法官員額制改革的路徑選擇

文/石東洋 翟婷 王艷

法官員額制改革的路徑選擇

文/石東洋 翟婷 王艷

法官員額制作為本輪司法改革的重要舉措，是打開司法改革新局面的基礎制度之一。法官員額制的實行是實現法官職業化、精英化的基礎，其落實情況將直接影響本輪司法改革的進展。

司法改革；法官員額制

最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見》指出，要“ 建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須堅持以法官為重心，全面推進法院人員的正規化、專業化、職業化建設。建立法官員額制度?！狈ü賳T額制度，就是通過制定一套標準將法官的數量加以固定，以集中行使國家審判權的制度。從目前各法治化國家的現狀來看，法官員額制基本上是這些國家司法制度的一個必要組成部分。當前，法官員額制是我國司法體制改革面臨的最大挑戰，關乎改革的成敗。

一、我國法官制度運行的現狀

·法官人員構成復雜，缺乏專業性

近十幾年來，隨著社會糾紛的急劇增加，公眾法律意識的上升，通過訴訟解決糾紛變得更加普遍，為了解決越來越大的辦案負擔，法官的數量也不斷上升。一般情況下，人口與案件數量成正比，人口多則糾紛多，法院的受案數量必然增長，法官人數亦要相應增加。因此，人口因素是影響法官數量的重要指標。各國也都按總人口的一定比例來確定法官數量。如，在每萬人口中，美國有1.2名法官，日本約有0.23名法官，英國有0.09名法官，墨西哥有0.08名法官，我國香港地區有0.23名法官。［1］截止2013年年底我國共有法官19.88萬人，每萬人擁有法官1.5人。［2］從這一比例上看，我國法官占人口比例較高。

由于歷史原因，我國現有法官成分較為復雜，許多沒有法律專業背景的人成為法官，導致我國法院法官的業務素質整體處于較低水平。從現實看，我國法院的法官總體屬于經驗型法官，有些是經考試錄用的，也有些是從行政機關、教師改行而來，或是軍人復員轉業而來，這種狀況造成我國法官隊伍比較缺乏職業氣質和職業傳統。

·法院管理層級化，法官無法獨立做出判斷

我國法院長期混同于行政機關，自然也導致了法官管理的行政化。審判是法院工作的中心，但一個案件要經過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，承辦法官獨立做出判斷的權力無形中被剝奪了，承辦法官不依據庭長、分管院長的指示裁判，案件就無法結案。從院長、副院長、庭長、副庭長形成了層級化的行政管理體系，法官的級別待遇按公務員的標準而定，法院人員不區分工作崗位、性質，都統一納入公務員等級考核體系中?！斗ü俜ā芬幎ǖ姆ü偌墑e只徒具形式。

·法官管理行政化，違背司法規律

法官管理的行政化不符合司法權運作的本質和規律，司法活動是高度專業化和個人化的活動，“司法是一種講求親歷性的活動，對當事人言詞及證人證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察。”［3］這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。這是與強調首長權威、命令服從的行政化管理模式格格不入的。另外，行政化管理模式的價值取向在于效率和秩序，而司法強調的是通過審判程序實現正義，這種正義需要通過法官獨立審理案件來保障，它屬于職業法官個性化的腦力勞動，法官管理行政化，明顯違背這一司法規律。

二、法官員額制的理論基礎及價值

法官員額制是推動法官精英化的助推器。法官作為司法審判工作的實際從事者，從某種意義上來講，法官的作為直接體現了司法的走向。司法是社會公平正義的最后一道防線，如果不能實現法官的精英化，如何守衛這最后一道防線，保證社會的公平正義。而法官員額制的目的之一就是為法官精英化提供基礎。

法官員額制是實現法官職業化的前提。法官的職業化建設涉及法官遴選制度、人員分類管理制度以及職業保障制度等一系列制度。雖然看似復雜，但是法官的職業化卻能推動我國司法向前邁進一大步。法官的職業化要求法官的專業化，一個專業的法官隊伍無疑是保障司法公平公正的基本配備。

法官員額制是應對司法新形勢的選擇。社會經濟發展日新月異，法院的工作面臨前所未有的挑戰?！疤岣叻ü賹I水平、司法能力，建設一支業務精湛的法官隊伍尤為重要。法官員額制是解決法官數量多、整體素質低問題的良策，對現有法官隊伍進行精英化重組，促使優秀人才投入審判一線，加快法官隊伍精細化發展，保證司法公正與高效”。［4］

三、法官員額制改革中存在的問題

認真測算員額法官工作量，對各審判執行業務庭以及每一名法官近年來案件收結數量、類型、難易程度進行深入調研摸底，可為組建審判團隊從事專業化審判和員額法官的定崗定位工作奠定基礎。

