集體場域下公共服務訴求的準確表達機制，從外部導入的財政轉移支付資源才能真正起到作用。

國內一些地方在農民公共服務訴求表達方面進行了探索，如成都市采用村民議事會的做法，在把村莊公共服務納入公共財政的同時，試圖建立起農民公共服務訴求表達機制，通過層層選代表組成村民議事會，討論村莊的公共服務需求。雖然存在一些問題，如議事會成員積極性不高、議事要補助、村民對與自己切身利益不相關的公共事務漠不關心等，[12]但總體看取得了一些成效。亞里士多德說，凡為最大多數人所共有的東西最不為人所關心，因此農民公共服務訴求的準確表達需要建立在這個客觀基礎上，比如每戶可以提出一個自己認為最迫切解決的公共服務事項，一個幾百戶的村匯總后，可以村民議事會或村民大會的方式投票，票多者可列為村組織供給的公共服務事項，這樣既順應了村民只關心自己切身利益的客觀現實，也能比較好地體現民意。因此根據當前鄉村治理的客觀特點和存在問題，需要通過發揮農村民主調動村民表達真實公共服務訴求的積極性，放手讓農戶自己來表達所認為最需要供給的公共服務，再通過票決的方式選擇村組織提供的公共服務事項。只有基于真實民意基礎上的農村基本公共服務均等化，才是有效的公共服務供給。

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【責任編輯 ：張亞茹】