如某院向全院干警發放了《縣人民法院司法改革調查表》160份，收回160份。關于崗位選擇意向，選擇審判員額法官的有57人，選擇執行員額法官的有14人。依據中央司法改革精神，基層法院中39%的人員可以進入員額法官，該院只能有48名法官可以入額。關于審判輔助崗位的選擇，該院在編干警中選擇法官助理意向的11人，書記員意向的4人，如果按照1名法官+1名法官助理+1名書記員組建審判團隊的要求，法官助理短缺30余名，書記員短缺40余名，在編輔助人員嚴重短缺。關于司法行政崗位的選擇，意向人員只有16人，說明該院廣大干警大多不愿從事司法行政工作，還需做大量思想工作。

仍以前述法院為例。該院通過對人員編制、崗位分布、年齡學歷等基本情況深入調研摸底，發現法官員額制改革存在以下困難：一是員額法官的入額條件對于審判隊伍穩定的沖擊。從人員隊伍構成來看，該院11名副庭長現均是審判業務骨干，但都是2009年招錄2011年后任命的助理審判員。如果法官入額審判資歷限制過嚴，這些副庭長就不具備入額資格，會對法院隊伍穩定和審判工作產生不利影響。二是現有法官的分流問題。按照中央確定的基層法院法官員額比例，該院96名法官中將有50%被分流，年長資深法官分流定崗問題面臨很多困難。三是員額法官的定崗定位問題。員額法官數量確定后，如何按照實際工作需要定崗定位，立案、審監、執行、監察、信訪、審管辦、研究室等部門的員額法官安排與一線審判崗位員額法官數量的比例和平衡等問題處理難度很大。四是現有司法行政崗位法官的入額問題。在司法行政崗位工作具有審判資格的人員如何入額，是這部分人員比較關注的問題，也是實際操作的一大難題。

四、穩妥推進入額法官的遴選工作

實行法官員額制不是一句空話，需要一系列的配套機制，以促成法官員額制的落實。在制度的實行之初，首先面臨的就是法官的遴選制度能確保最優秀的法官入額，促進審判資源合理配置，這是法官員額制改革的目標。其他國家的法官遴選制度可以為我國提供參考。英國是世界上最早實行法官員額制度的國家。［5］英國的法官選任重視的是選任的結果?！坝ü俦仨殢某鐾ヂ蓭熤腥蚊?。擔任地方法官須有7年以上的律師經歷，擔任高等法院法官的須有10年以上出庭律師經歷。”［6］（P161-162）日本法官任命的權力，由最高裁判所掌控。日本法官選任制度極為重視候選法官的教育經歷，法官候選人的基本資格是：大學法學部畢業，通過統一司法考試，進入司法研修所訓練并通過考試合格。除這些條件外，對不同級別的候選人還規定了特定的任職條件。

各國的法官選任制度各不相同，各具特色。但通過比較，可以發現這些國家法官選任制度的共同之處，一是任命法官的主體層次很高。法官的任命都是由國家元首、國王或政府首腦以國事行為方式進行。二是具有嚴格的遴選程序。法官的選任一般要經過推薦、考察、提名、任命等階段，期間都有專門的機構對法官進行審查或評價。三是設定了較高的法官任職資格。

我國各級法院在進行法官入額遴選工作時，要緊緊依靠黨的領導，在中央統一部署下，積極穩妥推進法官遴選和司法體制改革，切實做好政治輿論引導，及時回應社會關切，把法院干警的思想高度凝聚到司法體制改革的正確共識中，為司法體制改革試點工作的順利開展營造良好的輿論氛圍。要穩妥推進法官員額制改革，不能搶跑冒進，要統籌兼顧，凝聚改革共識，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷。要充分了解、吃透試點法院法官員額制改革工作情況。堅持問題導向，正確把握改革重點難點問題，學好第一批試點法院的經驗做法，做好各項準備工作，避免走彎路。

［1］朱陟峰.亟須走出的法官員額制焦慮［N］.人民法院報，2015-09-08.

［2］祁彪.砥礪前行的員額制改革［J］.民主與法制，2015，（11）.

［3］賀衛方.中國司法管理制度的兩個問題［J］.中國社會科學，1997，（6）.

［4］湯梓龍.法官員額制度研究［J］.法制與社會，2014，（9）.

［5］李賢華.域外確定法官員額基本方法概覽［N］.人民法院報，2015-10-09.

［6］肖揚.當代司法體制［M］.北京：中國政法大學出版社，1998.

石東洋，山東省聊城市人民政府法制辦公室科員，法學碩士，研究方向：法治理論。

翟婷，山東省陽谷縣人民法院法官，法學碩士，研究方向：訴訟法學。

王艷，山東省陽谷縣人民法院法官，法學碩士，研究方向：訴訟法學。

責任編輯 李冬梅

D912.14

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.04.001